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    政信類信貸業(yè)務(wù)最新政策動態(tài)和風(fēng)險分析

    2017-07-15 08:45:19吳亞男
    銀行家 2017年7期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)融資政府

    吳亞男

    政府背景類業(yè)務(wù)相關(guān)監(jiān)管政策解讀

    政策背景

    近年來我國政府背景項目融資相關(guān)政策發(fā)生了巨大變化,以2014年為界,在此之前,城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融項目能主要由各地的融資平臺公司承擔,其運作方式以政府委托代建及建設(shè)—移交模式(BT模式)為主,地方政府信用與融資平臺公司企業(yè)信用不分,政府性債務(wù)不斷攀升。

    2014年起,為規(guī)范政府融資,減少地方性債務(wù)支出,國家開始厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)界限,強調(diào)政府不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù),企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,對于地方國有企業(yè)舉借的債務(wù),地方政府僅在出資范圍內(nèi)承擔有限責(zé)任,不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。在規(guī)范政府融資的同時,國家開始大力推廣PPP和政府購買服務(wù),并通過嚴格項目名錄管理、立項審批和財政審核等流程,促使兩種模式的公共服務(wù)資金收支“陽光化、規(guī)范化”。同時,國家也多次強調(diào)這兩種模式融資不屬于政府債務(wù),屬于帶有財政支出責(zé)任的企業(yè)債務(wù),政府不承擔償還責(zé)任。

    地方政府融資相關(guān)監(jiān)管政策解讀

    我國預(yù)算法規(guī)定“地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù),除此以外不得以任何其他方式舉借債務(wù)”。2016年11月,財政部印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》(財預(yù)〔2016〕175號),又進一步細化,提出“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。

    以上政策明確,地方政府及其所屬部門均不得用非發(fā)行地方債形式違規(guī)融資,以往諸如把交通廳、公路局作為借款主體,將不收費的公路打包向銀行貸款等融資模式都已不復(fù)存在了。

    平臺客戶融資相關(guān)監(jiān)管政策解讀

    財預(yù)〔2016〕175號文把平臺分了三類,明確:一是只承擔公益項目,主要依靠財政資金償債的平臺公司,不得以財政性資金和國有資產(chǎn)抵(質(zhì))押作為償債來源進行融資。二是其他平臺公司可以舉借由企業(yè)決策決定,與政府行政命令無關(guān)的企業(yè)債務(wù)。三是符合條件的非公有制平臺公司可以做PPP和政府購買服務(wù)模式業(yè)務(wù)。對于資本條件,強調(diào)要滿足兩點,一是已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的。二是其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算并得到妥善處置。

    因此根據(jù)上述文件精神,銀行不得再給只承擔公益項目、主要依靠財政資金償債的平臺公司授信??梢越o其他平臺公司的自身經(jīng)營性項目授信,該類債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)。符合文件對社會資本要求的平臺公司可以用PPP、政府購買服務(wù)項目向銀行融資。

    儲備土地的相關(guān)監(jiān)管規(guī)定

    2012年以來,土地儲備融資監(jiān)管政策逐步趨嚴,通過設(shè)立融資規(guī)??刂瓶ㄉ鲜招刨J審批權(quán)至商業(yè)銀行總行。2016年,四部委聯(lián)合下發(fā)了財預(yù)〔2016〕4號文進一步細化了要求。首先,土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔。其次,各地不得再向銀行類金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。新增土地儲備項目所需資金,應(yīng)當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算。最后,土地儲備機構(gòu)應(yīng)積極探索通過政府采購的方式實施儲備土地的前期開發(fā)。

    因此以往以地方土儲中心為融資人,依托土地抵押借款的模式徹底終結(jié)。新型土儲管理模式下,國家推行土地儲備機構(gòu)做“熟地”的儲備,土地拆遷和開發(fā)工作通過政府購買服務(wù)和采購工程模式由社會資本操作,按合同約定數(shù)額獲取報酬,不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤。

    PPP、政府購買服務(wù)相關(guān)政策解讀

    PPP、政府購買服務(wù)授信業(yè)務(wù)不屬政府債務(wù)。根據(jù)國辦函〔2016〕88號文,PPP、政府購買服務(wù)項目涉及的預(yù)算支出不是政府債務(wù),屬于財政支出責(zé)任,政府不對銀行承擔償還責(zé)任。政府方通過PPP、政府購買服務(wù)模式向企業(yè)采購,并支付購買資金,屬于商業(yè)行為,銀行貸款的還款來源取決于客戶的商業(yè)信用。

