民辦幼兒園運(yùn)行保障機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)查與相關(guān)建議

宋麗芹

【摘要】本研究對河南省274所民辦幼兒園的運(yùn)行保障機(jī)制進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示：（1）在政府保障機(jī)制方面，制度體系的不夠完善導(dǎo)致政策執(zhí)行的不協(xié)同。（2）在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面，經(jīng)費(fèi)投入的不足導(dǎo)致資源分配結(jié)構(gòu)的失衡。（3）在教師質(zhì)量保障機(jī)制方面，存在教師準(zhǔn)入機(jī)制的“無為管理”“無能為力”以及教師權(quán)益保障的“有為不足”問題。（4）在教育質(zhì)量保障機(jī)制方面，存在治理結(jié)構(gòu)不平衡問題。研究者據(jù)此建議，要加強(qiáng)有關(guān)民辦幼兒園社會地位和社會保障機(jī)制的法制建設(shè)，對民辦幼兒園進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理布局，減少行政干預(yù)，以師資管理為重，加強(qiáng)民辦幼兒園自身建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】民辦幼兒園；保障機(jī)制；運(yùn)行保障機(jī)制

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604（2017）03-0018-04

有調(diào)查顯示，我國中部地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展以普惠性民辦幼兒園為主體（66.67%），以公辦幼兒園（11.83%）和公辦性質(zhì)幼兒園（12.9%）為補(bǔ)充。〔1〕河南省是我國中部地區(qū)人口大省和教育大省的典型代表，為此，本研究對河南省民辦幼兒園的運(yùn)行保障機(jī)制進(jìn)行了調(diào)查，以期為我國其他地區(qū)民辦幼兒教育事業(yè)的發(fā)展提供借鑒。

一、研究對象與方法

本研究采取分層隨機(jī)抽樣方法，依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平面向河南省各地區(qū)的民辦幼兒園開展問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷300份，回收有效問卷274份，回收有效率為91.3%，所調(diào)查的民辦幼兒園基本情況見表1。

二、研究結(jié)果與分析

（一）政府保障機(jī)制：制度體系的不夠完善導(dǎo)致政策執(zhí)行的不協(xié)同

研究者將河南省有關(guān)鼓勵和支持民辦幼兒園發(fā)展的政策進(jìn)行了梳理，從中抽取出12條主要的扶持舉措。在這些扶持舉措中，獎勵經(jīng)費(fèi)、教職工培訓(xùn)補(bǔ)助、教師培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的力度較大，而對幼兒園的減免租金、生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、派駐公辦教師等的力度較小。將其與已落實到位的政策進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，教師培訓(xùn)這一舉措執(zhí)行力度最大，其他方面的扶持舉措沒有完全落實到位，詳見圖1。

研究者認(rèn)為，雖然政府關(guān)于民辦幼兒園的扶持政策以普惠性民辦幼兒園為主要對象，但現(xiàn)有制度的保障性并不強(qiáng)，政府相關(guān)部門的職責(zé)也不清晰，教育經(jīng)費(fèi)投入不足，因此民辦幼兒園的扶持政策難以達(dá)到理想效果，加之學(xué)前教育“以縣為主”的管理體制，公辦幼兒園與民辦幼兒園之間客觀存在的壁壘以及經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的不完善，導(dǎo)致很多地方政府在執(zhí)行相關(guān)民辦幼兒園扶持政策過程中出現(xiàn)“乏力”現(xiàn)象。

（二）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制：經(jīng)費(fèi)支持的不足導(dǎo)致資源分配結(jié)構(gòu)的失衡

本調(diào)查顯示，83%的民辦幼兒園并沒有得到政府的經(jīng)費(fèi)支持。從園所等級來看，政府對優(yōu)質(zhì)園的經(jīng)費(fèi)支持大于對合格園的經(jīng)費(fèi)支持。從城鄉(xiāng)園所來看，政府對城市民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)支持大于對農(nóng)村民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)支持。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，發(fā)達(dá)地區(qū)民辦幼兒園得到政府的經(jīng)費(fèi)支持最多，中等地區(qū)民辦幼兒園次之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)民辦幼兒園最少，詳見表2。

