經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下中央與地方樓市博弈中的“條塊關(guān)系”

鄒麗萍

摘要：隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，中央與地方政府間的關(guān)系日益復(fù)雜化和多樣化，體現(xiàn)在中國房地產(chǎn)上即為中央與地方的樓市博弈。對于中央與地方樓市博弈中體現(xiàn)的“條塊關(guān)系”基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，闡明了中央與地方政府間樓市博弈情況及“蕪湖新政”中中央與地方兩者間的樓市博弈，論述了中央與地方政府間樓市博弈間的“條塊關(guān)系”問題，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，建立博弈矩陣模型，反映了樓市博弈中“條塊關(guān)系”存在的問題和矛盾。

關(guān)鍵詞：樓市；博弈；“條塊關(guān)系”

中圖分類號：F293.35文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0138-03

一、中央與地方政府的樓市博弈情況分析

1.樓市博弈的產(chǎn)生背景。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對于買房子的意識越來越強(qiáng)，越來越多的人傾向于擁有屬于自己的房子，甚至不知滿足于一套房，加上一些牟利之人不斷炒房，所以使得房子呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的情況，房價一直居高不下。由于中國人口眾多，而資源有限，在這樣一種矛盾沖突下，房子成為人們的一種競爭產(chǎn)品，價格日益只升不降，富人有較強(qiáng)的購買力而選擇多購房，而對于窮人則只能爭取獲得保障房或者廉租房，但仍然有很多人因此居無定所。中央政府為了防止貧富差距過大，保證資源的公平享受，極力解決人民的貧困問題，采取各種措施來保障貧困人口的基本生活水平，而樓市問題因此也成為了中央重視與調(diào)控的一個重要方向，即中央政府開始注重對樓市的調(diào)控，避免社會秩序混亂。而地方政府為了地方利益，從本地區(qū)的利益出發(fā)傾向于放松樓市調(diào)控。因此出現(xiàn)了中央與地方政府間的樓市博弈。

2.中央與地方政府的樓市博弈。作為中央政府，主要從全國的利益出發(fā)考慮問題，在不斷的利益權(quán)衡之后做出決定；而地方政府更多的是從局部利益著眼，避免地方利益受損，突顯地方政績。正是不同的角度考慮產(chǎn)生相互間的樓市博弈。主要體現(xiàn)在：首先，中央仍然堅持采取穩(wěn)健的貨幣政策。這顯示了中央政府樓市調(diào)控的決心，保證樓市的長期穩(wěn)定發(fā)展，一味地抬高房價，不利于中國社會的穩(wěn)定。所以中央在樓市沒有正常和健康運(yùn)行之前，是不會放松對于樓市的調(diào)控，甚至可能會對其嚴(yán)厲加以遏制。而地方則在本地區(qū)采取購房補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，鼓勵人們多買房，鼓勵房地產(chǎn)市場的開發(fā)和擴(kuò)大，進(jìn)一步促進(jìn)房價的增長。這在一定程度上與中央的政策相違背，此為一博弈。其次，中央政府實(shí)行差別化住房信貸和稅收政策改革，這在某種意義上也有利于抑制房價的快速增長，保證資源的有效配置，縮小貧富分化的差距。信貸政策和稅收政策的改革，是為了抑制人們的住房投資需求，對于投機(jī)性行為的一種遏制，這可以優(yōu)化房地產(chǎn)市場，維護(hù)社會穩(wěn)定。而地方政府在落實(shí)政策時沒有嚴(yán)格按照中央的規(guī)定，私自采取稅費(fèi)優(yōu)惠，房源解禁等政策，明順暗逆，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。這是兩政府間的又一博弈。再次，中央政府頒布限購政策，保證房源供需平衡，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，避免資源閑置或浪費(fèi)，滿足人們住房的剛性需要，促進(jìn)房價的自然回歸，嚴(yán)格對樓市進(jìn)行調(diào)控，尤其是對保障性住房和商品房等的調(diào)控，有利于減少開發(fā)商的不合理開發(fā)。而地方政府對中央政策則采取“上有政策，下有對策”的態(tài)度，暗地里放松本地區(qū)的限購政策，甚至沒有采納中央政府的限購方案，致力于地方利益的獲取，地方本位意識強(qiáng)，這是中央與地方政府間樓市博弈的主要體現(xiàn)。另外，中央政府多次提出“禁墅令”，明令禁止以任何形式安排別墅類用地，對于別墅類用地的土地供應(yīng)必須停止。通過頒布“禁墅令”來保證土地的合理和集約利用，為保障性住房和商品房的建設(shè)提供用地，這也是對于農(nóng)村集體用地的一種保護(hù)。但由于對別墅沒有統(tǒng)一和明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府和開發(fā)商鉆政策漏洞，出現(xiàn)政策擦邊球現(xiàn)象，別墅類用地仍然供應(yīng)不斷。這也體現(xiàn)了中央與地方政府間的一種樓市博弈。

