對影子銀行的監(jiān)管為何一直這么難

范鐵光++金濤

近幾年，隨著對影子銀行風(fēng)險問題認(rèn)識的不斷深入，規(guī)范和治理影子銀行已成為政府防范系統(tǒng)性風(fēng)險和強(qiáng)化金融監(jiān)管的核心之一，2011年至今陸續(xù)出臺了一系列針對特定問題的強(qiáng)力措施，如“237號文”“8號文”“127號文”“82號文”等。尤其是2017年4月以來，銀監(jiān)會密集開展“三違反、三套利、四不當(dāng)”（45號文、46號文、53號文）專項治理，系統(tǒng)性排查相關(guān)金融風(fēng)險，其中，“三套利”要求的目標(biāo)就是治理日益龐大且產(chǎn)生重大金融風(fēng)險隱患的“影子銀行”。鑒于此項工作的重要性和監(jiān)管層徹底治理的態(tài)度，銀監(jiān)會前期要求各銀行于6月12日前提交自查報告的時點(diǎn)可以延后，以便“徹底”查實(shí)違規(guī)業(yè)務(wù)和真正排查風(fēng)險情況。此次專項治理的最終效果尤其是對影子銀行問題的監(jiān)管成效如何，還須拭目以待。

不可否認(rèn)的是，中國影子銀行依然處在擴(kuò)張且監(jiān)管難度大的發(fā)展態(tài)勢。雖然陸續(xù)出臺了一系列監(jiān)管措施來堵塞漏洞，但受到包括監(jiān)管模式、監(jiān)管能力、經(jīng)濟(jì)增長、外部環(huán)境以及“創(chuàng)新”“繞道”等在內(nèi)的多層次、多方面因素影響，造成對影子銀行的監(jiān)管難度依然十分巨大，依然未能較好并系統(tǒng)性建立起對影子銀行的真實(shí)檢測和前瞻性的監(jiān)管體系。影子銀行的監(jiān)管為何難度一直如此之大？

正規(guī)金融總是無法滿足經(jīng)濟(jì)增長需要

影子銀行作為一個重要的金融概念出現(xiàn)并引起研究和監(jiān)管的關(guān)注，始于美國次貸危機(jī)。一般意義上，影子銀行主要是指游離于銀行監(jiān)管體系之外、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利等問題的信用中介體系（包括各類相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動）。從中國情況來看，最早對影子銀行的關(guān)注至少可以回溯到2010年，雖然彼時并未形成“影子銀行”的命名共識，但對當(dāng)時記錄在不同資產(chǎn)明目下的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行剖析和交易路徑“穿透”，是可以明確找到影子銀行特征的。經(jīng)過多年演變，萬變歸宗，目前影子銀行的最主要存在形式有三種：銀行理財產(chǎn)品、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款產(chǎn)品和民間借貸。在此三類基礎(chǔ)上，通過不同的設(shè)計，可以形成更加復(fù)雜的影子銀行融資及放貸形式，這些形式絕大多數(shù)存在“監(jiān)管套利”之嫌。

影子銀行的核心特征是游離于監(jiān)管之外，因此監(jiān)管層無法或者說極難準(zhǔn)確獲得影子銀行從投資人開始到中間過程的結(jié)構(gòu)設(shè)計、中介參與、繞道監(jiān)管或包裝合規(guī)，并最終到實(shí)際投資項目的整體情況，尤其是各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險。影子銀行的這種隱秘、無序以及面臨監(jiān)管時的“鋌而走險”，帶來的是金融系統(tǒng)風(fēng)險被動失控的隱患，且規(guī)模越大，潛在風(fēng)險愈大。中國影子銀行的具體規(guī)模，不同口徑給出的數(shù)據(jù)差別較大，根據(jù)穆迪的測算，中國2016年影子銀行資產(chǎn)達(dá)64.5萬億元人民幣，同比增長21%（圖1）。

