耕地破壞程度鑒定研究——以文昌市龍虎山水庫(kù)上游耕地為例

張健 王琴 周攀 譚爾斯

摘要 運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的方法，并結(jié)合外業(yè)踏勘及測(cè)量結(jié)果，依據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），對(duì)文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會(huì)坡頭三、四村龍虎山水庫(kù)上游旁耕地進(jìn)行了破壞程度鑒定，鑒定方法和步驟可以為耕地破壞鑒定工作提供參考。研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)行耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范中，在耕地破壞界定對(duì)象、數(shù)量、質(zhì)量、類(lèi)型和恢復(fù)種植條件的鑒定上尚存在不足之處，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞 耕地破壞；鑒定；規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

Study on the Identification of Cultivated Land Destruction——A Case Study of the Cultivated Land in the Upper Reaches of Longhu Mountain Reservoir of Wenchang City

ZHANG Jian，WANG Qin，ZHOU Pan et al （ Hainan Branch，Wuhan Yongye Saiboneng Planning & Surveying Co.，Ltd.， Haikou ，Hainan 570000）

Abstract Using the method of qualitative and quantitative，combined with field survey and measurement results，according to Technical Specification for Destruction of Cultivated Land in Hainan Province （Trial）， the identification of cultivated land destruction in the upper reaches of Longhu mountain reservoir in the Potou third and fourth villages of Longma village committee in Wongtian Town， Wenchang City was studied.The identification method and procedure can provide a reference for the identification of land destruction.The study found that：In the current specification for destruction of cultivated land，there were still some shortcomings in the identification of the object， quantity， quality， type and restoration conditions of cultivated land destruction， and put forward reasonable suggestions.

Key words Cultivated land destruction；Identification；Standard

耕地是土地資源的精華，必須對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，在保護(hù)耕地的多種方法中，以法律手段最為嚴(yán)肅和規(guī)范[1]。

隨著生態(tài)文明建設(shè)及“土十條”的相繼提出，國(guó)家越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土壤環(huán)境安全，對(duì)破壞耕地行為的打擊力度也在不斷加大，迫切需要對(duì)耕地破壞程度進(jìn)行科學(xué)鑒定。為了規(guī)范海南省耕地破壞鑒定工作，依法懲處非法占用、破壞耕地犯罪行為，根據(jù)有關(guān)土地管理法律法規(guī)及司法解釋， 2014年3月3日，海南省國(guó)土環(huán)境資源廳印發(fā)了《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），該規(guī)范明確規(guī)定了耕地破壞鑒定工作技術(shù)規(guī)范[2]。2014年3月4日，海南省國(guó)土環(huán)境資源廳成立海南省耕地破壞與礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值鑒定委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值和耕地破壞鑒定報(bào)告，確認(rèn)鑒定結(jié)論。2014年3月12日，海南省國(guó)土環(huán)境資源廳組建耕地破壞鑒定專家?guī)?，組織相關(guān)專家對(duì)涉嫌土地違法案件耕地破壞程度進(jìn)行技術(shù)鑒定。

1 區(qū)域概況

文昌市位于海南省東北部，地處東經(jīng)108°21′～111°03′、北緯19°20′～20°10′，東、南、北三面臨海，海域遼闊[3]。全市南北長(zhǎng)90 km，東西寬65 km，海岸線長(zhǎng)207 km。轄17個(gè)鎮(zhèn)及國(guó)有羅豆農(nóng)場(chǎng)。2015年末常住人口55.45萬(wàn)人，全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP，現(xiàn)價(jià)）165.21億元、人均生產(chǎn)總值29 900元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為38.2∶25.1∶36.7；固定資產(chǎn)投資完成160.02億元。2015年耕地保有量56 141 hm2，由于歷史原因文昌地區(qū)曾經(jīng)一度出現(xiàn)養(yǎng)殖潮，導(dǎo)致部分耕地遭到破壞。文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會(huì)周邊就是侵占耕地挖塘的典型區(qū)域。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

數(shù)據(jù)取自文昌市2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)及文昌市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）矢量數(shù)據(jù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范主要來(lái)源于國(guó)家和省級(jí)相關(guān)文件。

