普惠金融事業(yè)部改革的探索與展望

鄭金宇

十八屆三中全會以來，我國普惠金融取得了長足發(fā)展，銀行業(yè)在支持普惠金融發(fā)展中發(fā)揮著愈加重要的作用，既有大型銀行組織架構(gòu)改革的探索，還有股份制銀行等中小銀行、小微金融專營機構(gòu)和社區(qū)銀行的嘗試。在此期間，也不乏來自社會資本和互聯(lián)網(wǎng)金融的競爭和支持，民營銀行常態(tài)化設(shè)立和科技金融的發(fā)展為普惠金融注入了新的活力。2017年以來，普惠金融發(fā)展進入了加速階段，特別是大型銀行普惠金融事業(yè)部改革的實施，標(biāo)志著我國銀行業(yè)向普惠金融領(lǐng)域的全面進軍。目前各家銀行尚未出臺普惠金融事業(yè)部改革的具體實施方案，本文將以較為宏觀的視角對其發(fā)展路徑進行一些探索和分析。

普惠金融的演進

普惠金融概念的形成經(jīng)歷了“小額貸款—微型金融—普惠金融”的漸進過程，2005年，聯(lián)合國正式提出了涵蓋微型金融的、內(nèi)容更為廣泛的“普惠金融（Inclusive Finance）”概念。此時正值國際金融危機前夕、全球經(jīng)濟加速增長、金融過度繁榮的階段，主要國家利率水平處于歷史高位，政策重心落在了緩解高利率水平下金融資源分配不均衡上。在聯(lián)合國的倡導(dǎo)和推動下，發(fā)展中國家紛紛確立各自的普惠金融發(fā)展目標(biāo)，開展普惠金融服務(wù)實踐。比較成功的例子是2006年諾貝爾和平獎獲得者孟加拉國銀行家穆罕默德·尤努斯創(chuàng)辦的孟加拉格萊珉銀行及其創(chuàng)新推廣的小額信貸模式。

國際金融危機后，普惠金融才進入了快速發(fā)展通道。此時正值美聯(lián)儲等主要央行降息和實施量化寬松政策，全球進入降息周期。一方面，金融危機的發(fā)生使政府不得不重新審視“貨幣面紗”理論的有效性，更加重視金融發(fā)展對實體經(jīng)濟的積極意義。另一方面，利率水平的普遍降低和信息技術(shù)的快速發(fā)展使得推行普惠金融的成本大為降低。2009年年底以來，普惠金融聯(lián)盟（AFI）、普惠金融專家組（FIEG）、全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）等普惠金融國際組織相繼成立，出臺了推進全球普惠金融發(fā)展的戰(zhàn)略框架和行動規(guī)劃。如2010年出臺了《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》、2016年出臺了《G20數(shù)字普惠金融高級原則》，鼓勵各國根據(jù)各自具體國情制定國家行動計劃，以挖掘數(shù)字技術(shù)在金融服務(wù)領(lǐng)域的巨大潛力。

我國普惠金融發(fā)展與國際普惠金融發(fā)展有著相似的軌跡。2012年，我國首次在二十國集團峰會上提出了在我國發(fā)展普惠金融的倡議。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會正式將“發(fā)展普惠金融”作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一。同年，國務(wù)院印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，銀行業(yè)金融機構(gòu)在普惠金融實踐方面開始了積極的探索，大型銀行成立了扶貧事業(yè)部、三農(nóng)事業(yè)部；股份制銀行積極推行小微企業(yè)專營機構(gòu)、社區(qū)支行；地方中小金融機構(gòu)也紛紛推出符合當(dāng)?shù)靥厣男刨J產(chǎn)品。2017年《政府工作報告》指出，鼓勵大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部，實行差別化考核評價辦法和支持政策，有效緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴問題。

