沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)PPP模式適應(yīng)性分析

成瀟偉 朱洪光 吉進(jìn) 徐宇鵬

摘要 對(duì)外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類這3種PPP模式進(jìn)行歸納總結(jié)，并分析了我國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程。然后以安徽省阜南縣為例，對(duì)沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)PPP模式適應(yīng)性進(jìn)行分析，建議整個(gè)產(chǎn)業(yè)采用特許經(jīng)營(yíng)，并運(yùn)用“BOT+LO”的操作模式，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化建設(shè)與長(zhǎng)期高效運(yùn)營(yíng)。

關(guān)鍵詞 沼氣；生物天然氣；PPP模式；特許經(jīng)營(yíng)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

Adaptability Analysis of PPP Model in Biogas and Bio-natural Gas Industry

CHENG Xiao-wei，ZHU Hong-guang*，JI Jin et al

（Bio-Energy Research Center，Institute of New Rural Development，Tongji University， Shanghai 201804）

Abstract We summarized the three PPP modes of outsourcing， franchise and privatization， and analyzed the development of PPP model in China. Then， based on the case of Funan County in Anhui Province， the adaptability of biogas and bio-natural gas industry PPP model was analyzed. It is recommended that the whole industry adopt franchise， and use the “BOT+LO” mode， be conducive to the realization of the industrys professional construction and long-term efficient operation.

Key words Biogas；Bio-natural gas；PPP model；Franchise；Industrial development

沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)是通過厭氧消化技術(shù)來實(shí)現(xiàn)有機(jī)廢棄物綜合處理與資源化利用的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)[1]。其不僅可以解決我國(guó)畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、病死畜禽等農(nóng)業(yè)廢棄物的污染問題[2-3]，還可以用于餐廚垃圾、工業(yè)有機(jī)廢水等的處理[4-5]，沼氣與生物天然氣的多方式利用可以緩解當(dāng)前能源緊張的局面，而沼渣與沼液的深層次加工利用則有利于生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)[6]。

與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)相比，沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)不僅具有相同的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，還具有一定的環(huán)境生態(tài)效益。由于其以有機(jī)廢棄物的處理為首要目的，所以整個(gè)產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的公益性，是典型的社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)由于其具有較長(zhǎng)的周期性，因此在沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)中，大部分項(xiàng)目的收益較低，甚至部分項(xiàng)目難以產(chǎn)生收益。過去主要通過政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，這不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式（Public-Private-Partnership）作為一種新興的投融資模式，拓寬了資金的來源渠道，近年來被廣泛用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)[7]。采用PPP模式，通過吸引社會(huì)資本進(jìn)入沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)，可以緩解政府財(cái)政投入的壓力，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資金不足之間的矛盾。筆者歸納總結(jié)了現(xiàn)有的三大類PPP模式，分析了我國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程，并以安徽省阜南縣為例，對(duì)縣域范圍沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)的PPP模式適應(yīng)性進(jìn)行了分析。

1 PPP模式及其發(fā)展

PPP 模式最早于20世紀(jì)80年代由英國(guó)提出，根據(jù)我國(guó)政府報(bào)告給出的定義，可以理解為政府與社會(huì)資本合作模式，指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率[8]。

PPP模式可以緩解地方債務(wù)，引入社會(huì)資本，同時(shí)可以引導(dǎo)社會(huì)資本流向?qū)嶓w，如圖1所示，根據(jù)融資方式不同，其可以分為三大類：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類[9]。

1.1 外包類PPP模式

外包類的投資主體是政府，在整個(gè)項(xiàng)目中私人部門能夠承包其中的一項(xiàng)或者幾項(xiàng)職能，或者受政府委托進(jìn)行項(xiàng)目、設(shè)施等的管理與維護(hù)，也可以提供部分公共服務(wù)，然后通過政府付費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)收益[10]。外包類可以進(jìn)一步分成模塊式外包和整體式外包2類，其中模塊式外包主要有服務(wù)外包和管理外包2種，整體式外包主要有DB（設(shè)計(jì)—建造）、DBMM（設(shè)計(jì)—建造—維護(hù)）和DBO（設(shè)計(jì)—建造—經(jīng)營(yíng)）3種。