2.2 研究方法及步驟

運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法對(duì)文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會(huì)坡頭三、四村龍虎山水庫(kù)上游旁耕地的破壞程度進(jìn)行鑒定。定性分析是指憑借業(yè)務(wù)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，在本行業(yè)內(nèi)對(duì)耕地破壞的性質(zhì)、程度等做出判斷的一種方法。定量分析是運(yùn)用一定的數(shù)學(xué)方法對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工整理，鑒定耕地破壞程度數(shù)量關(guān)系的一種方法。

首先，組織對(duì)耕地破壞的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，由國(guó)土資源管理部門(mén)、龍馬鎮(zhèn)人民政府國(guó)土部門(mén)等相關(guān)工作人員現(xiàn)場(chǎng)共同指界確認(rèn)。鑒定地塊的劃分可根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際調(diào)查情況進(jìn)行，一般主要依據(jù)建筑物或構(gòu)筑物、挖損、壓占、硬化地表等邊界情況確定測(cè)量范圍內(nèi)部地塊邊界并進(jìn)行地塊編號(hào)，由于鑒定地塊現(xiàn)場(chǎng)有魚(yú)塘或堆填類(lèi)型，開(kāi)挖深度和堆填高度要在鑒定地塊周邊選取參照點(diǎn)，建議選取周邊耕地平整地塊，多次測(cè)量求取平均值作為參照點(diǎn)。

使用鑒定合格全球定位系統(tǒng)接收機(jī)，采用基于海南連續(xù)運(yùn)行衛(wèi)星定位綜合服務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)差分法（RTK）進(jìn)行測(cè)量，本次測(cè)定地塊邊界點(diǎn)一共為12個(gè)，地塊總面積5.788 hm2。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)情況，認(rèn)定鑒定地塊當(dāng)前現(xiàn)狀有淡水魚(yú)塘4個(gè)和房屋2個(gè)，將被鑒定地塊劃分為7個(gè)地塊，編號(hào)分別為A、B、C、D、E、F、G，并分地塊進(jìn)行勘測(cè)拍照（圖1、表1）。具體勘測(cè)結(jié)果見(jiàn)表1。

其次，依據(jù)國(guó)土資源管理部門(mén)確認(rèn)的破壞時(shí)點(diǎn)及提供的《文昌市土地利用現(xiàn)狀圖（2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)）》和《文昌市翁田鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》矢量數(shù)據(jù)對(duì)鑒定地塊的土地利用現(xiàn)狀地類(lèi)及土地利用規(guī)劃地類(lèi)進(jìn)行核查。鑒定地塊套合現(xiàn)狀、規(guī)劃見(jiàn)圖2、3。

3 鑒定結(jié)果

根據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），種植條件毀壞只對(duì)耕地鑒定，鑒定地塊中非耕地面積共1.24 hm2，由于不屬于耕地，不納入本次鑒定范圍。對(duì)鑒定地塊中4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定如下：

經(jīng)鑒定，A地塊1.40 hm2耕地（包含0.92 hm2基本農(nóng)田）開(kāi)挖移走耕地耕作層深度為1.4～1.6 m；B地塊0.87 hm2耕地（包含0.21 hm2基本農(nóng)田）開(kāi)挖移走耕地耕作層深度為0.6～1.4 m；C地塊0.76 hm2耕地（包含0.23 hm2基本農(nóng)田）開(kāi)挖移走耕地耕作層深度為0.5～0.8 m；D地塊0.98 hm2耕地（包含0.98 hm2基本農(nóng)田）開(kāi)挖移走耕地耕作層深度為3.0～3.3 m，種植條件遭毀壞無(wú)法耕種（表2）。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（三）款“在耕地上挖砂、取土采石、采礦、剝離耕作層等，造成耕地耕作層破壞20 cm以上，種植條件遭毀壞無(wú)法耕種的”規(guī)定，A、B、C、D地塊破壞程度鑒定為重度破壞。