目前，河南省各地市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”，但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法拿出較多的教育經(jīng)費(fèi)來支持學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，更不用說支持民辦幼兒園的發(fā)展了。而且，在以縣為主的管理體制中，區(qū)縣采取傾斜式的教育經(jīng)費(fèi)分配體制，即對公辦幼兒園、示范幼兒園作重點資助，對普惠性民辦幼兒園提供一般性支持，對于辦學(xué)條件較差的農(nóng)村幼兒園給予補(bǔ)償性支持，對一般民辦幼兒園幾乎沒有支持。久而久之，導(dǎo)致了不同等級民辦幼兒園形成“馬太效應(yīng)”：優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園借助政府提供的幫助與扶持，提供了更高質(zhì)量的保教服務(wù)，在幼教市場中獲得長足發(fā)展；合格民辦幼兒園尤其是小規(guī)模的民辦幼兒園只能迎合家長需求，提供相應(yīng)的保教服務(wù)，易偏離學(xué)前教育的價值取向。

（三）教師質(zhì)量保障機(jī)制：存在教師準(zhǔn)入機(jī)制的“無為管理”“無能為力”以及教師權(quán)益保障的“有為不足”問題

1.教師準(zhǔn)入機(jī)制的“無為管理”與“無能為力”

如圖2所示，55.1%的城市民辦幼兒園教師資格證持有率達(dá)80%以上， 26.2%的農(nóng)村民辦幼兒園教師資格證持有率達(dá)80%以上。方差分析發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)民辦幼兒園在教師資格證持有率上存在顯著差異（p<0.01），城市民辦幼兒園明顯高于農(nóng)村民辦幼兒園。教師資格證持有率達(dá)50%以上的民辦幼兒園占58.4%，達(dá)90%以上的民辦幼兒園只占28.2%?？傮w來看，河南省民辦幼兒園教師資格證持有率水平較低。研究者認(rèn)為，其主要原因在于政府在民辦幼兒園教師準(zhǔn)入制度方面的“無為管理”與“無能為力”。

“無為管理”體現(xiàn)在很多地方政府部門不參與民辦幼兒園教師聘用的任何環(huán)節(jié)，也不會對民辦幼兒園聘用的教師進(jìn)行資格審查。盡管《河南省幼兒園管理辦法（試行）》要求民辦幼兒園的舉辦者遞交教師資格的相關(guān)證明，但政府部門重在審查教師的資格證，并未對民辦幼兒園教師的教學(xué)能力、專業(yè)素養(yǎng)、師德修養(yǎng)等進(jìn)行審核。

很多地方政府部門對民辦幼兒園降低教師準(zhǔn)入資格的做法表現(xiàn)出“無能為力”。很多民辦幼兒園迫于生存壓力，不得不降低教師入職標(biāo)準(zhǔn)。若政府部門對民辦幼兒園教師的準(zhǔn)入制度進(jìn)行嚴(yán)格審查，多數(shù)民辦幼兒園將面臨更加艱難的生存處境，甚至面臨“倒閉”風(fēng)險，由此可能導(dǎo)致“入園難”的問題更加嚴(yán)重。由于人力、財力、物力等資源的限制，很多地方政府部門難以在短期內(nèi)解決民辦幼兒園的師資問題，不得不屈從民辦幼兒園，降低教師入職標(biāo)準(zhǔn)。

2.教師權(quán)益保障機(jī)制的“有為不足”