影子銀行游離于監(jiān)管之外的原因很多，但從資金供需角度來說，很大的原因是資金的供給無法滿足全部需求，當(dāng)然這些需求中按照監(jiān)管要求存在著不合理、不合法、不合規(guī)的成分，如達(dá)不到融資資質(zhì)、提供不了足夠抵押、資金用于銀行不允許的資產(chǎn)科目、資金用于非法活動等。從金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，金融體系要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要才能不斷推動經(jīng)濟(jì)增長，其中即包括以合理增長的資金供給滿足經(jīng)濟(jì)需要，當(dāng)然不合理的經(jīng)濟(jì)活動需要加以限制（如當(dāng)前形勢下的房地產(chǎn)行業(yè)，高污染、高耗能和過剩產(chǎn)業(yè)等）。但從整體資金供給與需求的匹配來看，體量巨大的影子銀行不得不被認(rèn)作是資金需求與正規(guī)渠道供給之間日益擴(kuò)大的“剪刀差”的體現(xiàn)，許多合理、合法、合規(guī)的資金需求在無法獲得或無法獲得足夠的資金供給的情況下，影子銀行將資金“提供上門”，雖然利率略高，但畢竟是一種可以選擇的方式。

在中國一直存在著所謂“二元金融體系”的實(shí)際情況，在正規(guī)金融體系之外，現(xiàn)在的影子銀行正是這另外的“一元”，如果正規(guī)金融體系資金供給增速小于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，便需要提高影子銀行的增速以匹配資金需求。過去幾年中，中國影子銀行體系的增長速度始終超過經(jīng)濟(jì)及銀行體系增速，從側(cè)面反映出正規(guī)融資供給的不足?！岸鹑隗w系”問題發(fā)展到今天體現(xiàn)在多個方面，比如區(qū)域金融體系的發(fā)展問題，中國各地區(qū)域金融發(fā)展的不平衡和發(fā)展難度，也體現(xiàn)出金融服務(wù)在不同地區(qū)的不平衡。

因此，影子銀行發(fā)展的大背景和“驅(qū)動力”很大程度上是無法有效獲得正規(guī)金融服務(wù)的融資需求，雖然這些需求中存在一部分不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)以及落后的成分，但也在客觀上說明正規(guī)金融服務(wù)供給的速度和結(jié)構(gòu)存在一定的問題。當(dāng)然，在此方面也有不同的觀點(diǎn)。例如，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，整體的金融服務(wù)供給是足夠的，證據(jù)在于信貸增速及社會融資總量增速一直超過GDP增速。不可否認(rèn)的是，這些觀點(diǎn)和證據(jù)也恰恰反映出影子銀行問題的產(chǎn)生及治理的復(fù)雜性。比如，社會融資總量的一部分實(shí)際上作為了“空轉(zhuǎn)套利”而存在，這部分資金并未對接到有著真實(shí)需求的實(shí)體經(jīng)濟(jì)中，而是徒增了影子銀行的風(fēng)險。

從這個角度而言，金融服務(wù)的供給側(cè)改革必不可少。一方面要改革供給的量，一方面要改革供給的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)正規(guī)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。破解正規(guī)金融服務(wù)供給不足難題，以正規(guī)金融服務(wù)供給替換影子銀行的隱秘風(fēng)險。當(dāng)然，改革的難度很大，涉及整個金融體系以及金融監(jiān)管等諸多方面。不過，目前的積極進(jìn)展是工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行均已在總行層面設(shè)立了普惠金融事業(yè)部，這既是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貫徹2017年《政府工作報告》提出的“鼓勵大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部”的要求，又是落實(shí)2017年5月26日銀監(jiān)會關(guān)于《大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部實(shí)施方案》的成效。此次普惠金融事業(yè)的大力推進(jìn)，希望可以對優(yōu)化金融服務(wù)供給側(cè)改革，增強(qiáng)正規(guī)金融對實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)能力，減少對影子銀行依賴發(fā)揮成效。

監(jiān)管模式和體系是否意外地增加了套利空間

影子銀行是一場捉迷藏的游戲。影子銀行的問題監(jiān)管層并非沒有意識到，從過去幾年監(jiān)管層出臺的諸多行政性監(jiān)管文件來看，對影子銀行的風(fēng)險控制整體上是一種收緊的態(tài)勢。但類似于“道高一尺，魔高一丈”，一個補(bǔ)丁打上后，金融機(jī)構(gòu)總是能很快地找到規(guī)避監(jiān)管的辦法，然后便是一輪新的捉迷藏。

金融危機(jī)后，我國采用了包括“四萬億”在內(nèi)的投資刺激計劃，以恢復(fù)和提振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，大量的銀行新增貸款被注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。資金投放后，根據(jù)監(jiān)管要求的存貸比紅線，商業(yè)銀行急需增加存款以滿足監(jiān)管要求，造成國內(nèi)存款市場競爭加劇。在對存款的爭奪比拼中，中小銀行由于體量、品牌、經(jīng)營地域及成本控制等方面的不足，只能通過發(fā)行更高成本的理財產(chǎn)品來吸收儲蓄，滿足存款指標(biāo)要求。理財產(chǎn)品基于存款獲得的原因在中國市場快速發(fā)展，并隨著新的影子銀行放款方式演變而加快發(fā)展成為影子銀行的重要資金來源。