1.2 特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式

特許經(jīng)營(yíng)類是私人部門與政府公共部門以一定的機(jī)制進(jìn)行項(xiàng)目合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。該類項(xiàng)目中私人部門參與項(xiàng)目的部分投資甚至是全部投資。由于該類項(xiàng)目最終歸政府公共部門所有，因此私人部門往往需要在完成合作后將項(xiàng)目的使用權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓給政府公共部門。這類PPP的項(xiàng)目往往具有一定的公益性，因此在實(shí)際運(yùn)營(yíng)的過程中，公共部門需要根據(jù)實(shí)際收益情況對(duì)運(yùn)營(yíng)公司給予一定的補(bǔ)貼或者收取一定的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。政府公共部門的管理水平對(duì)該類項(xiàng)目的成功與否有較大影響，建立有效的促進(jìn)機(jī)制有利于項(xiàng)目的開展，可以節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本并提高服務(wù)質(zhì)量。

特許經(jīng)營(yíng)類中最常見的是BOT模式（Build-Operate-Transfer），即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交，政府公共部門和私人投資部門之間首先達(dá)成項(xiàng)目合作協(xié)議，由政府部門向私人部門頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證，然后私人投資部門進(jìn)行資金的籌集來建設(shè)合作項(xiàng)目，并可以在約定的期限內(nèi)通過項(xiàng)目的后續(xù)經(jīng)營(yíng)與管理來收回投資且獲得一定的回報(bào)[11]。該模式符合我國(guó)當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)，是一種應(yīng)用最為普遍的投融資方式，在發(fā)展的過程中，其又衍變出了多種具體操作方式，如BT、BOOT、BLOT、BOOST等，其中BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)移）和BLOT（建設(shè)—租賃—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)移）是我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用最廣泛的PPP模式。

特許經(jīng)營(yíng)類近年來還興起一種非融資作業(yè)外包方式——TOT模式（Transfer-Operate-Transfer），即移交—經(jīng)營(yíng)—移交，該模式在國(guó)際上運(yùn)用較為廣泛[12]，由政府公共部門將已經(jīng)建設(shè)好的公共項(xiàng)目一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私人投資部門，投資人在約定的期限內(nèi)通過對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的運(yùn)營(yíng)管理來收回項(xiàng)目投資并取得一定的回報(bào)，項(xiàng)目到期后，私人投資部門需要將項(xiàng)目歸還給政府公共部門，其也可以再細(xì)分為PUTO（建設(shè)—更新—轉(zhuǎn)移—經(jīng)營(yíng)）和LUTO（租賃—更新—轉(zhuǎn)移—經(jīng)營(yíng)）2種具體操作方式。目前該類模式在我國(guó)應(yīng)用并不常見，其運(yùn)用一般情況下是為了保障BOT模式的順利進(jìn)行，因此政府公共部門往往會(huì)將BOT與TOT一起打包運(yùn)作。

1.3 私有化類PPP模式

私有化類的投資主體是私人投資部門，其需要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的全部投資，然后在政府的監(jiān)管下進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與管理，通過向用戶收取項(xiàng)目使用費(fèi)來實(shí)現(xiàn)資金回收并獲得一定的收益，該類PPP項(xiàng)目的特征是其所有權(quán)永久歸私人投資部門所有，投資人需要承擔(dān)較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。私有化類可以進(jìn)一步分為完全私有化和部分私有化2類，其中完全私有化可以通過PUO（購(gòu)買—升級(jí)—經(jīng)營(yíng)）或BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）來實(shí)現(xiàn)，而部分私有化則可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)。

