工業(yè)填海造地工程換發(fā)土地證問題探討
——以福州市為例

福州市海洋與漁業(yè)技術(shù)中心 余欽明

工業(yè)填海造地工程換發(fā)土地證問題探討
——以福州市為例

福州市海洋與漁業(yè)技術(shù)中心 余欽明

2014年11月，福建省人民政府發(fā)布《關(guān)于進一步深化海域使用改革的若干意見》，明確通過招拍掛方式取得海域使用權(quán)的填海項目，在填?？⒐を炇蘸?，可直接申請將海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用權(quán)證書。該文通過深入連江、福清等用海一線調(diào)研，了解福州市工業(yè)用海填海造地工程招拍掛出讓方案編制情況，發(fā)現(xiàn)國土部門無法提前介入，兩證尚未實現(xiàn)“無縫銜接”，工業(yè)用海填海項目竣工驗收后換發(fā)土地證的銜接問題尚未解決，該文對此提出了相應(yīng)的解決對策。

工業(yè)用海 填海項目 竣工驗收 土地證 福州市

隨著我國沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，土地資源需求日益擴大，供地不足成為阻礙工業(yè)發(fā)展的瓶頸之一。填海造地作為獲得土地最便捷的一種方式[1]，為工業(yè)發(fā)展提供了空間資源，成為利用海域資源、緩解土地供需矛盾、拓展發(fā)展空間的重要途徑。歷史上，我國就有圍海造地的記錄，唐、宋時期江浙一帶曾有圍海百里長堤[2]；上世紀70年代，福州市也興起筑堤圍海之風(fēng)，連江大官坂圍墾海堤和福清城頭圍墾海堤就是在這一時期完工。

1 工業(yè)用海填海造地確權(quán)現(xiàn)狀和換發(fā)土地證情況

根據(jù)海域使用權(quán)獲得方式，福州市的工業(yè)用海填海造地情況主要分為兩個階段。

2002年《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，至福建省人民政府出臺《關(guān)于進一步深化海域使用改革的若干意見》前夕，福州市工業(yè)用海填海造地工程都通過申請審批方式取得海域使用權(quán)證，共確權(quán)工業(yè)用海填海工程3771.0412hm2，主要分布在羅源灣北岸、連江可門經(jīng)濟區(qū)、閩江口和江陰工業(yè)集中區(qū)。目前，連江可門經(jīng)濟區(qū)已換發(fā)9宗土地證，江陰工業(yè)集中區(qū)已確權(quán)海域都已換發(fā)土地證，面積共1650 hm2。

2014年11月28日，福建省人民政府出臺《關(guān)于進一步深化海域使用改革的若干意見》，規(guī)定了工業(yè)用海填海造地工程均要通過招拍掛方式出讓海域使用權(quán)，同時也規(guī)定了通過招拍掛方式出讓取得海域使用權(quán)的填海項目，填海形成土地后，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書、海域使用權(quán)出讓合同、出讓價款完繳憑證、填海項目竣工驗收合格通知書等材料，向市、縣（區(qū)）國土資源行政主管部門提出土地登記申請，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書。至目前為止，福州市通過招拍掛出讓海域使用權(quán)的已確權(quán)工業(yè)用海填海造地工程6宗，主要位于連江可門經(jīng)濟區(qū)、元洪投資區(qū)和江陰經(jīng)濟集中區(qū)，面積192.2280 hm2，目前尚未換發(fā)土地證。

2 工作程序

根據(jù)《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的規(guī)定，用海單位在完成填海工程后，向海洋行政主管部門提出竣工驗收申請，海洋行政主管部門對申請材料進行審查后，召開竣工驗收會，出具驗收意見，對于竣工驗收合格的，出具竣工驗收通知書；根據(jù)《福建省海域使用管理條例》，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目工程竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向沿?？h級以上地方人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由沿?？h級以上地方人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認土地使用權(quán)。

