構(gòu)建軍民融合式裝備保障體系的風(fēng)險分析及建議

王暉+何鵬+孫俊峰

摘要：分析了軍民融合式裝備保障在軍事、經(jīng)濟(jì)、管理、安全、責(zé)任5個方面存在的風(fēng)險，提出了制定配套的政策措施、建立完善的法規(guī)體系、營造競爭的市場環(huán)境、構(gòu)建全面的評價體系、培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍5條建議，為構(gòu)建軍民融合式裝備保障體系提供參考。

Abstract： This paper analyzed the risks of civil-military integration equipment support in 5 aspects of military， economy， management， security and responsibility， put forward 5 suggestions： formulating supporting policies and measures， establishing a sound system of laws and regulations， creating a competitive market environment， building a comprehensive evaluation system and training professional talent team. It provides a reference for the construction of civil-military integration equipment support system.

關(guān)鍵詞：軍民融合；裝備保障；風(fēng)險分析

Key words： civil-military integration；equipment support；risk analysis

中圖分類號：E07 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）22-0043-03

0 引言

隨著大量新裝備列裝部隊，帶來了裝備保障領(lǐng)域的很多變化。軍民融合式裝備保障在裝備保障領(lǐng)域的作用越來越重要，所占比重越來越高，隨之帶來了相應(yīng)的風(fēng)險。因此，深入分析構(gòu)建軍民融合式裝備保障體系存在的風(fēng)險，提出規(guī)避風(fēng)險的合理建議，對推進(jìn)軍民融合式裝備保障具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 風(fēng)險分析

軍方進(jìn)行軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是以滿足軍事需求為第一要務(wù)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，通過優(yōu)化資源配置，達(dá)到最高的裝備保障效益，而地方企業(yè)參與軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的最終目的則是在兼顧軍地雙方合作關(guān)系的同時追求利潤的最大化。兩者之間的追求目標(biāo)不同，因此，在相互合作過程中，潛在的矛盾便會凸顯出來，形成實(shí)際的風(fēng)險[1]。軍民融合式裝備保障體系建設(shè)面臨的主要風(fēng)險包括以下幾個方面：

1.1 軍事風(fēng)險

軍事風(fēng)險是指在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)過程中，由于各種原因而直接對軍民融合式裝備保障體系建設(shè)產(chǎn)生作用，從而對軍方自身保障能力建設(shè)和軍方軍事行動造成損失的風(fēng)險。在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中，地方企業(yè)，尤其是地方承研承制單位掌握著軍事裝備的核心技術(shù)資料，占有技術(shù)優(yōu)勢，軍方如果在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中過分依賴這些地方企業(yè)，很可能會忽視對自身建制保障能力的培養(yǎng)，導(dǎo)致軍方自身的建制保障能力無法獨(dú)立滿足軍方核心作戰(zhàn)任務(wù)的需要，進(jìn)而給軍事行動帶來不利的影響，形成軍事風(fēng)險。此外，參與軍民融合式裝備保障的地方企業(yè)的保障質(zhì)量達(dá)不到要求、保障行動失敗或違約、軍方對地方企業(yè)的評估失誤和監(jiān)控不力等原因也可能會給軍方帶來軍事風(fēng)險。

1.2 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是指在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中，由于各種原因而造成軍方經(jīng)濟(jì)損失、保障費(fèi)用超出預(yù)算的風(fēng)險。對于軍民融合式裝備保障來講，其成本是作為保障成本的一部分而交織于軍事活動的成本之中，很難分離出精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來證明軍民融合式裝備保障就一定能夠降低保障的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，降低成本?？赡苡捎谲姺浇?jīng)驗不足和缺少對地方企業(yè)的保障能力認(rèn)識不到位，不能對其進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確地評估，從而導(dǎo)致在部署和分配保障任務(wù)時，出現(xiàn)各種各樣的困難和問題，產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)[2]，造成軍方經(jīng)濟(jì)損失而形成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。由于裝備越來越多地采用新技術(shù)、新材料、新工藝，裝備維修保障所需的原材料、設(shè)備、器材等成本費(fèi)用也越來越高，這勢必會造成保障費(fèi)用的增加。與此同時，市場上如果只有少量可參與軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的合作企業(yè)，這些企業(yè)很可能會對社會上軍民融合式裝備保障資源形成不同程度的壟斷，以此向軍方索取超出軍方預(yù)算的費(fèi)用，給軍方帶來軍事風(fēng)險。此外，戰(zhàn)時技術(shù)保障的環(huán)境較平時惡劣，人員安全也將受到很大威脅，地方企業(yè)可能會因此而向軍方索要不合理的高額報酬，使得軍方的保障費(fèi)用超出預(yù)算，形成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