1.4 我國(guó)PPP模式的發(fā)展

1984年建設(shè)的深圳沙角B電廠是我國(guó)第一個(gè)采用BOT模式建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由此開啟了我國(guó)PPP模式的探索實(shí)踐階段，該階段主要是利用BOT項(xiàng)目來吸引外商的投資用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)[13]。1995年泉州刺桐大橋是我國(guó)國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本參與的第一個(gè)BOT項(xiàng)目[14]，國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本開始嘗試性進(jìn)入PPP模式的投資。

2003年十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步為民營(yíng)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供了政策依據(jù)[15]，由此PPP模式進(jìn)入逐步推廣階段，該階段以北京地鐵4號(hào)線、國(guó)家體育場(chǎng)等項(xiàng)目為代表的PPP模式取得了一定的成果。

從2013年開始，以財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》為起點(diǎn)，國(guó)家出臺(tái)了一系列PPP的相關(guān)文件，由此我國(guó)PPP模式進(jìn)入高速推廣階段，在全國(guó)范圍內(nèi)開啟了PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮[16]，截至2016年9月，我國(guó)財(cái)政部入庫(kù)PPP項(xiàng)目達(dá)10 471個(gè)，投資金額高達(dá)124 830億元[17]，這一數(shù)據(jù)仍在快速增長(zhǎng)中。

2 沼氣與生物天然氣PPP模式適應(yīng)性分析——以安徽省阜南縣為例

阜南縣位于安徽省西北部，阜陽市西南部，淮河中游淮、洪河交匯處北岸，黃淮平原南端。全縣現(xiàn)轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2015年全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）133.4億元，人均生產(chǎn)總值7 924元，屬于國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。大力發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖和專業(yè)化種植，是阜南縣脫貧攻堅(jiān)的重要途徑。隨著國(guó)家環(huán)保重視力度的加大，當(dāng)前規(guī)模養(yǎng)殖污染治理和秸稈禁燒問題已經(jīng)嚴(yán)重分散了全縣的行政資源，阻礙了各級(jí)政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來。在面臨脫貧攻關(guān)與環(huán)境改善的雙重壓力下，堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念發(fā)展沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)對(duì)阜南縣意義重大。

2.1 阜南縣沼氣與生物天然氣PPP模式適應(yīng)性分析

沼氣與生物天然氣實(shí)行PPP模式推進(jìn)已經(jīng)列入阜南縣政府農(nóng)業(yè)廢棄物沼氣與生物天然氣開發(fā)利用發(fā)展戰(zhàn)略。采用PPP模式可以減少阜南縣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以引導(dǎo)社會(huì)資本流向阜南縣待建的沼氣與生物天然氣設(shè)施。在PPP模式的選擇上，從阜南縣的財(cái)力和專業(yè)化的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制角度出發(fā)，規(guī)劃阜南縣采用特許經(jīng)營(yíng)模式。該模式由社會(huì)資本和阜南縣政府共同參與，按照公益事業(yè)“三個(gè)一點(diǎn)”的模式進(jìn)行資金籌措，即“社會(huì)資本投一點(diǎn)、政府扶持一點(diǎn)、受益群眾出一點(diǎn)”。

對(duì)于社會(huì)資本來說，全縣的沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)設(shè)施在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)全部由社會(huì)資本承擔(dān)，因此其必須要保障項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與安全，避免發(fā)生建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的技術(shù)不可靠、偷工減料等現(xiàn)象，否則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，致使投資無法回收，甚至?xí)霈F(xiàn)合約到期后，縣域范圍內(nèi)的沼氣與生物天然氣設(shè)施無法轉(zhuǎn)移給政府。對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞碚f，因?yàn)轫?xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟后，全部或部分資產(chǎn)最終要移交政府保留，因此政府可以根據(jù)相關(guān)政策在保證社會(huì)資本獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行全過程監(jiān)管，保障全縣沼氣與生物天然氣的健康、科學(xué)、合理發(fā)展。

