出版業(yè)出資人制度與主管主辦制度銜接的創(chuàng)新性策略探討

【摘 要】出版業(yè)出資人制度與主管主辦制度的銜接是一個(gè)難題，文章對此進(jìn)行了系統(tǒng)解析，同時(shí)立足于新的發(fā)展和要求，建議建立“政府導(dǎo)向、法規(guī)管理、技術(shù)監(jiān)測、行業(yè)自律和全員監(jiān)督”為手段的導(dǎo)向管理體系，并以此為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)出資人制度與主管主辦制度的融合和和銜接，即融和銜接?；谌诤桶l(fā)展平臺，既可以匯聚各方力量，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督和管理，及時(shí)有效解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，又可以充分發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢，形成合力，為出版業(yè)營造良好的發(fā)展空間。

【關(guān) 鍵 詞】出資人制度；主管主辦制度；融和銜接

【作者單位】劉千桂，北京印刷學(xué)院。

出版業(yè)新業(yè)態(tài)正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，這對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制度建設(shè)提出了新要求，在新形勢下打造文化創(chuàng)新主體，推進(jìn)出資人制度與主管主辦制度銜接，才能創(chuàng)新發(fā)展出版制度，建立有效的管理體制。

一、出資人制度與主管主辦制度的銜接難題

主管主辦制度是基于政府與企業(yè)隸屬關(guān)系制訂的制度安排。出資人制度則是基于政府與企業(yè)法人關(guān)系創(chuàng)建的制度安排。兩種制度的銜接自然而然面臨諸多難題。

1.兩種制度相似職能不同目的帶來的難題

從現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)來看，主管主辦制度和出資人制度都是出版行政管理的基本制度，兩者關(guān)于出版企業(yè)的管理職能和管理權(quán)限內(nèi)容有很多重合之處，如都擁有對企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的考核任免權(quán)限、對企業(yè)重大事項(xiàng)的決定權(quán)、對資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)。不同之處在于，主管主辦制度偏重于導(dǎo)向管理，強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的控制權(quán)，而出資人制度則側(cè)重于資產(chǎn)的監(jiān)督和管理、資產(chǎn)保值增值和受益權(quán)等方面。這種重合和不同直接影響出版企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，導(dǎo)致出版企業(yè)政企關(guān)系模糊、國有資產(chǎn)多頭管理、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清和責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。

2.國有文化資產(chǎn)管理面臨的雙重難題

從國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史和實(shí)踐來看，我國特有的出資人制度與西方倡導(dǎo)的現(xiàn)代企業(yè)制度有機(jī)銜接一直是個(gè)難題。2003 年，中央開始文化體制改革試點(diǎn)，拉開了出版企業(yè)轉(zhuǎn)企改制的序幕。按照國有文化資產(chǎn)管理體制改革的思路，要在出資人制度與現(xiàn)代企業(yè)制度銜接的基礎(chǔ)上，在管人、管事、管資產(chǎn)基礎(chǔ)上增加管導(dǎo)向；在出資人制度和主管主辦制度管理職能和管理權(quán)限交叉和重合的基礎(chǔ)上，探索主管主辦制度與現(xiàn)代企業(yè)出資人制度有機(jī)銜接，建立和完善管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向相結(jié)合的新型管理體制。解決這些難題需要?jiǎng)?chuàng)新管理模式。

3.新技術(shù)新發(fā)展帶來的新問題

隨著科技的迅猛發(fā)展，自出版、全平臺、生態(tài)鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、云閱讀等新名詞層出不窮。新事物的發(fā)展，自然會(huì)產(chǎn)生眾多現(xiàn)實(shí)的問題。以自出版為例，它是一種新型的出版業(yè)態(tài)。一般認(rèn)為，自出版是指圖書或者其他形式的出版物在不通過出版商按常規(guī)出版流程進(jìn)行策劃、出版、發(fā)行的情況下，由作者主導(dǎo)推動(dòng)出版的特殊出版業(yè)態(tài)。然而，我國現(xiàn)有的制度對此描述卻是空白?！冻霭婀芾?xiàng)l例》對出版單位的設(shè)立和管理有明確的規(guī)定：“報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應(yīng)當(dāng)由出版單位出版?！痹O(shè)立出版單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：“有出版單位的名稱、章程，有符合國務(wù)院出版行政部門認(rèn)定的主辦單位及其主管機(jī)關(guān)，有確定的業(yè)務(wù)范圍，有30萬元以上的注冊資本和固定的工作場所，有適應(yīng)業(yè)務(wù)范圍需要的組織機(jī)構(gòu)和符合國家規(guī)定的資格條件的編輯出版專業(yè)人員，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。審批設(shè)立出版單位，除依照上述所列條件外，還應(yīng)當(dāng)符合國家關(guān)于出版單位總量、結(jié)構(gòu)、布局的規(guī)劃?！?/p>