1.3 管理風(fēng)險

管理風(fēng)險是指在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中，由于各種原因而造成軍民融合式裝備保障體系管理系統(tǒng)失調(diào)的風(fēng)險。由于地方企業(yè)參與保障，軍方對保障的過程控制和管理必然會受到影響，甚至可能會降低軍方對整個軍民融合式裝備保障體系的控制能力，此外，由于參與軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的地方企業(yè)還存在社會上的其他合作者來保障其正常運(yùn)行，軍方無法對這些“額外”合作者進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，從而會出現(xiàn)在管理上“鞭長莫及”的情況，給軍民融合式裝備保障的管理造成風(fēng)險。軍民融合式裝備保障管理作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求軍民融合式裝備保障體系中的各部門、各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互配合才能完成管理目標(biāo)，由于在此過程中涉及的部門和環(huán)節(jié)比較多，稍有不慎就可能帶來管理風(fēng)險。與此同時，軍民融合式裝備保障體系建設(shè)必然會影響到個別部門或個人的利益，甚至?xí)共糠滞井a(chǎn)生抵觸情緒，在這種情況下，一些部門或個人為了自身利益不受損失，可能會采取一些違規(guī)操作，或者不服從管理，這都會給軍民融合式裝備保障體系建設(shè)帶來不可測的管理風(fēng)險。

1.4 安全風(fēng)險

安全風(fēng)險主要是指在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中，由于各種原因而造成軍民融合式裝備保障體系中的信息安全和人員安全受到威脅的風(fēng)險。軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的安全風(fēng)險主要包括兩方面的內(nèi)容：信息安全風(fēng)險和人員安全風(fēng)險。信息安全風(fēng)險，主要是指地方保障力量加入軍事行動后，軍事安全薄弱環(huán)節(jié)隨之增加，受敵攻擊的可能性也相應(yīng)增加的風(fēng)險[2]。地方企業(yè)用的是商業(yè)通信設(shè)施，建立在這種基礎(chǔ)設(shè)施之上的指揮通信系統(tǒng)防衛(wèi)難度大，在戰(zhàn)時很可能被滲透、破壞或切斷，從而給軍民融合式裝備保障體系甚至整個作戰(zhàn)行動帶來很大的安全風(fēng)險[3]。人員安全風(fēng)險，主要是針對地方裝備保障力量來說的，他們沒有經(jīng)過軍事訓(xùn)練，從國際法的角度來看，他們是非戰(zhàn)斗人員，而且國家法目前沒有相關(guān)的條文對其進(jìn)行必要的保護(hù)。復(fù)雜的戰(zhàn)場環(huán)境必定會對他們造成很大的安全威脅，形成人員安全風(fēng)險，而這種風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)移，很可能會引發(fā)其他風(fēng)險。地方企業(yè)可能因此違約或終止保障活動，給軍方帶來軍事風(fēng)險，也可能會因此而向軍方索要高額補(bǔ)償或回報，給軍方帶來經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

1.5 責(zé)任風(fēng)險

責(zé)任風(fēng)險是指在軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的過程中，由于軍地雙方責(zé)任區(qū)分不明確或責(zé)任分擔(dān)不合理，而造成在追究責(zé)任時不愿承擔(dān)、相互推諉的風(fēng)險。目前還沒有形成一套完善的政策法規(guī)保障軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的順利開展。一方面，沒有相應(yīng)的政策法律為后盾，不能充分調(diào)動地方企業(yè)參與軍民融合式裝備保障的積極性；另一方面，沒有相應(yīng)的政策法規(guī)對軍民融合式裝備保障活動進(jìn)行約束，軍民融合式裝備保障就沒有規(guī)范性和權(quán)威性。沒有相應(yīng)政策法規(guī)為依據(jù)，這可能會給某些投機(jī)取巧的地方企業(yè)以可乘之機(jī)，出現(xiàn)事故后不愿承擔(dān)責(zé)任、逃脫責(zé)任，從而給軍方帶來責(zé)任風(fēng)險。同時，軍方與地方企業(yè)之間的法律責(zé)任很大一部分體現(xiàn)在雙方所簽訂的合同之中，某些經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力雄厚的地方企業(yè)，可能會憑借市場優(yōu)勢和自身的條件優(yōu)勢，使軍方在設(shè)計、談判和簽訂合同的過程中處于不利地位，提出一些不合理的要求和條款，此類不合理的要求和條款一旦引發(fā)糾紛，后果不堪設(shè)想，會軍方帶來很大的責(zé)任風(fēng)險。