沼氣與天然氣產(chǎn)業(yè)不適宜采用外包模式和私有化模式。如果采用外包類模式，由政府全額投資，政府不可避免地必須承受更大的投資壓力，從全縣農(nóng)業(yè)廢棄物沼氣與生物天然氣開發(fā)利用的設(shè)計(jì)初衷角度考慮，不符合阜南縣財(cái)政狀況。如果采用私有化模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，通過后期收益實(shí)現(xiàn)投資回收，這樣政府的壓力減輕。但是，存在兩方面的風(fēng)險(xiǎn)，一方面，由于阜南縣全縣沼氣與生物天然氣項(xiàng)目投資規(guī)模大，沒有政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政策性銀行難以提供政策融資，單純靠商業(yè)銀行融資、社會(huì)資本融資，成本高昂，項(xiàng)目推進(jìn)難度加大；另一方面，對(duì)于具有民生問題的收益權(quán)的項(xiàng)目，全部由社會(huì)資本投入，會(huì)帶來后期政府監(jiān)管不力、社會(huì)資本壟斷經(jīng)營(yíng)引起社會(huì)矛盾難以化解等風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 阜南縣沼氣與生物天然氣特許經(jīng)營(yíng)操作模式選擇分析

特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式中，因?yàn)橐平环绞降牟煌嬖诙喾N操作模式。從沼氣與生物天然氣的行業(yè)性質(zhì)看，阜南縣的沼氣與生物天然氣建設(shè)項(xiàng)目是典型的社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有社會(huì)公益性質(zhì)，同時(shí)又具有沼氣、沼肥和農(nóng)業(yè)廢棄物處理、燃?xì)馐褂玫氖召M(fèi)權(quán)，因此在具體操作模式的選擇上，建議采用“BOT+LO模式”（Build—Operate—Transfer+Lease—Operate），即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交+租賃—經(jīng)營(yíng)，指建成后運(yùn)營(yíng)一段周期進(jìn)行移交，移交后社會(huì)資本與政府根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)一步簽訂租賃運(yùn)營(yíng)協(xié)議。

在項(xiàng)目的建設(shè)與首次運(yùn)營(yíng)期間，對(duì)于社會(huì)資本來說，因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)期間必須通過運(yùn)營(yíng)收益來補(bǔ)償運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)成本，因此社會(huì)資本在承擔(dān)投資、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，獲得了政府投融資平臺(tái)的扶持，可以有效獲得政策性銀行的融資降低項(xiàng)目金融成本；對(duì)于阜南縣政府來說，既解決了政府財(cái)政赤字問題，又不會(huì)喪失對(duì)全縣沼氣與生物天然氣設(shè)施的控制權(quán)。項(xiàng)目的移交不僅可以化解社會(huì)資本的金融債務(wù)，同時(shí)可以在政府財(cái)力許可的合適時(shí)間，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)沼氣與生物天然氣設(shè)施的有力掌控。移交后再租賃運(yùn)營(yíng)，從政府角度不僅可以更可靠地保障公共資產(chǎn)的永續(xù)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，同時(shí)可以增加財(cái)政收入來源；從社會(huì)資本角度，可以更加放心地開展專業(yè)化建設(shè)，更好地致力于社會(huì)公共資本的長(zhǎng)期高效運(yùn)營(yíng)。

3 結(jié)語

我國(guó)在經(jīng)歷了30余年的PPP模式探索與實(shí)踐后，迎來了PPP模式發(fā)展的新時(shí)代，開啟了全國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)的熱潮，尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式被廣泛應(yīng)用，諸多項(xiàng)目投入建設(shè)。在此背景下，沼氣與生物天然氣作為典型的社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，引入PPP模式是十分有必要的，其中“BOT+LO”的操作模式最適用于縣域范圍的沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其在吸引社會(huì)資本加入的同時(shí)，也可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，能夠解決當(dāng)前我國(guó)沼氣與生物天然氣產(chǎn)業(yè)投資不足、服務(wù)水平有待提高的問題，有利于促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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