3 存在的困難和問題

根據(jù)確權(quán)面積和換發(fā)土地證面積比較發(fā)現(xiàn)，福州市工業(yè)用海換發(fā)土地證的面積不足海域確權(quán)面積的一半，換發(fā)土地證的區(qū)域主要位于連江可門經(jīng)濟區(qū)和江陰工業(yè)集中區(qū)，除了海域使用權(quán)人沒有及時填海造地并申請換發(fā)土地證外，主要還存在以下困難和問題。

3.1 與相關(guān)規(guī)劃未能有效銜接

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分，未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。通過招拍掛出讓海域，在實施填海前的海域往往沒有列入土地總體利用規(guī)劃，重新修編土地總體利用規(guī)劃的周期較長，在短期內(nèi)無法將海域使用權(quán)證直接換發(fā)土地證，由于市場需求和企業(yè)自身因素的變化，之前的規(guī)劃、設(shè)計和布局需要重新修改，導(dǎo)致海域使用權(quán)證的面積和實際企業(yè)建設(shè)面積不符。這個問題主要體現(xiàn)在江陰工業(yè)集中區(qū)。

3.2 與現(xiàn)有土地出讓方式未能有效銜接

根據(jù)《劃撥用地目錄》，通過填海造地形成陸域并通過竣工驗收的工業(yè)項目，不屬于劃撥用地；根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《國土資源部、財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)土地儲備管理辦法》等規(guī)定，通過取得海域使用權(quán)并完成竣工驗收的非劃撥用地，換發(fā)土地證需由土地部門對該土地進行出讓，主要有協(xié)議出讓和掛牌出讓兩種方式。

掛牌出讓是通過政府收儲，采取招拍掛方式，對填海形成的土地重新進行出讓，這將無法保證海域使用權(quán)人既得利益，違背海域法和物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定[3]。這個問題主要體現(xiàn)在連江可門經(jīng)濟區(qū)。

協(xié)議出讓是國土部門通過協(xié)議方式，直接將填海形成的土地出讓給海域使用權(quán)人的出讓方式，通過協(xié)議出讓獲得土地證的過程，需要項目立項等相關(guān)材料。項目立項需要環(huán)保、消防、住建、海事、港口、衛(wèi)生等相關(guān)部門出具行業(yè)審查意見，通過申請審批的工業(yè)用海，海域使用權(quán)人在獲得海域使用權(quán)證同時，基本已同步完成相關(guān)部門審批；但通過招拍掛出讓海域，競得人只有在競得海域使用權(quán)，確定為該海域的使用權(quán)人后，才能根據(jù)海域?qū)嶋H情況，編制可研報告，進行立項的前期工作，在填?？⒐を炇盏耐瑫r，難以完成項目立項工作，必然影響工業(yè)項目建設(shè)。

綜上，海域證換發(fā)土地證存在困難和問題，歸根結(jié)底，是由于我國海域管理起步較晚，其他部門在制定相關(guān)法律法規(guī)時，沒有充分考慮與海域形成土地問題的銜接，無法在招拍掛方案制定時期提前介入，導(dǎo)致海域使用權(quán)證在換發(fā)土地證環(huán)節(jié)上無法實現(xiàn)無縫對接。

4 對策和建議

福州市全面推進工業(yè)用海填海項目招拍掛出讓海域使用權(quán)工作，保障福州新區(qū)工業(yè)建設(shè)，既體現(xiàn)了公平、公開、公正的原則，又符合《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定。然而，在推行新辦法、新制度的同時，必須綜合考慮面臨的問題，及時出臺相關(guān)的配套政策。針對以上問題，提出對策和建議如下：

4.1 建立海域使用聯(lián)席制度

建立以分管副市長為組長，海洋、國土、規(guī)劃、發(fā)改等部門負責(zé)人為成員的海域使用聯(lián)席制度，定期召開工作會議，協(xié)調(diào)項目用海招拍掛全程工作，保證工業(yè)用海招拍掛工作從出讓申請到換發(fā)土地證全過程，相關(guān)部門的工作都能無縫對接。