我國普惠金融面臨的主要矛盾和路徑分析

我國銀行業(yè)的普惠金融發(fā)展經(jīng)歷了看似矛盾的兩個時期。在計劃經(jīng)濟時期，我國實施國家銀行體制，金融服務(wù)呈現(xiàn)出“廣覆蓋、低質(zhì)量”的特點，銀行網(wǎng)點全面覆蓋縣域，農(nóng)村信用社網(wǎng)點全面覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)。金融服務(wù)具備了普惠的特征，但整體資產(chǎn)質(zhì)量差、風(fēng)險大，為此國家也付出了較高的風(fēng)險處置成本。銀行業(yè)股份制改革以來，在市場機制的作用下，很多大中型銀行開始上收網(wǎng)點和審批權(quán)限，將重心更多放在了利潤更高的大型企業(yè)貸款。大部分針對偏遠地區(qū)的金融服務(wù)甚至無法覆蓋成本，地方中小金融機構(gòu)服務(wù)質(zhì)效沒有跟上，造成部分地區(qū)金融服務(wù)覆蓋面下降，金融資源區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性分布不均衡的問題日益突出。

聯(lián)合國提出發(fā)展普惠金融的倡議以來，我國政府對發(fā)展普惠金融給予高度重視，探索實施了大量具體有效的政策措施，推動銀行業(yè)提高金融服務(wù)的可得性、便利度、公平性。但是，由于普惠金融重點服務(wù)對象的金融需求與信貸產(chǎn)品的商業(yè)可持續(xù)性存在矛盾，在金融市場化改革的大背景下，容易暴露出銀行商業(yè)化取向與普惠金融政策導(dǎo)向之間的沖突，造成銀行金融供給總體充裕的情況下，普惠金融供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺。

為解決上述矛盾，大致有五種路徑。路徑一：既然普惠金融與銀行的商業(yè)運作模式存在矛盾，那么就可以拋開銀行業(yè)另起爐灶。路徑二：建立專門發(fā)展普惠金融的銀行，補充現(xiàn)有機構(gòu)職能不足。路徑三：依靠信息科技手段，降低普惠金融服務(wù)成本，提升服務(wù)效率。路徑四：通過體制機制改革提升銀行業(yè)服務(wù)效率，以事業(yè)部改革為抓手在銀行內(nèi)部建立競爭機制，增加服務(wù)普惠金融的內(nèi)生動力。路徑五：從外部著手提高普惠金融的商業(yè)可持續(xù)性，即通過增加政府補貼、建立風(fēng)險分擔(dān)機制等，增加銀行服務(wù)激勵。

路徑一：容易被互聯(lián)網(wǎng)金融炒作。近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融一直處于風(fēng)口浪尖，這個行業(yè)總能給自己找到引領(lǐng)潮流的新詞。先是在“顛覆傳統(tǒng)銀行業(yè)”的口號聲中經(jīng)歷了2015～2016年的瘋狂發(fā)展，隨后過度繁榮掩蓋下的風(fēng)險逐漸暴露，并引發(fā)了非法集資集中爆發(fā)、校園貸等一系列的社會問題。隨著金融監(jiān)管的加強和互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治行動的開展，優(yōu)勝劣汰后的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)逐步進入到了一個相對穩(wěn)定和平靜的狀態(tài)。近期，在《二十國集團數(shù)字普惠金融高級原則》發(fā)布后，互聯(lián)網(wǎng)金融似乎又找到了一面旗幟，網(wǎng)貸、第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)保險、股權(quán)眾籌等又將原有產(chǎn)品的意義上升到普惠金融，并著重強調(diào)其服務(wù)效率高于傳統(tǒng)銀行機構(gòu)。需要注意的是，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融整治進入關(guān)鍵階段，有關(guān)部門應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融的這種論調(diào)保持一定的警惕，不應(yīng)讓普惠金融成為其逃避監(jiān)管的借口。

路徑二：現(xiàn)有銀行資源浪費極大，且可行性較差。目前我國銀行業(yè)金融機構(gòu)種類已達20余種，法人機構(gòu)約4400家，形成了以政策性銀行、國有控股大型銀行和股份制商業(yè)銀行為主體，中資城鄉(xiāng)中小銀行和外資銀行為兩翼，信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融租賃公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、消費金融公司等各類非銀行金融機構(gòu)為補充的銀行業(yè)金融機構(gòu)體系。設(shè)立專門功能銀行從事單一特定領(lǐng)域的信貸業(yè)務(wù)容易導(dǎo)致風(fēng)險過于集中，與銀行通過不同行業(yè)組合來分散風(fēng)險的理論和實踐不符，也與國際通行的銀行集中度監(jiān)管原則相悖。特別是普惠金融的風(fēng)險較高，將導(dǎo)致該機構(gòu)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