2 規(guī)避風(fēng)險的建議

2.1 構(gòu)建全面的評價體系

全面的評價體系是軍民融合式裝備保障體系建設(shè)又好又快發(fā)展的有效保證。首先，要進(jìn)行資質(zhì)評價認(rèn)證。地方企業(yè)要想進(jìn)入軍民融合式裝備保障領(lǐng)域，必須符合國家和軍隊制定的資格審查和許可條件，并按照規(guī)定的程序通過嚴(yán)格審查，才能具備參與軍民融合式裝備保障任務(wù)的資格。重點(diǎn)審查企業(yè)的設(shè)施設(shè)備配套、技術(shù)力量、安全保密、維修質(zhì)量、管理水平以及部隊反饋的保障質(zhì)量信譽(yù)等情況，審查合格后，發(fā)放許可證。其次，實(shí)行保障項目招標(biāo)評估。主要指軍方發(fā)布裝備保障的內(nèi)容、要求等，通過公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)的方式，實(shí)行公開公平的競爭，由軍方專門委員會制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行評估鑒定，選擇出合適的中標(biāo)企業(yè)，簽訂協(xié)議[4]。再次，進(jìn)行綜合動態(tài)評價。采用綜合評價的方式，從企業(yè)的科研能力、器材儲供、裝備保障業(yè)績和信譽(yù)等方面，對地方企業(yè)進(jìn)行綜合評價，及時掌握企業(yè)的實(shí)力變化和發(fā)展動態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的動態(tài)調(diào)整。這樣既可以吸引更多符合要求的企業(yè)加入軍民融合式裝備保障體系建設(shè)，又能適時淘汰不符合要求的企業(yè)。

2.2 制定配套的政策措施

有利的政策和配套措施是軍民融合式裝備保障體系建立的前提和基礎(chǔ)。首先，要制定吸引企業(yè)參與軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的激勵政策，以提高地方企業(yè)的積極性，通過激勵政策大量吸引地方企業(yè)參與到軍民融合式裝備保障體系建設(shè)中來；其次，要對軍方裝備管理部門的職能進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，著重強(qiáng)調(diào)裝備管理部門對社會保障力量的選擇、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化其契約管理職能和宏觀調(diào)控職能；再次，軍地雙方應(yīng)聯(lián)合制定《軍民融合式裝備保障體系建設(shè)組織管理條例》、《軍民融合式裝備保障體系建設(shè)合同管理規(guī)定》等多種管理規(guī)定和相關(guān)條例，以便形成軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的具體操作規(guī)程；最后，應(yīng)制定戰(zhàn)時軍民融合式裝備保障工作規(guī)程，使得平戰(zhàn)結(jié)合制度化、規(guī)范化，保證戰(zhàn)時軍民融合式裝備保障工作能夠及時、規(guī)范、有效地展開。