中央與地方政府的樓市博弈在本質(zhì)上是一種利益的博弈，中央是從全局和人民的利益出發(fā)考慮和解決問題，而地方則更多的是從自身的角度出發(fā)，堅持地方本位和地方保護(hù)主義，維護(hù)自己的地方利益，在某種程度上有利于政府本身和開發(fā)商的利益實(shí)現(xiàn)。

二、“蕪湖新政”實(shí)施過程中的樓市博弈

1.“蕪湖新政”概況。2012年2月9日蕪湖市政府發(fā)布2012年房產(chǎn)新政，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障改善居民住房條件的若干意見》的頒布，其中第16條規(guī)定：“2012年1月1日至2012年12月31日期間，在蕪湖市區(qū)購買自住普通商品住房（含二手住房，二手房政策自本意見發(fā)布之日起執(zhí)行），在辦理產(chǎn)權(quán)登記時，財政部門給予所納契稅100%的補(bǔ)助。對購買新建自主商品住房面積在90平方米及以下、70平方米以上的，財政部門再給予50元/平方米購房補(bǔ)貼；對購買新建自主商品住房70平方米以下（含），財政部門再給予150元/平方米購房補(bǔ)貼。”[1]

2.“蕪湖新政”實(shí)施過程中的樓市博弈。該意見是在中央政府堅持強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)調(diào)控，促使房價合理回歸的情況下提出的，蕪湖市政府的舉措在一定程度上體現(xiàn)了救市的期望，而深層次上體現(xiàn)了中央與地方間的樓市博弈。不管是契稅100%補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼還是落戶政策，都反映了蕪湖市政府放松樓市調(diào)控的趨勢，雖然未明顯違背中央的大政方針，但也可能影響全國樓市的調(diào)控方向和目標(biāo)，因而該新政實(shí)施了三天即被叫停。中央的政策和行動足以證明其仍以不放松房地產(chǎn)調(diào)控為主基調(diào)?！笆徍抡钡念C布和實(shí)施確實(shí)解決了部分人的剛性需求，緩解了地方住房壓力，但該新政也體現(xiàn)了地方“土地財政”問題，隨著樓市遇冷，地方政府收入減少，財政日益虧損，因而蕪湖市政府借新政來提高收入，采取與中央不吻合的舉動，為房地產(chǎn)市場松綁。而中央在各地紛紛跟風(fēng)救市的情況下毅然叫停該新政，以保持房地產(chǎn)政策方向的正確性。對于中央來說，人民群眾的利益高于地方政府利益，從長遠(yuǎn)利益出發(fā)考慮和解決問題，強(qiáng)制要求調(diào)控房地產(chǎn)；對于地方來說，眼前利益高于一切，土地財政是其追求的目標(biāo)。這就導(dǎo)致了中央與地方間的利益沖突，產(chǎn)生樓市博弈。

三、中央與地方樓市博弈間的“條塊關(guān)系”

在中國，中央與地方政府間在行政管理過程中實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，其在保證條塊之間正常有序運(yùn)行的同時也帶來了嚴(yán)重的弊端，如當(dāng)出現(xiàn)不一致的意見時到底應(yīng)聽從哪一頭領(lǐng)導(dǎo)。這使得中國政府體系中的條塊之間出現(xiàn)矛盾，在樓市博弈中表現(xiàn)得較為明顯。具體問題有：