路徑三：銀行業(yè)在積極擁抱前沿技術(shù)提高服務(wù)效率，四大行紛紛與互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)開展合作。今年3月28日，建設(shè)銀行與阿里巴巴、螞蟻金服簽署了三方戰(zhàn)略合作協(xié)議。6月16日，工商銀行與京東集團簽署了金融業(yè)務(wù)合作框架協(xié)議。6月20日，農(nóng)業(yè)銀行與百度簽署了戰(zhàn)略合作框架合作協(xié)議。6月22日，中國銀行宣布與騰訊集團將重點基于云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等方面開展深度合作。傳統(tǒng)金融巨頭與互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭合作，有利于整合各自在金融資源和互聯(lián)網(wǎng)場景應(yīng)用方面的優(yōu)勢，可以期待普惠金融產(chǎn)品出現(xiàn)更多的創(chuàng)新。

路徑四：普惠金融事業(yè)部改革是銀行業(yè)體制機制的一個重要方面，是對現(xiàn)有銀行體系，特別是大型銀行在我國金融領(lǐng)域主力軍作用的肯定。綜合官方發(fā)布的文件，可將其定義為，普惠金融事業(yè)部改革是深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務(wù)院有關(guān)要求，聚焦弱勢群體，以實現(xiàn)金融服務(wù)覆蓋為目標(biāo)，主要依托和發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)作用，建立健全適應(yīng)我國國情實際的銀行治理體系，不斷提升金融服務(wù)的覆蓋面、可得性和便利度，使最廣大的人民群眾公平分享我國金融改革發(fā)展的成果。

路徑五：是輔助方法，能促進銀行更好地發(fā)揮支持作用。目前，我國的普惠金融扶持政策體系已基本建立，正在不斷完善，有關(guān)部門結(jié)合自身職責(zé)分工，已分別出臺了財政獎補、稅收減免、差別存款準(zhǔn)備金等政策措施，一定程度上分擔(dān)了普惠金融服務(wù)的成本，分散了風(fēng)險，調(diào)動了金融機構(gòu)的積極性。

普惠金融事業(yè)部的發(fā)展模式初探

普惠金融事業(yè)部改革的現(xiàn)實背景。經(jīng)濟金融環(huán)境的變化和普惠金融發(fā)展的需求對現(xiàn)有的銀行組織機制提出了新的挑戰(zhàn)。一是現(xiàn)有的組織架構(gòu)并不能很好地服務(wù)小微企業(yè)、“三農(nóng)”領(lǐng)域等新領(lǐng)域，針對性不足，業(yè)務(wù)拓展的內(nèi)部議價能力較弱。二是普惠金融高風(fēng)險、低收益特征與外部激勵不足并存，銀行內(nèi)部的考核激勵機制并不能為踐行普惠金融提供有效動力。三是普惠金融的配套政策體系在銀行內(nèi)部缺乏著力點，不利于整合利用相關(guān)優(yōu)勢資源。在此背景下，黨中央國務(wù)院提出了建立普惠金融事業(yè)部的政策部署。

綜合相關(guān)政策文件，可對普惠金融事業(yè)部改革定義為：

普惠金融事業(yè)部改革是深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務(wù)院有關(guān)要求，聚焦弱勢群體，以實現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋為目標(biāo)，主要依托和發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)作用，建立健全適應(yīng)我國國情實際的組織機構(gòu)和公司治理體系，不斷提升金融服務(wù)的覆蓋面、可得性和便利度，使最廣大的人民群眾公平分享我國金融改革發(fā)展成果的改革。