類似存貸比的監(jiān)管要求在催生理財類產(chǎn)品快速擴(kuò)張的同時，對貸款規(guī)模的監(jiān)管要求也從另一方面刺激著影子銀行的擴(kuò)張。換句話說，對貸款（信貸）規(guī)模的管控，是影子銀行衍生發(fā)展的另一個重要驅(qū)動。影子銀行的信貸本質(zhì)上是給企業(yè)的貸款，但不是列記在銀行資產(chǎn)負(fù)債表的貸款項下，而是記在銀行同業(yè)資產(chǎn)或應(yīng)收款項類投資或其他用來騰挪和藏匿的科目下，或者干脆是脫離商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表的相關(guān)理財產(chǎn)品、代銷類資管產(chǎn)品等形式多樣且一直處于“創(chuàng)新狀態(tài)”的產(chǎn)品形式。由于貸款受到“額度”控制，為了繞開央行給予的額度限額，銀行有動力通過多種方式將資金以報表非貸款項方式包裝投放出去，以用于收益更高的項目。因此，影子銀行提現(xiàn)在形式上即是資產(chǎn)在商業(yè)銀行報表上的騰挪和藏匿，而監(jiān)管邏輯的重要切入點(diǎn)之一也是堵塞這些藏匿行為，見表1。

正如對影子銀行的監(jiān)管就像“躲貓貓”，一道監(jiān)管發(fā)文之后金融機(jī)構(gòu)很快會“創(chuàng)新”出新的繞道方式。例如，127號文的出臺刺激了商業(yè)銀行將非標(biāo)信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到應(yīng)收款項投資項下，體現(xiàn)在報表上，自2014年底以來資產(chǎn)負(fù)債表中的應(yīng)收款項投資相關(guān)科目大幅擴(kuò)張。

不僅資產(chǎn)在商業(yè)銀行公告的資產(chǎn)負(fù)債表各科目間“轉(zhuǎn)移”，大量以表外業(yè)務(wù)形式投放出去的金額十分難被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)然這可以通過對相關(guān)表表外業(yè)務(wù)的合作通道機(jī)構(gòu)的報表進(jìn)行核查發(fā)現(xiàn)這些資產(chǎn)的“身影”，但這畢竟無法反應(yīng)在商業(yè)銀行層面。按照穆迪的統(tǒng)計，雖然目前監(jiān)管趨勢十分嚴(yán)格，但其檢測的中國“核心”影子銀行活動復(fù)蘇跡象明顯，甚至規(guī)模增速已升至兩年來的最高水平。穆迪指出：“2014年以來核心影子銀行活動受到監(jiān)管措施的控制，2017年第一季度其增速則進(jìn)一步攀升，主要受到信托貸款和委托貸款強(qiáng)勁增長的推動。”信托貸款尤其是委貸，在商業(yè)銀行報表中不體現(xiàn)，這些資產(chǎn)數(shù)據(jù)只能從通道機(jī)構(gòu)的報表中核查得到，如果通道類機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行同歸銀監(jiān)會監(jiān)管，則數(shù)據(jù)監(jiān)測相對容易，若不受同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理，則監(jiān)管上存在一定難度，這也就是目前我國金融體系分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀。我國金融監(jiān)管體系的特征是分業(yè)及垂直監(jiān)管，雖然有金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，但在對影子銀行的監(jiān)管上仍然體現(xiàn)出多頭管理態(tài)勢，監(jiān)管模糊地帶繼續(xù)存在。比如，銀監(jiān)會監(jiān)管下的金融機(jī)構(gòu)與證監(jiān)會監(jiān)管下的金融機(jī)構(gòu)的合作之下，一方機(jī)構(gòu)的問題可以某種程度上向另一方監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了隱藏或推遲披露。在目前的監(jiān)管文件的監(jiān)管精神及分工要求下，影子銀行的監(jiān)管部門涵蓋一行三會，并從中央政府延伸到地方政府。在復(fù)雜的多頭管理下，監(jiān)管的重疊和漏洞在所難免，金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利空間仍然存在。此外，對例如第三方理財、非金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)證券化、網(wǎng)絡(luò)金融等金融發(fā)展帶來的新事物的監(jiān)管責(zé)任歸屬、監(jiān)管要求及風(fēng)險處置操作等依然未指出明確的部門和內(nèi)容。