1.條塊分割問題。（1）條塊間集中與分散的矛盾。中央政府對于樓市調(diào)控主要是通過各職能部門的配合來實(shí)現(xiàn)，房地產(chǎn)政策的實(shí)施以縱向權(quán)力集中為主，中央集中統(tǒng)一，向下傳達(dá)，這對于中央政府來說比較容易實(shí)行。但是地方政府主要實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)限問題難以明晰，對于樓市調(diào)控政策的落實(shí)難以順利實(shí)現(xiàn)。這樣就導(dǎo)致了中央政府與地方政府之間的集中與分散的矛盾。（2）條塊間政策的沖突。隨著中央政府權(quán)力的逐步下放，地方政府權(quán)力逐漸增多，在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)能夠出臺地方性法規(guī)，調(diào)動了地方的自主性和積極性。這就帶來了一些問題，如在“蕪湖新政”中當(dāng)?shù)卣阶圆扇⊙a(bǔ)貼、落戶等政策來為房地產(chǎn)市場松綁，而這與中央不放松調(diào)控政策不一致甚至相違背，導(dǎo)致地方與中央政策相沖突。對于樓市調(diào)控問題，中央政府的樓市調(diào)控政策在一定程度上有利于房價和社會穩(wěn)定，但是對于地方來說是一種利益損失，所以這就面臨政策沖突問題。（3）條塊間財權(quán)與事權(quán)的紛爭。中央政府在向地方下放事權(quán)的同時，對于財權(quán)卻絲毫沒有放松，這就造成矛盾。中央下放權(quán)力可以增加地方的自主性，讓地方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r解決問題和開展活動，而中央財權(quán)的鉗制使得地方資金或者資源的匱乏，導(dǎo)致地方政府有事無法做。但如果地方擁有過多的財權(quán)則可能導(dǎo)致各自為政，使得中央對地方的調(diào)控能力下降，全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)變困難。中央對于樓市的堅定調(diào)控能夠整合全國的房地產(chǎn)市場，維護(hù)人民的利益，促進(jìn)社會穩(wěn)定，“蕪湖新政”的叫停即證明了中央的決心。而蕪湖市政府因出讓土地的利益受損，可自主支配的資金減少而提出“蕪湖新政”。這就體現(xiàn)二者的財事不協(xié)調(diào)。

2.“上有政策，下有對策”問題。一方面，由于中國地域遼闊，各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)文化及社會發(fā)展上存在著較明顯的差異，這在客觀上要求不同的地方政府在各方面能夠有一定的自主性。另一方面，隨著中央權(quán)力的不斷下放，地方政府自主制定相關(guān)政策的能力增強(qiáng)，各地區(qū)自然條件和發(fā)展程度的不同，不同地區(qū)對市場經(jīng)濟(jì)這樣一種體制的適應(yīng)能力表現(xiàn)出較大的差異。因而這就為“上有政策，下有對策”埋下伏筆。中央與地方政府樓市博弈是對于“上有政策，下有對策”問題的真實(shí)寫照。中央政府主要是基于全國利益考慮制定了相應(yīng)的樓市調(diào)控政策，如稅收和信貸政策、貨幣政策調(diào)整等，在一定程度上抑制房地產(chǎn)市場的不健康發(fā)展。相反，地方政府則從地方利益出發(fā)，表面上服從中央政策，但暗地里對房地產(chǎn)市場予以松綁，對于開發(fā)商的開發(fā)行為不予以制止，甚至鼓勵，謀求地方利益，這也是“蕪湖新政”提出的必然結(jié)果。

四、樓市博弈中“條塊關(guān)系”問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析

對于中央與地方樓市博弈中“條塊關(guān)系”問題，可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來進(jìn)行分析，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.信息不對稱。從信息不對稱角度來分析條塊關(guān)系的矛盾，主要體現(xiàn)在財稅方面上，中央政府與地方政府的博弈從未間斷過，樓市博弈中信息不對稱問題仍然產(chǎn)生重要的影響。在中國財稅體制中，各級地方政府擁有絕對的信息優(yōu)勢，其更靠近稅源，所以一方面出于對地方利益的考慮，各層級政府在本地稅源建設(shè)過程中表現(xiàn)出很高的積極性，另一方面卻對中央的稅源建設(shè)表現(xiàn)出冷漠甚至不理不顧。“蕪湖新政”中，蕪湖市政府實(shí)行契稅補(bǔ)助和補(bǔ)貼，在一定程度上體現(xiàn)了地方政府對于當(dāng)?shù)囟愂盏目刂坪凸芾?。相對于中央政府，蕪湖市政府也有較豐富的房源，可以借靠近土地來源而獲取房源，通過房源和地源的利用，與開發(fā)商的協(xié)商來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，即在信息不對稱情況下作出最有利于自己的選擇，造成條塊之間的矛盾。