2.3 建立完善的法規(guī)體系

軍民融合式裝備保障體系建設(shè)，實(shí)質(zhì)是軍隊和地方企業(yè)單位發(fā)生了橫向交換關(guān)系，為了保持這種關(guān)系的穩(wěn)定性和活動的規(guī)范性，防止隨意性和違規(guī)情況發(fā)生，就必須通過一定的法律制度、合同契約等方式進(jìn)行約束，實(shí)現(xiàn)依法管理、按章運(yùn)作。通過健全的法規(guī)體系，科學(xué)地界定軍地雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，規(guī)范工作流程，合理控制地方企業(yè)介入保障的范圍和深度，從而減少各種風(fēng)險的出現(xiàn)。在制定軍民融合式裝備保障體系建設(shè)法規(guī)時，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，注重體系化，在現(xiàn)有有關(guān)法律的基礎(chǔ)上修訂和新建，逐步形成以國家法規(guī)為主體，以軍方制定的相關(guān)規(guī)章制度為補(bǔ)充，以軍地雙方合同契約為載體的全方位法規(guī)體系；第二，堅持規(guī)范化，通過規(guī)范的法律促成軍方和社會保障力量之間規(guī)范化的、相互制約的合作關(guān)系，這是防范風(fēng)險發(fā)生的有效方式；第三，體現(xiàn)適時化，隨著軍民融合式裝備保障體系建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，各種不可預(yù)測的情況會不斷出現(xiàn)，現(xiàn)有的法律制度很難達(dá)到“以不變應(yīng)萬變”的效果，必須根據(jù)實(shí)際需要及時更新和改進(jìn)才能更加完善。

2.4 營造競爭的市場環(huán)境

市場環(huán)境是影響軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的風(fēng)險因素之一。因此，軍方應(yīng)充分考慮市場環(huán)境的影響，通過扶植弱小的合適地方企業(yè)參與市場競爭，降低少數(shù)強(qiáng)勢企業(yè)的壟斷程度，盡量營造一個充分競爭的軍民融合式裝備保障體系建設(shè)市場環(huán)境。一方面，通過這種方式可以降低少數(shù)企業(yè)對軍民融合式裝備保障體系建設(shè)市場的壟斷程度，從而利于軍方擺脫在選擇地方合作企業(yè)的被動地位；另一方面，通過這種方式可以降低軍地雙方信息不對稱的程度，從而減少軍方在與地方企業(yè)協(xié)商和簽訂合同的不合理條款和“隱性條款”。此外，公開、公平、公正的競爭環(huán)境也是軍民融合式裝備保障體系建設(shè)開展競爭的重要保障，包括：一定數(shù)量的競爭對手、相對完善的法律法規(guī)、實(shí)施的機(jī)構(gòu)和人員、正確的評估等，競爭制度不完善會導(dǎo)致競爭不能順利開展。通過營造競爭的市場環(huán)境，可以減少軍方對地方企業(yè)進(jìn)行不當(dāng)選擇和簽訂合同的不利條款，從而減少軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的風(fēng)險。

2.5 培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍

專業(yè)的人才隊伍是軍民融合式裝備保障體系建設(shè)的助推器。因此，必須要重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，造就一支專業(yè)化的人才隊伍。首先，應(yīng)制定合理的培養(yǎng)目標(biāo)。根據(jù)新軍事變革的要求，我軍裝備保障體系建設(shè)的人才培養(yǎng)應(yīng)著眼全方位、高層次、多領(lǐng)域的人才群體，培養(yǎng)具有豐富的信息技術(shù)知識、扎實(shí)的保障理論知識及過硬的裝備管理和保障指揮能力的復(fù)合型人才。其次，應(yīng)建立多渠道培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。充分利用院校作為主要渠道進(jìn)行培養(yǎng)，同時借助地方教育體系培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人員。再次，應(yīng)科學(xué)制定人才使用編制。在院校開設(shè)相關(guān)專業(yè)的同時，應(yīng)在部隊中設(shè)立相關(guān)的軍民融合式裝備保障管理、軍民融合式裝備保障評估等崗位，把軍民融合式裝備保障體系建設(shè)人才培養(yǎng)、職業(yè)需求和個人發(fā)展很好地結(jié)合起來，充分調(diào)動各級軍民融合式裝備保障人才的積極性，從而使得我軍裝備保障體系建設(shè)具有強(qiáng)大的發(fā)展動力和有力的人才支撐。

3 結(jié)論

筆者通過對軍民融合式裝備保障中存在的風(fēng)險進(jìn)行了分析，從軍事、經(jīng)濟(jì)、管理、安全、責(zé)任5個方面進(jìn)行了具體的闡述，并根據(jù)存在的風(fēng)險提出了規(guī)避風(fēng)險的5條合理化建議，為構(gòu)建軍民融合式裝備保障體系提供了參考，為制定相關(guān)措施提供了依據(jù)。

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