顯然，自出版游離于現(xiàn)有的《出版管理?xiàng)l例》之外，也不受主管主辦制度的約束。然而，自出版的“自”，并不一定指是作者本身，相關(guān)機(jī)構(gòu)和公司也可以以自出版的方式出版相關(guān)出版物。

除自出版外，在現(xiàn)有的技術(shù)形態(tài)下，相關(guān)機(jī)構(gòu)和公司可以以很多形式進(jìn)行“類出版”活動(dòng)，即行出版之實(shí)，而游離于現(xiàn)行條例之外的出版活動(dòng)。例如，微博和微信就是典型的方式。

登錄微博和微信，滿眼皆是以出版形式發(fā)布的消息，如何規(guī)范是一個(gè)極大的難題。它們所發(fā)布的“出版物”更具有針對性、隱藏性和不可監(jiān)管性。如果微博、微信能自發(fā)地傳遞網(wǎng)絡(luò)正能量凈化網(wǎng)絡(luò)空間，自然是好事一樁，但是，在一個(gè)沒有有效規(guī)劃、沒有有效限制、沒有有效監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)世界，導(dǎo)向管理遇到了前所未有的難題。傳統(tǒng)的導(dǎo)向管理模式難以與新技術(shù)形態(tài)相適應(yīng)，新的出版業(yè)態(tài)游離于現(xiàn)有的《出版管理?xiàng)l例》之外，也不受主管主辦制度的約束。因此，出版業(yè)新型業(yè)態(tài)在傳播健康思想文化的同時(shí)，也滋生了一些低俗的內(nèi)容，導(dǎo)致一系列的問題。如網(wǎng)絡(luò)上充斥著虛假、詐騙、攻擊、謾罵、恐怖、色情、暴力等不良信息，這些問題亟須治理和管控。

二、主管主辦制度機(jī)制創(chuàng)新，提高管理效能

主管主辦制度的核心是堅(jiān)持黨管意識形態(tài)，加強(qiáng)黨對文化工作的領(lǐng)導(dǎo)，目的是為了保證黨和政府牢牢把握意識形態(tài)工作主導(dǎo)權(quán)、掌握文化改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在把握這一核心原則的情況下，主管主辦制度可以在方式方法上有所突破、創(chuàng)新發(fā)展。

1.主管主辦制度的地位和創(chuàng)新發(fā)展

我國出資人制度主要依據(jù)的是《公司法》《物權(quán)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》?！豆痉ā穼Τ鲑Y人的責(zé)權(quán)利做了明確的界定，《物權(quán)法》以法律的形式確認(rèn)了國有資產(chǎn)的范圍及權(quán)屬，對國家出資企業(yè)的出資人制度、對國有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)等做出了明確規(guī)定，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督等做了規(guī)定。

主管主辦制度一直只出現(xiàn)在相關(guān)部委的部門規(guī)章和行政法規(guī)之中，雖然其1997年被列為國家最高行政機(jī)構(gòu)所頒布的法規(guī)《出版管理?xiàng)l例》之中，于2011年10月寫進(jìn)十七屆六中全會(huì)文件，但是出資人制度來源于相關(guān)的法律，具有法律效力，其地位相比主管主辦制度的法規(guī)地位而言，效力更高、層級更高、權(quán)威更強(qiáng)。然而，在我國，主管主辦制度所管轄的是意識形態(tài)領(lǐng)域，其重要性是出資人制度無法企及的，這種鴻溝直接導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生。

需要強(qiáng)調(diào)的是，出版業(yè)在不同歷史時(shí)期有著不同的歷史使命，而主管主辦制度又處于核心的地位，所以在兩種制度的有機(jī)銜接過程中，在策略執(zhí)行層面，主管主辦制度應(yīng)當(dāng)回歸到其應(yīng)有的高度，即以意識形態(tài)為核心的導(dǎo)向管理高于一切。

2.建立導(dǎo)向監(jiān)督、監(jiān)測、監(jiān)管體系

主管主辦制度的核心是管導(dǎo)向，通過管人、管事、管資產(chǎn)的方式予以實(shí)現(xiàn)。這種管理方式在一定歷史時(shí)期發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。但是當(dāng)資源由市場配置，人財(cái)物由現(xiàn)代企業(yè)制度協(xié)調(diào)，當(dāng)數(shù)字技術(shù)成倍擴(kuò)大了媒體傳播的力度、廣度和深度，原有的管導(dǎo)向與管人、管事、管資產(chǎn)相融合的方式面臨諸多難題。

面對互聯(lián)網(wǎng)的沖擊，導(dǎo)向管理應(yīng)當(dāng)高于管人、管事、管資產(chǎn)，所以，導(dǎo)向管理和人財(cái)物管理是上下層級的關(guān)系。為了充分發(fā)揮導(dǎo)向管理的核心作用，建議建立以導(dǎo)向管理為核心的監(jiān)督、監(jiān)測和監(jiān)管體系，具體而言，建議建立以政府導(dǎo)向、法規(guī)管理、技術(shù)監(jiān)測、行業(yè)自律和全員監(jiān)督為手段的導(dǎo)向管理體系。