2.沉淀成本。之所以會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的問題也是沉淀成本在起著重要作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的沉淀成本亦為沉沒成本，通俗來說是已經(jīng)投入并且無法收回的成本，是已經(jīng)發(fā)生對以后的決策不會產(chǎn)生什么影響的成本。當(dāng)中央政府從全國統(tǒng)一的角度出發(fā)去頒布一些法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)可能不利于地方的利益，因此地方政府為了本地的利益在表面上服從中央的政策，實(shí)質(zhì)上仍然我行我素甚至實(shí)行與中央政策事與愿違的政策，這也是地方從沉淀成本角度來考慮問題。正如在“蕪湖新政”中中央與地方的樓市博弈：對于中央，要調(diào)控樓市，抑制房價，維護(hù)房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定，命令禁止提供別墅類用地，嚴(yán)防其他保障性住房的用地不足，甚至要求拆掉某些不符合要求別墅，制定嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策，因而對該新政予以叫停。但是蕪湖市政府之前對于當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)和土地已經(jīng)投入大量的成本，因中央嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控，故造成其土地財政減少，因此出臺新政，對于中央的樓市調(diào)控政策采取明順暗逆的態(tài)度，即所謂的“上有政策、下有對策”。

3.囚徒困境。囚徒困境是經(jīng)濟(jì)學(xué)中博弈論例子的典型模式。它假定有兩個囚犯：甲和乙，他們在作案時不幸被警方抓住。在警方審問過程中，針對甲和乙的招供情況假設(shè)有以下幾種可能的情況：（1）如果兩人都坦白，則都會被判五年的刑期；（2）如果兩人都不坦白，兩人都會被判一年的刑期；（3）如果其中任何一人坦白，另一人不坦白，那么兩人中坦白者將會只獲得三個月的徒刑，而不坦白者則會被判十年的徒刑。這些假設(shè)證明，只有兩者都選擇合作或不合作或都選擇舍己為人的策略時才能使他們坐牢的時間最短。但實(shí)際上很多時候兩人都會為自己考慮而作出坦白，這樣兩人都因而獲得五年的刑期。用囚徒困境來分析中央與地方樓市博弈也是合理的。在房地產(chǎn)調(diào)控政策上，蕪湖市政府也面臨著囚徒困境的兩難選擇，其最終提出新政是在貌似理性因素的影響下選擇的非理性結(jié)果。這影響了中央的樓市政策統(tǒng)一，不利于中央規(guī)范整個房地產(chǎn)市場，不利于社會穩(wěn)定和人民利益。

4.成本—收益分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森在其代表作《集體行動的邏輯》曾指出“實(shí)際上，除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或者集團(tuán)的利益”。實(shí)際上，地方政府善于進(jìn)行成本—收益分析，它們在收益小于成本的時候，一般不愿服從中央的安排和要求，只有當(dāng)它們意識到中央政府的規(guī)定有利于自身，收益大于成本時才會考慮服從中央政府。如下列圖示及分析：

由圖可知，中央與地方的樓市博弈體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本—收益分析可用完全信息靜態(tài)博弈矩陣進(jìn)行直觀描述，在這個博弈中，中央與地方都有兩個不同的策略選擇，即采取調(diào)控或不調(diào)控。假定中央在成本—收益分析后的采取調(diào)控的收益為1，不調(diào)控的收益為0；而地方采取調(diào)控的收益為0，而不調(diào)控的收益為1。不論地方采取什么策略，中央的最優(yōu)策略是調(diào)控。比如說，如果地方采取調(diào)控，則中央調(diào)控可收益1，不調(diào)控可收益0；如果地方采取不調(diào)控，則中央調(diào)控可收益的還是1，不調(diào)控收益為0。就是說，“調(diào)控”是中央的占優(yōu)策略；反之，“不調(diào)控”則是地方的占優(yōu)策略。因此，導(dǎo)致中央與地方的博弈沖突。

在“蕪湖新政”中，中央與地方樓市博弈即體現(xiàn)了這一點(diǎn)。對于中央來說，堅持房地產(chǎn)市場的嚴(yán)格調(diào)控固然會產(chǎn)生某些成本，但是總體上對于全國樓市市場的調(diào)控有利于中國社會的穩(wěn)定，維護(hù)人民的利益，采取調(diào)控是最優(yōu)選擇。而地方主要是分析了自身已經(jīng)投入到房地產(chǎn)市場的成本以及土地出讓金問題，如果執(zhí)行中央政府的樓市調(diào)控政策則可能導(dǎo)致自己的土地財政利益受損，不利于地方政績和建設(shè)，不調(diào)控是其最佳策略，故在樓市調(diào)控政策上，產(chǎn)生了與中央產(chǎn)生博弈。

地方政府甚至無節(jié)制濫用其稅收優(yōu)惠政策，只看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性而忽視其他影響因素，對當(dāng)?shù)夭糠植环ㄩ_發(fā)商的違法行為或破壞環(huán)境舉動采取無視態(tài)度，官商勾結(jié)現(xiàn)象十分嚴(yán)重等，這也給中央對樓市調(diào)控帶來阻礙，條塊矛盾加劇。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]