經(jīng)鑒定，E地塊0.01 hm2耕地（包含0.01 hm2基本農(nóng)田）和F地塊不足0.01 hm2（0.001 hm2）耕地[包含不足0.01 hm2（0.001 hm2）基本農(nóng)田]建設(shè)建筑物。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（三）款“在耕地上硬化、建設(shè)建筑物或構(gòu)筑物的”規(guī)定，E、F地塊破壞程度鑒定為重度破壞。

經(jīng)鑒定，G地塊0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本農(nóng)田）為堆放地，堆放有挖塘土塊，堆填高度為0.3～2.4 m。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（二）款“堆放固體廢棄物或其他物料，因物理原因造成農(nóng)作物無(wú)法種植的”規(guī)定，G地塊破壞程度鑒定為中度破壞。

綜上，鑒定地塊中共計(jì)4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本農(nóng)田），其中4.01 hm2耕地（包含2.35 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定為重度破壞，0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定為中度破壞（表3）。

4 存在的問(wèn)題

4.1 鑒定地塊中耕地界定問(wèn)題

根據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），鑒定宗地的地類(lèi)、規(guī)劃用途，按照違法占地的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)定[4]。因此，會(huì)存在以下4種情況：第1種，當(dāng)鑒定地塊內(nèi)實(shí)際破壞的耕地范圍同現(xiàn)狀圖范圍和規(guī)劃圖范圍一致；第2種，當(dāng)鑒定地塊內(nèi)實(shí)際破壞的耕地范圍同現(xiàn)狀圖范圍一致和規(guī)劃圖范圍不一致；第3種，當(dāng)鑒定地塊內(nèi)實(shí)際破壞的耕地范圍同規(guī)劃圖范圍一致和現(xiàn)狀圖范圍不一致；第4種，當(dāng)鑒定地塊內(nèi)實(shí)際破壞的耕地范圍同規(guī)劃圖范圍和現(xiàn)狀圖范圍都不一致。上述4種情況中，只有第1種耕地鑒定地塊范圍明確；第2～4種情況中，均存在鑒定地塊耕地界定不準(zhǔn)確的可能性，但《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中尚未具體明確現(xiàn)狀數(shù)據(jù)范圍和規(guī)劃數(shù)據(jù)范圍不一致的情況下，如何進(jìn)行耕地界定。

4.2 破壞耕地的數(shù)量界定過(guò)小 非法占用基本農(nóng)田0.33 hm2以上或非法占用基本農(nóng)田以外的耕地0.67 hm2以上的數(shù)量，一般是構(gòu)成耕地破壞的數(shù)量依據(jù)，對(duì)沒(méi)有達(dá)到以上數(shù)量但是種植條件遭到破壞的土地違法情況，對(duì)刑事責(zé)任是無(wú)法追究的，因此，一些土地違法者鉆法律的漏洞，規(guī)避法律制裁[5]。比如：非法占用基本農(nóng)田面積小于0.33 hm2或基本農(nóng)田以外的耕地面積為0.66 hm2等。按照當(dāng)前的法律，上述例子中無(wú)法認(rèn)定是對(duì)耕地造成嚴(yán)重破壞行為，也就無(wú)法將上述案件移交公安機(jī)關(guān)處理[6]。

4.3 破壞耕地的質(zhì)量未納入鑒定依據(jù)

將農(nóng)用地（耕地）按照1～4、5～8、9～12、13～15等分為優(yōu)等、高等、中等和低等地[7]。現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中，耕地質(zhì)量的不同，作物產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益也不盡相同。而在《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中并未將耕地質(zhì)量納入到鑒定程序中，僅僅是對(duì)其種植條件破壞認(rèn)定。對(duì)由耕地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益損失所造成的嚴(yán)重性并未考慮。