    PPP是政府力推的重要模式,強調(diào)通過引入社會資本,提高公共服務(wù)的供給水平。政府要求PPP項目的全生命周期內(nèi),每一年度全部PPP項目的財政支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出的比例不超過10%。此外,國務(wù)院已明確年內(nèi)PPP啟動立法。推動PPP模式是中央政府立足當下、籌劃長遠的戰(zhàn)略任務(wù)。

    政府購買服務(wù)為短期公共服務(wù)項目采購,目前處于政策規(guī)范期。近期財政部下發(fā)了文件對政府購買服務(wù)行為做出嚴格規(guī)范。強調(diào)政府購買服務(wù)為短期行為,政府購買服務(wù)是為了緩解資金短期壓力、規(guī)范政府支出。應(yīng)為先有預(yù)算再采購,當年有預(yù)算安排后才能購買當年或最長3年的服務(wù)。不能用未來年度預(yù)算資金承諾(尚未安排預(yù)算)作為購買服務(wù)對價,科目列入政府購買服務(wù)資金。強調(diào)重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目,僅適用于棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷建設(shè)項目。

    PPP、政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)風(fēng)險特點

    合規(guī)風(fēng)險

    地方政府違規(guī)擴大政府購買范圍,涉嫌違規(guī)舉債。實際操作中,由于目前國家對于政府購買服務(wù)適用范圍、期限等一直處于政策調(diào)整期,各地購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄涵蓋范圍也不盡相同。一些地方政府違規(guī)擴大政府購買范圍,存在三種違規(guī)類型,一是規(guī)避PPP論證程序,將本應(yīng)通過政府未來支出責(zé)任解決的項目,包裝成政府購買服務(wù)。二是人為拉長政府購買服務(wù)合同期限,將短期服務(wù)購買變成長期變相舉債。三是未嚴格執(zhí)行政府購買服務(wù)流程的基建項目,實質(zhì)為違規(guī)采用BT模式舉借政府債務(wù)。

    未嚴格區(qū)分客戶的商業(yè)行為和融資行為,涉嫌政府違規(guī)擔保。近日財政部專項核查地方政府違規(guī)擔保,明確指出地方政府對金融機構(gòu)出具貸款本息納入預(yù)算等具有兜底、承諾性質(zhì)的相關(guān)表述的各類擔保承諾性文件,屬于違法違規(guī)。且違規(guī)行為的認定范圍不僅包含金融機構(gòu)主動要求地方政府擔保,還包括配合地方政府違法違規(guī),問責(zé)力度加大。以此次涉及駐馬店分行案例為例,就是駐馬店市人民政府通過政府會議紀要,承諾將客戶貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算。市財政局據(jù)此向駐馬店分行出具承諾函。

    地方政府和金融機構(gòu)對PPP項目存在“名股實債”問題。對于PPP項目,監(jiān)管一直強調(diào)不得明股實債,即不得形式上投資人以股權(quán)的方式對目標公司進行投資,但在具體交易結(jié)構(gòu)上卻包含了剛性兌付的保本約定,實質(zhì)是債權(quán)債務(wù)關(guān)系。明股實債有兩個類型。一是地方政府明股實債,其特點有是合同約定分期溢價回購安排,不按績效支付的政府付費類PPP。二是商業(yè)銀行明股實債,金融機構(gòu)代替社會資本通過產(chǎn)業(yè)基金參股PPP項目,據(jù)媒體披露,部分PPP項目,地方政府成立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金,金融機構(gòu)通過投資基金渠道入股,政府給予金融機構(gòu)的是固定回報,金融機構(gòu)也會分批把資金退出。這些情況,造成了社會資本沒有以股權(quán)形式參與政府共建項目,自然也沒有切實的參與規(guī)劃和管理項目的發(fā)展進程。