4.2 出臺相關(guān)配套辦法

落實福建省人民政府《關(guān)于進一步深化海域使用改革的若干意見》的精神，根據(jù)工業(yè)用海填海造地通過招拍掛出讓的實際情況，協(xié)調(diào)國土、規(guī)劃和發(fā)改等部門，出臺適用于通過招拍掛出讓海域，項目填?？⒐を炇蘸螅Ｓ蚴褂脵?quán)證直接換發(fā)土地證的辦法，實現(xiàn)海域使用權(quán)人只需憑海域使用權(quán)證書、海域使用權(quán)出讓合同、出讓價款完繳憑證、填海項目竣工驗收合格通知書等用海方面材料即可換發(fā)土地證。

4.3 推行“海域權(quán)直通車”

《中共福建省委福建省人民政府關(guān)于加快海洋經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（閩委發(fā)〔2012〕8號）對“海域權(quán)直通車”的概念進行詮釋，即確立海域使用權(quán)、無居民海島使用權(quán)在基建過程中與土地使用權(quán)同等的法律地位，用海用島單位可憑海域使用權(quán)證、無居民海島使用權(quán)證直接辦理海洋工程規(guī)劃、建設(shè)、消防、建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)。目前，全國已有河北省、山東省煙臺市、寧波市象山縣和溫州市下屬的樂清市等地實施“海域權(quán)直通車”。《福建省海域使用管理條例》第二十九條規(guī)定，填海項目工程竣工后形成的土地……，符合國家《劃撥用地目錄》和用于工業(yè)建設(shè)項目用地的，不再收取土地出讓金；《福建省填海項目海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用證實施辦法》第七條規(guī)定，除了工業(yè)項目外，其他項目均補繳土地出讓金。工業(yè)用海填海項目無需補繳土地出讓金，主要原因是通過填海形成的工業(yè)用地，需要繳納海域使用金，投入填海成本，其費用已超過工業(yè)用地的價格，形成價格倒掛的現(xiàn)象，也就是海域使用證的成本已經(jīng)超過工業(yè)用地土地證的價格?！昂Ｓ驒?quán)直通車”制度的出臺，保證了在項目用海報批實施過程中，海洋、國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保、消防、住建等部門之間的銜接，推進工業(yè)建設(shè)的發(fā)展。

4.4 推進不動產(chǎn)登記辦法

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十二條規(guī)定，依法取得的海域使用權(quán)受法律保護，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》（國務(wù)院令第656號）第二條和第四條規(guī)定，不動產(chǎn)指土地、海域以及房屋、樹林等定著物，國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，海域使用權(quán)依照規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記。這是以國家法律和國務(wù)院令層面賦予海域使用權(quán)等同土地證的不動產(chǎn)地位。2014年9月，福建省人民政府辦公廳印發(fā)了《福建省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作實施方案》，明確要求落實不動產(chǎn)登記工作；2016年8月，福建省人民政府辦公廳印發(fā)了《2016年福建省關(guān)于加快做好不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有關(guān)工作的通知》，要求全省推進不動產(chǎn)登記工作。目前，省、市、縣已成立不動產(chǎn)登記機構(gòu)，實施不動產(chǎn)登記制度，但海域使用權(quán)證登記轉(zhuǎn)為不動產(chǎn)登記的辦法尚未明確，具體對接流程未細化，填海造地工業(yè)用海仍頒發(fā)海域使用權(quán)證。相關(guān)部門應(yīng)加快具體細則制定，推進海域使用權(quán)證不動產(chǎn)登記工作，真正實現(xiàn)海域使用權(quán)同等于土地證的法律地位。

[1]馬軍.大連圍填海工程對周邊海洋環(huán)境影響研究[D].大連：大連海事大學(xué)，2009.

[2]楊波,朱建斌,馬潤美,等.關(guān)于圍填海造地的思考[J].海洋開發(fā)與管理，2015,32(10)：22-25.

[3]林全玲，姚海燕.論海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)保護[J].海洋開發(fā)與管理，2015,32(7)：10-17.