幼兒園教師的合法權(quán)益是指法律規(guī)定的教師的權(quán)利和利益?！?〕在本研究所調(diào)查的274所民辦幼兒園中，38.5%的民辦幼兒園表示在園教師可以參加職稱評定，61.5%的民辦幼兒園表示在園教師不能申請職稱評定。在可以參加教師職稱評定的105所民辦幼兒園中，有74所民辦幼兒園認(rèn)為教齡是幼兒園教師參與職稱評定時要予以考慮的主要條件，其次為教師的學(xué)歷和教研成果。22所民辦幼兒園將職務(wù)作為幼兒園教師參與職稱評定的主要條件。這種“論資排輩”的職稱評定制度一方面會阻礙新教師和優(yōu)秀教師的發(fā)展，另一方面也會加大優(yōu)秀教師的流失。

（四）教育質(zhì)量保障機(jī)制：存在治理結(jié)構(gòu)不平衡問題

在本研究所調(diào)查的274所民辦幼兒園中，87.1%的幼兒園表示幼兒園有質(zhì)量督導(dǎo)與評估工作要求。其中，3.3%的民辦幼兒園的教育質(zhì)量評估參與人員由幼教行政管理人員、教研人員、幼教專家組成，2.5%的民辦幼兒園的教育質(zhì)量評估參與人員由幼教行政管理人員、幼教教研人員、幼兒園管理者組成，39.4%的民辦幼兒園完全由幼兒園管理者自我進(jìn)行教育質(zhì)量評估。

由此可知，目前民辦幼兒園教育質(zhì)量保障治理中呈現(xiàn)出“一強(qiáng)一弱一邊緣”態(tài)勢。“一強(qiáng)”是指在教育質(zhì)量保障中，市場的力量發(fā)揮著主導(dǎo)作用，“一弱”是指政府在民辦幼兒園的教育質(zhì)量保障中作用較弱，“一邊緣”是指民辦幼兒園在教育質(zhì)量保障中的作用出現(xiàn)邊緣化傾向。這使得市場的作用被放大，民辦幼兒園逐漸將專業(yè)自主權(quán)讓位于市場選擇，從而導(dǎo)致民辦幼兒園教育質(zhì)量的低下。

三、促進(jìn)民辦幼兒園健康發(fā)展的相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)有關(guān)民辦幼兒園社會地位和社會保障機(jī)制的法制建設(shè)

目前，盡管河南省各級政府在促進(jìn)民辦幼兒園發(fā)展方面做了諸多努力，然而本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦幼兒園的多項優(yōu)惠政策并沒有真正落實。研究者認(rèn)為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于，民辦幼兒園的社會地位沒有得到認(rèn)同，社會保障機(jī)制不夠健全。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)民辦幼兒園社會地位和社會保障機(jī)制的法制建設(shè)，建立督導(dǎo)檢查與問責(zé)機(jī)制，將對民辦幼兒園的監(jiān)管與政策落實納入到各級政府及其管理部門的績效考核指標(biāo)體系中，通過法規(guī)規(guī)章形式保障民辦幼兒園的權(quán)利與義務(wù)。

（二）對民辦幼兒園進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理布局

政府對民辦幼兒園的科學(xué)規(guī)劃和合理布局應(yīng)遵循適宜性與效益優(yōu)化原則，以保持區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育生態(tài)系統(tǒng)的平衡，有效提升區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育質(zhì)量。首先，應(yīng)協(xié)調(diào)好民辦幼兒園各個辦學(xué)層次的比例。地方政府應(yīng)以鼓勵中等規(guī)模民辦幼兒園發(fā)展為主，扶持小規(guī)模民辦幼兒園，限制高檔次、高收費(fèi)民辦幼兒園。一般來說，中等規(guī)模的民辦幼兒園收費(fèi)合理、生存與市場適應(yīng)能力較強(qiáng)，是多數(shù)家長的選擇，理應(yīng)成為民辦幼兒園發(fā)展的主流；高檔次、高收費(fèi)的民辦幼兒園資金投入較多、經(jīng)營風(fēng)險較大，且家長及社會對這類民辦幼兒園的需求有限，政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)的教育需求和居民消費(fèi)能力進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控。小規(guī)模民辦幼兒園是城市外來務(wù)工人員和低收入家庭的首選，也是農(nóng)村學(xué)前教育的主流形式，政府要加強(qiáng)對這類幼兒園的扶持，幫助其改善辦學(xué)條件，提升教育質(zhì)量。