    操作流程造就的合規(guī)性問題。一是立項批復(fù)主體與貸款申報主體不一致的問題。PPP和政府購買服務(wù)項目流程為先立項批復(fù),通過各自操作模式論證后,再公開采購確定社會資本。因此易存在項目立項批復(fù)沒有項目建設(shè)主體或者主體為項目業(yè)主(政府方代表),貸款申報主體與立項批復(fù)主體不一致的問題。對于PPP項目,發(fā)改委明確規(guī)定PPP項目法人選擇確定后,應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù),對于政府購買服務(wù)項目,尚未明確,各地執(zhí)行標準不一,存在風(fēng)險隱患。二是打捆申報問題。原可批復(fù)為多個項目,國家制定PPP項目入庫或政府購買服務(wù)采購時打包成一個項目,PPP或政府購買服務(wù)合同為一個,因還款來源不易分割,分行以一個項目評估并申報。對于固貸類項目,監(jiān)管部門要求以可研究批復(fù)為準申報項目,不得打捆申報和評估。

    信用風(fēng)險

    民間資本參與程度低,加劇了地方財政風(fēng)險積累。在PPP模式下,政府的角色應(yīng)從傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品壟斷提供者向合作者轉(zhuǎn)變,但媒體披露數(shù)據(jù)和銀行貸款顯示,民間資本在經(jīng)營過程中主導(dǎo)性偏弱,介入熱情不高,政府仍起主導(dǎo)性作用。據(jù)財政部披露信息,截至2017年3月,已簽約PPP示范項目中,社會資本中民企占比僅36.6%。從某行批復(fù)情況看,國有客戶占比在九成以上,貸款項目中61%項目為純政府付費的非經(jīng)營性項目。

    風(fēng)險緩釋能力較弱,第一、第二還款來源重合。由于PPP、政府購買服務(wù)項目土地、在建工程所有權(quán)都屬于政府,能提供有效的抵質(zhì)押較少,在當前同業(yè)競爭壓力較大的情況下,貸款的擔保措施多以合同項下的應(yīng)收賬款質(zhì)押為主。雖然銀行對質(zhì)押率有嚴格要求,但基于合同的應(yīng)收款本身即為第一還款來源,又作為質(zhì)押品成為第二還款來源,第一、第二還款來源重合,仍造成風(fēng)險緩釋能力減弱。此外,未來應(yīng)收帳款質(zhì)押如何登記尚不明確,貸后管理存在困難。

    政府負債披露不透明,審批決策難度加大。雖然我們強調(diào)PPP項目和政府購買服務(wù)項目的融資不屬于政府債務(wù),但客戶還款能力最終取決于本級政府的財政的支付能力和債務(wù)負擔。因此銀行審批決策需準確判斷各地方政府的財政實力和債務(wù)水平。但實際操作中存在困難。一是各地政府財政公開透明差異較大,且對于政府支出責(zé)任類隱性債務(wù),缺乏統(tǒng)計和披露。二是銀行缺乏對政府財力的系統(tǒng)評價方法,政府財力的評估,需要定性定量結(jié)合,從社會、經(jīng)濟、財政等多方面多指標評價,各指標間權(quán)重不易確定,評價結(jié)果彈性較大。

    政府背景類業(yè)務(wù)增速迅猛,集中度風(fēng)險凸現(xiàn)。近年來,受國內(nèi)外復(fù)雜多變的經(jīng)濟環(huán)境影響,各商業(yè)銀行公司類貸款增長放緩,但政府背景類業(yè)務(wù)卻增速迅猛,集中度風(fēng)險凸現(xiàn)。新增貸款高度依賴政府項目,也造成了有活力、有創(chuàng)新潛力的客戶信貸比重低,對小企業(yè)貸款等重視程度不夠等問題,影響銀行授信業(yè)務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。

    PPP、政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)受理審批要求

    嚴格區(qū)分社會資本方、項目公司或承接主體的商業(yè)行為與融資行為

    銀行應(yīng)把政府與客戶之間的商業(yè)行為和客戶與銀行的融資行為嚴格區(qū)分,銀行貸款的還款來源取決于客戶的商業(yè)行為,但政府與銀行之間不存在任何舉債、擔保兜底等關(guān)系。對于各類涉及政府出資作為還款來源的PPP、政府購買服務(wù)及股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)等,國家相關(guān)規(guī)定和辦法均要求政府出資部分應(yīng)依法納入同級政府預(yù)算,從未要求貸款本息納入預(yù)算。因此,銀行申報方案及審批批復(fù)中均不得存在要求政府機構(gòu)出具還款擔保函、承諾函、兜底責(zé)任、差額補齊、將貸款本息列入財政預(yù)算等相關(guān)表述。申報材料中不得包括違規(guī)函件,違規(guī)函件的特征包括(1)以銀行為抬頭,(2)含有“將貸款本息納入預(yù)算或中長期財政規(guī)劃”的表述,(3)含有“確保融資不產(chǎn)生欠息和逾期”“確保按期還款”“協(xié)調(diào)資金還款”等具有兜底、承諾性質(zhì)的表述。