普惠金融事業(yè)部的改革重心。我國銀行事業(yè)部改革已有10余年歷史，重點解決了當(dāng)時銀行規(guī)模過大、市場跨度過廣、經(jīng)營范圍過寬等問題，各大中型銀行經(jīng)驗比較成熟豐富?！凹袥Q策、授權(quán)經(jīng)營”是事業(yè)部制度最核心的特征?！凹袥Q策”是指總部在戰(zhàn)略上對各個事業(yè)部進行統(tǒng)籌的調(diào)控和監(jiān)管；“授權(quán)經(jīng)營”則是指各個事業(yè)部進行獨立核算，并在內(nèi)部的經(jīng)營管理上擁有自主性和獨立性。在這種模式下，銀行將原有分散在各職能部門的普惠金融業(yè)務(wù)的研發(fā)、生產(chǎn)、營銷等職能和相應(yīng)的決策權(quán)集中到普惠事業(yè)部，建立專門的綜合服務(wù)機制、統(tǒng)計核算機制、風(fēng)險管理機制、資源配置機制和考核評價機制，對該業(yè)務(wù)的全部經(jīng)營管理活動和盈利狀況負責(zé)。因此，普惠金融事業(yè)部的改革可能圍繞以下幾個重點進行：

重點一：組織架構(gòu)條線化，體現(xiàn)垂直管理。普惠金融事業(yè)部將依托條線型垂直管理體系，按照貼近市場和客戶的原則自上而下搭建垂直的經(jīng)營管理機構(gòu)，下放審批權(quán)限，提高經(jīng)營自主權(quán)和市場反應(yīng)速度，實現(xiàn)經(jīng)營戰(zhàn)略的有效傳導(dǎo)和落實，實現(xiàn)普惠金融事業(yè)部長期可持續(xù)發(fā)展。

重點二：經(jīng)營管理專業(yè)化，體現(xiàn)運行效率。普惠金融的特點顯著區(qū)別于傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)，特別是小額、分散、無抵押的特點需要銀行建立專業(yè)化團隊，提升專業(yè)化經(jīng)營水平，將內(nèi)部資源、政策向普惠金融服務(wù)領(lǐng)域傾斜，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。

重點三：推進落實有序化，實現(xiàn)分步實施。大型銀行均具有事業(yè)部改革經(jīng)驗，部分大型銀行已經(jīng)建立了服務(wù)“三農(nóng)”和小微的專營機構(gòu)或委員會?？稍诂F(xiàn)有治理架構(gòu)基礎(chǔ)上，分階段推進組織架構(gòu)完善、業(yè)務(wù)流程改造、信息系統(tǒng)優(yōu)化和產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，在完成總部事業(yè)部設(shè)立后，逐步向省級延伸，有條件的銀行可以下沉至縣域。

重點四：依托市場化激勵機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。普惠金融事業(yè)部應(yīng)按照成本可算、風(fēng)險可控、保本微利的原則對外提供普惠金融服務(wù)。銀行應(yīng)建立普惠金融事業(yè)部的考核激勵機制，通過降低內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移價格、差異化利潤指標(biāo)、合理提高不良貸款容忍度等，在內(nèi)部形成市場化的激勵機制，促進加強金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，提高普惠金融服務(wù)水平。

普惠金融事業(yè)部的預(yù)期效果。一是普惠金融事業(yè)部對本部門業(yè)務(wù)的專業(yè)化、集約化經(jīng)營，有利于業(yè)務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃和資源優(yōu)化配置，解決普惠金融產(chǎn)品差異化不夠、經(jīng)營資源保障不足、業(yè)務(wù)開展動力不強等問題。二是普惠金融事業(yè)部在公司層面是一種分權(quán)模式，有利于為拓展普惠金融業(yè)務(wù)提高議價能力，特別是爭取相關(guān)資源。三是事業(yè)部制有獨立性但不同于具有獨立法人資格的子公司，便于銀行內(nèi)部對普惠金融業(yè)務(wù)進行資源轉(zhuǎn)移，但保持了銀行風(fēng)險管理的完整性和利潤指標(biāo)。四是事業(yè)部通常是公司的利潤中心，投入和產(chǎn)出都可以用財務(wù)指標(biāo)來衡量，有利于公司對部門建立差異化的績效管理和評價體系，提高普惠金融業(yè)務(wù)開展的積極性。