4.4 破壞耕地的具體類(lèi)型有待明確

《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中第二條指出，下列行為，認(rèn)定為耕地破壞：①在耕地上硬化、建設(shè)建筑物或構(gòu)筑物；②人為挖損、塌陷、壓占；③在耕地上挖砂、取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物或其他物料；④人為因素造成土地荒漠化、鹽漬化、水土流失；⑤在耕地耕作層人為堆放、拋灑有毒、有害物品和其他污染物；⑥除上述情況以外造成耕地?fù)p壞的形式。上述規(guī)范將耕地破壞進(jìn)一步劃分為6種類(lèi)型，對(duì)于其中硬化、挖損、堆放以及土壤污染4種類(lèi)型如何定義及判別并未給出明確指導(dǎo)。

4.5 缺少對(duì)已破壞耕地是否已恢復(fù)種植條件的鑒定 對(duì)現(xiàn)有資料進(jìn)行查閱，為了對(duì)耕地破壞違法行為進(jìn)行有力打擊，全國(guó)各省級(jí)土地行政主管部門(mén)普遍建立了耕地破壞程度鑒定機(jī)制，并成立了委員會(huì)。不過(guò)就已經(jīng)破壞的耕地進(jìn)行恢復(fù)，是否可以達(dá)到恢復(fù)種植條件，相關(guān)的鑒定沒(méi)有形成一致

的判定標(biāo)準(zhǔn)[8]，目前仍處于空白階段。

5 建議

5.1 破壞耕地界定對(duì)象方面

明確耕地破壞鑒定的范圍，提議將耕地破壞鑒定的對(duì)象界定為現(xiàn)狀耕地[9]，即現(xiàn)狀變更

調(diào)查中的耕地。依據(jù)2007年國(guó)家頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010—2007），將耕地定義為種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理地、休閑地（含輪歇地、輪作

地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹(shù)、桑樹(shù)或其他樹(shù)木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中還包括南方寬度≥1.0 m、北方寬度≥2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（?。慌R時(shí)種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時(shí)改變用途的耕地。目前，現(xiàn)狀變更調(diào)查工作中的耕地均以上述標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作基礎(chǔ)進(jìn)行判讀。在涉及破壞耕地鑒定時(shí)，建議采用現(xiàn)狀變更調(diào)查中的耕地進(jìn)行認(rèn)定。

5.2 破壞耕地?cái)?shù)量方面

耕地是一種稀缺資源，我國(guó)人均耕地面積933.3 m2，海南人均耕地面積僅800.0 m2，非法占用破壞耕地都將對(duì)我國(guó)的糧食安全帶來(lái)極大影響。因此，適當(dāng)減少非法占用耕地的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，可以有效阻止和打擊非法占用耕地行為[10]。建議針對(duì)不同的人均耕地面積，合理確定破壞耕地新標(biāo)準(zhǔn)，將認(rèn)定破壞數(shù)量下限改為更小。

5.3 破壞耕地質(zhì)量方面

建議被破壞耕地的質(zhì)量等別用農(nóng)用地分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。根據(jù)《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》即可對(duì)耕地進(jìn)行分等定級(jí)，針對(duì)破壞等級(jí)越高的耕地，其犯罪情節(jié)越嚴(yán)重[11]。將遭到破壞的耕地按照優(yōu)高等地、中等地和低等地3類(lèi)，并結(jié)合耕地耕作層破壞程度及面積劃分成重度、中度和輕度破壞。

5.4 破壞耕地類(lèi)型細(xì)化方面

確定出硬化、挖損、堆放以及土壤污染4個(gè)類(lèi)型具體準(zhǔn)確的含義，盡可能細(xì)化每種類(lèi)型的具體細(xì)類(lèi)。參考《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，擬定硬化、挖損、堆放以及土壤污染破壞等相關(guān)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)擬定的各類(lèi)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)作為鑒定耕地破壞類(lèi)型的主要依據(jù)。

5.5 恢復(fù)種植條件的鑒定方面

可將耕地破壞程度鑒定委員會(huì)同樣設(shè)立為恢復(fù)種植條件的鑒定主體。由于耕地破壞鑒定和恢復(fù)種植條件鑒定，都是對(duì)同一鑒定主體的反向鑒定，可參照耕地破壞鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，結(jié)合土地復(fù)墾相關(guān)政策文件，判定耕地恢復(fù)種植條件的難易程度，制定出恢復(fù)種植條件鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

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