其次，應(yīng)協(xié)調(diào)好公辦幼兒園與民辦幼兒園的比例。在“加快發(fā)展公辦幼兒園”與“積極扶持普惠性民辦幼兒園”的國家政策背景下，各地方政府應(yīng)采用漸進(jìn)式方式，控制好公辦幼兒園與民辦幼兒園的比例及其發(fā)展速度與發(fā)展規(guī)模，避免采用大躍進(jìn)方式過度發(fā)展公辦幼兒園，排擠民辦幼兒園。在幼兒園過于集中的地區(qū)，政府應(yīng)控制民辦幼兒園數(shù)量的發(fā)展，以提升民辦幼兒園的質(zhì)量為工作重心。在幼兒園較匱乏的地區(qū)，政府應(yīng)努力協(xié)調(diào)好公辦幼兒園與民辦幼兒園的比例，給予民辦幼兒園一定的政策傾斜。

（三）減少行政干預(yù)，以師資管理為重

首先，省級政府應(yīng)聯(lián)合地方政府建立幼兒園教師信息庫，對公辦幼兒園與民辦幼兒園的教師實行分類管理。其次，地方政府應(yīng)采用逐步推進(jìn)方式將民辦幼兒園的師資招聘納入到事業(yè)單位招聘計劃。最后，地方政府應(yīng)逐步打破原先按照幼兒園性質(zhì)與等級分配教師職稱比例、評優(yōu)評先的壁壘，嘗試建立以教師的教科研成果、專業(yè)發(fā)展水平等為標(biāo)準(zhǔn)的職稱比例分配、評優(yōu)評先等評價體系，促進(jìn)幼兒園教師整體專業(yè)水平的提高。

（四）加強(qiáng)民辦幼兒園自身建設(shè)

首先，民辦幼兒園應(yīng)正確看待自己的權(quán)利與義務(wù)。在現(xiàn)實中，許多民辦幼兒園將發(fā)展寄希望于政府，希望政府能多扶持，少干預(yù)。但是，在市場競爭機(jī)制條件下，政府的權(quán)利與義務(wù)是有限的。因此，民辦幼兒園管理者應(yīng)以政府宏觀層面的制度設(shè)計為幼兒園生存的依據(jù)，以市場為依托，加強(qiáng)“內(nèi)功修煉”。

其次，民辦幼兒園應(yīng)遵循教育規(guī)律，努力協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的關(guān)系。盡管民辦幼兒園的投資者會將幼兒園作為一個投資項目加以經(jīng)營，但學(xué)前教育是教育體系的重要組成部分。在教育領(lǐng)域中，產(chǎn)品的公共性與公益性并不是完全對立的（馮婉楨，2015）。民辦幼兒園應(yīng)重視自己在市場經(jīng)營過程中應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任，樹立正確的教育觀，以促進(jìn)幼兒的全面健康發(fā)展。

最后，創(chuàng)新師資管理模式。民辦幼兒園可以借鑒優(yōu)質(zhì)幼兒園的師資管理模式，如需要管理模式、賞識管理模式、陽光管理模式、成功管理模式等（皮軍功，2008），保護(hù)教師的合法權(quán)益，增強(qiáng)民辦幼兒園教師的歸屬感與認(rèn)同感。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕紀(jì)秀君.帶著“三問”反思中國學(xué)前教育：來自2016學(xué)前教育發(fā)展大會的啟示〔EB/OL〕.〔2016-06-19〕.http：//www.jyb.cn.

〔2〕陸青雯，梁慧怡，吳雪芹.構(gòu)建維護(hù)幼兒教師合法權(quán)益的“安全網(wǎng)”〔J〕.教育導(dǎo)刊，2013，（1）：57.