普惠金融事業(yè)部的監(jiān)管重點及挑戰(zhàn)

普惠金融服務(wù)風(fēng)險高、成本高、收益低，決定了普惠金融業(yè)務(wù)的盈利性較差，與事業(yè)部作為利潤中心的特征存在矛盾。為實現(xiàn)事業(yè)部利潤中心的功能和拓展普惠金融的目標(biāo)，普惠金融事業(yè)部的發(fā)展則要通過在銀行內(nèi)部建立競爭關(guān)系，對事業(yè)部的資金定價和轉(zhuǎn)移支付建立有利于普惠金融業(yè)務(wù)發(fā)展的激勵機制。因此，這一模式將為負債驅(qū)動型，即其利潤主要體現(xiàn)在事業(yè)部的賬面上，盈利的本源在于銀行內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付。可以預(yù)期的是，普惠金融事業(yè)部中短期對銀行整體利潤有些負面影響。

挑戰(zhàn)一：成本核算和資源分配難以平衡。銀行信貸的綜合成本主要有資金成本、資本成本、風(fēng)險成本和運營成本等。風(fēng)險成本可以通過市場定價解決，如孟加拉、印度、印度尼西亞等國小額信貸模式采用了高于一般信貸模式的風(fēng)險定價水平，通過采用市場化的利率水平覆蓋風(fēng)險和運營成本，幫助提高普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)可持續(xù)能力。我國的互聯(lián)網(wǎng)金融也是通過高利率補貼風(fēng)險。但我國銀行機構(gòu)除了上述成本外，還有具有特色的信貸規(guī)模成本，有錢放不出去可能是事業(yè)部面臨的最大尷尬。特別是，發(fā)展初期，銀行將需要其他部門盈利才能補貼普惠業(yè)務(wù)發(fā)展，但總體上銀行只有盈利才能進行支付，而貸款規(guī)模是其他部門盈利的基礎(chǔ)，因此盈利部門比普惠金融事業(yè)部更需要信貸規(guī)模。信貸規(guī)模如何分配將成為首要挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)二：普惠金融考核評價機制待建立。推行事業(yè)部制組織模式的基本前提之一就是能客觀評價事業(yè)部的經(jīng)營業(yè)績。但我國尚未建立統(tǒng)一的普惠金融指標(biāo)體系，監(jiān)管層和銀行都在積極進行相應(yīng)的探索，合理設(shè)置普惠金融發(fā)展目標(biāo)以及實施針對性考核評估。在此期間，銀行將面臨內(nèi)部資源調(diào)配難以量化和協(xié)調(diào)的困難，普惠金融事業(yè)部與銀行其他部門之間發(fā)生的產(chǎn)品、服務(wù)或資源轉(zhuǎn)移價格的摩擦將不可避免，對績效考核結(jié)果的不同認知也將導(dǎo)致一定的人力資源問題。

挑戰(zhàn)三：風(fēng)險管理的程度難把握。農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群等是我國普惠金融的重點服務(wù)對象，這些主體并不在銀行傳統(tǒng)的服務(wù)范圍內(nèi)。理論上，銀行一方面要通過先進的信貸技術(shù)篩選出相對優(yōu)質(zhì)的客戶，另一方面也要通過多種方式將上述群體中未享受到銀行服務(wù)的客戶納入服務(wù)范疇。因此，即使個別銀行的信貸技術(shù)獲得突破，競爭得到了普惠金融服務(wù)對象中信用等級最高的對象，那么隨著普惠金融的深入，必然有更多“新客戶”被納入到其他銀行的普惠金融服務(wù)體系。宏觀上，銀行業(yè)深入推進普惠金融必然伴隨深入到高風(fēng)險領(lǐng)域，系統(tǒng)性風(fēng)險的上升可能快于個體風(fēng)險的積累，需要銀行的風(fēng)控部門和監(jiān)管層對此保持密切的關(guān)注。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）