縮表沖擊經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是無法忽視的顧慮

影子銀行擴(kuò)張的根本原因在于銀行向經(jīng)濟(jì)發(fā)放的貸款快速增長與銀行面臨的監(jiān)管收緊之間的沖突。這些監(jiān)管包括銀行資本充足率、貸款額度和貸款違約率等，而小銀行激進(jìn)的風(fēng)險偏好情緒同樣導(dǎo)致影子銀行規(guī)模激增?；蛘哒f，中國影子銀行迅猛發(fā)展的主要原因就是規(guī)避監(jiān)管，更多的監(jiān)管給了金融機(jī)構(gòu)更大的規(guī)避監(jiān)管的動力。在利率市場化改革的推進(jìn)之中，金融產(chǎn)品極大豐富，也給了各家機(jī)構(gòu)規(guī)避監(jiān)管的空間。因此，影子銀行完全被監(jiān)管住的可能性并不十分樂觀，監(jiān)管與影子銀行間的“貓鼠游戲”將會不斷升級。

當(dāng)下，中國影子銀行治理排查的思路是對的，首要的是徹底摸清影子銀行的底細(xì)，通過較差驗(yàn)證核實(shí)影子銀行的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，但后續(xù)采取何種措施來進(jìn)一步糾正影子銀行還需要進(jìn)一步研究，當(dāng)然如何保證后續(xù)監(jiān)管措施的執(zhí)行效果取得更勝以往政策效果，也會考驗(yàn)監(jiān)管層能力。目前擺在治理措施“定稿”前的重要問題是，體量和規(guī)模已經(jīng)如此之大的中國影子銀行系統(tǒng)若被收緊，將會對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成多大的沖擊有需要充分評估。畢竟，影子銀行已經(jīng)“倒逼”成為社會融資體系中的重要部分，頗有“生米煮成熟飯”的意味，一下子摘除清理引起的融資體系震蕩及對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成的破壞很難估量，而且不能試錯。

按照穆迪測算，2016年中國影子銀行規(guī)模為64.5萬億元，對比同年中國銀行業(yè)本外幣貸款112萬億元的規(guī)模，影子銀行提供的資金規(guī)模已經(jīng)超過銀行業(yè)貸款的一半多。國家收緊房地產(chǎn)業(yè)貸款規(guī)模，影子銀行卻拿出大把的“銀子”，所以才會出現(xiàn)國家要限制產(chǎn)能過剩行業(yè)，影子銀行卻可以和這類企業(yè)“暗送秋波”，在形象上似乎只要有錢可賺，影子銀行完全不顧國家的貨幣政策“肆意而為”。在此種“三分天下有其一”的形勢下，對影子銀行的“廢黜”和“打擊”，需要“深謀遠(yuǎn)慮”和一個系統(tǒng)性的籌劃，并充分考慮政策發(fā)揮效果的時間周期。同時，在此過程中還需要考量對階段性目標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，畢竟單純對“短平快”及立竿見影的追求，所帶來的沖擊也必然是剛性和劇烈的?？紤]到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融形勢以及風(fēng)險問題，應(yīng)該充分評估治理影子銀行的節(jié)奏、步驟、短期效果和最終目標(biāo)。

在金融去杠桿的形勢下，從資金供給角度，掐住貨幣供給的口袋是治理影子銀行的有效方式，但從目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場資金面情況來看，對貨幣供給的投放管控需要考慮的因素十分復(fù)雜，簡單收緊供應(yīng)并不容易。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國近年的經(jīng)濟(jì)增長從某種程度上是由貨幣政策創(chuàng)造的，同期中國M2的增長倍數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國等經(jīng)濟(jì)體。因而，對于貨幣投放依賴度極高的中國經(jīng)濟(jì)，很可能會因貨幣供應(yīng)量的縮減而出現(xiàn)衰退風(fēng)險。從這個角度，縮表造成衰退風(fēng)險的顧慮，是對影子銀行規(guī)范、治理和監(jiān)管過程中不可避免的重大問題。

（作者單位：中國人民銀行鐵嶺市中心支行，中國人民銀行棗莊市中心支行）