    加強監(jiān)管溝通,確保PPP和政府購買服務(wù)合規(guī)性

    鑒于國家相關(guān)政策處于不斷調(diào)整期,商業(yè)銀行應(yīng)把握國家法規(guī)政策精神實質(zhì),正確執(zhí)行政策,確保政府投資類項目融資相關(guān)授信業(yè)務(wù)的合規(guī)性。

    對于PPP項目。首先,強調(diào)業(yè)務(wù)申報時項目所處的環(huán)節(jié)審核,項目應(yīng)已納入財政部或發(fā)改委PPP目錄,并處于采購或執(zhí)行階段。其次,強調(diào)項目投向,在垃圾處理、污水處理行業(yè),新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式。再次,強調(diào)運營期,項目不得采用建設(shè)—移交方式(BT),強調(diào)項目建設(shè)運營周期要在10年以上,政府應(yīng)參與公共服務(wù)生產(chǎn)全過程,按照績效評價結(jié)果進行支付。最后,強調(diào)合同體現(xiàn)績效考核,不得采用保底承諾、回購安排、名股實債等。

    對于政府購買服務(wù)項目。一是嚴格遵循政府購買服務(wù)適用范圍,強調(diào)重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目,僅適用于棚戶區(qū)改造和易地扶貧搬遷建設(shè)項目。二是嚴控政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)期限。強調(diào)政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。三是要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù),不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。四是加強相關(guān)信息審核,確保購買流程合規(guī)。購買內(nèi)容應(yīng)已納入有效的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,銀行開展業(yè)務(wù)時,應(yīng)取得各地政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算的公示信息,以及購買主體在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)關(guān)于政府購買服務(wù)項目相關(guān)公示信息。

    負面清單管理,篩選識別PPP項目

    規(guī)范購買資金納入同級政府預(yù)算材料受理標準。為減少合規(guī)風(fēng)險隱患,商業(yè)銀行應(yīng)重點關(guān)注和調(diào)查PPP合同或購買服務(wù)合同中是否包含將政府付費支出或購買服務(wù)支出納入地方財政預(yù)算的相關(guān)條款,以履行規(guī)范流程的相關(guān)證明材料或具有法律效力的合同作為貸前調(diào)查和業(yè)務(wù)準入的重要依據(jù),而不得依靠地方政府向銀行出具擔保函件確認支出責(zé)任。

    禁止為BT、委托代建類項目提供融資支持。應(yīng)按照《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)〔2012〕463號)中相關(guān)規(guī)定嚴格區(qū)分屬于政府支付責(zé)任的PPP及政府購買服務(wù)項目和形成政府性債務(wù)的BT項目,禁止為不符合政策要求的BT、委托代建類項目提供融資支持。

    嚴控政府背景類基金業(yè)務(wù)。鑒于監(jiān)管要求地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。因此商業(yè)銀行應(yīng)嚴控政府背景類基金業(yè)務(wù),不得介入地方政府及其所屬部門以借貸資金出資設(shè)立的各類投資基金,以及政府直接出資或委托其他機構(gòu)出資的政府投資基金。穿透后底層資產(chǎn)涉及政府及其所屬部門作為還款人(回購人),或通過差額補足等方式承諾保障投資本金、最低收益的各類業(yè)務(wù)。

    審慎控制各級政府投資類項目的授信規(guī)模。雖然PPP項目和政府購買服務(wù)項目的融資不屬于政府債務(wù),但客戶還款能力,最終受本級財政的支付能力影響。應(yīng)審慎確定銀行對同一區(qū)域政府投資類項目的授信總規(guī)模和單戶授信量,優(yōu)選項目,防止過亂、過度和過寬授信。

    (作者單位:中國建設(shè)銀行總行授信審批部)

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