這種模式強(qiáng)化政府職能機(jī)構(gòu)對出版企業(yè)的宏觀調(diào)控能力和控制力，通過全員監(jiān)督使政府職能機(jī)構(gòu)的管理力量滲透到每個(gè)角落，加大政府職能機(jī)構(gòu)對出版企業(yè)的管理力度，從而形成以政策導(dǎo)向?yàn)辇堫^、以行業(yè)自律為中堅(jiān)、以全員監(jiān)督為主體、以法規(guī)管理和技術(shù)監(jiān)測為手段的金字塔式監(jiān)管模式，提升管理和監(jiān)控的效果。同時(shí)，這種模式對新發(fā)展和新業(yè)態(tài)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

3.全員監(jiān)督環(huán)節(jié)制度的缺失

縱觀當(dāng)前的監(jiān)管舉措，主要集中于政府導(dǎo)向、法規(guī)管理、技術(shù)監(jiān)測、行業(yè)自律等層面，缺乏有效的全員監(jiān)督這一核心環(huán)節(jié)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年7月印發(fā)的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，“堅(jiān)持依法治網(wǎng)，加快建立政府引領(lǐng)，企業(yè)、社會(huì)組織、技術(shù)社群、公民共同參與、相互協(xié)作的互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)制”。互聯(lián)網(wǎng)的核心規(guī)則即全員參與、充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，建立依靠群眾推進(jìn)工作落實(shí)的長效機(jī)制。這種模式值得出版業(yè)借鑒。全員監(jiān)督，讓“達(dá)摩克利斯之劍”時(shí)刻高懸，既是一種監(jiān)督，又是一種警示和威懾，可以變靜態(tài)的事前管理和事后監(jiān)督為動(dòng)態(tài)的即時(shí)、即刻監(jiān)督和管理。當(dāng)前的主管主辦制度是由上而下的行政方式，需要由下至上的全員監(jiān)督與之配合，由此構(gòu)成監(jiān)管閉環(huán)，這也是當(dāng)前制度所缺失的環(huán)節(jié)。

就出版業(yè)而言，全員監(jiān)督包括兩個(gè)層次。第一個(gè)層次以新聞出版從業(yè)人員為主。2015年，我國新聞出版業(yè)從業(yè)人數(shù)為448.2萬人，他們深諳行業(yè)政策導(dǎo)向、法律法規(guī)等方方面面，如果能將導(dǎo)向管理融入從業(yè)人員的職業(yè)規(guī)劃、職業(yè)信用、職業(yè)發(fā)展，形成以導(dǎo)向監(jiān)督為參考因素的職業(yè)經(jīng)理人制度和用人制度，勢必形成良好的行業(yè)發(fā)展氛圍，讓違法違規(guī)無處可藏。第二個(gè)層次以普通讀者或民眾為主，讀者和民眾參與監(jiān)督。一方面，公眾有對優(yōu)秀內(nèi)容產(chǎn)品的需要；另一方面，是強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，如保護(hù)青少年，以及公眾有共同的閱讀享受和共同的價(jià)值歸屬，這些是公眾監(jiān)督自發(fā)力量的源泉。

4.提升第三方全員監(jiān)督平臺管理效能

全員監(jiān)督需要以政策導(dǎo)向?yàn)楹诵臄Q成一股力量，因此，建立第三方全員監(jiān)督平臺變得尤為重要。第三方全員監(jiān)督平臺可以集結(jié)政產(chǎn)學(xué)研的力量，尤其是集政府導(dǎo)向、行業(yè)自律、民眾參與的力量于一體，實(shí)現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向的“三個(gè)結(jié)合”和“三個(gè)轉(zhuǎn)型”?！叭齻€(gè)結(jié)合”，即傳統(tǒng)管理模式與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式的結(jié)合，政府調(diào)控模式和平臺監(jiān)控模式的結(jié)合，監(jiān)管服務(wù)精準(zhǔn)高效與產(chǎn)業(yè)空間同步提升的結(jié)合；“三個(gè)轉(zhuǎn)型”，即從法律、法規(guī)控制為主轉(zhuǎn)向德法互動(dòng)、政策引導(dǎo)和行業(yè)自律、公眾參與并存管理，從效率低下、力量分散“九龍治水”的管理格局轉(zhuǎn)向集中調(diào)度、高效協(xié)同“多劍合璧”的監(jiān)管平臺，從多頭管理、效率不高轉(zhuǎn)向?qū)崟r(shí)監(jiān)控、統(tǒng)一服務(wù)。

這樣，平臺將“管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中于一個(gè)平臺之上，可以在理順各個(gè)部門監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上促進(jìn)部門之間的協(xié)同，根據(jù)發(fā)展明確監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)歸口管理，提高政府監(jiān)管的效率，避免哪個(gè)各部門都能管，哪個(gè)部門都管不好的現(xiàn)象。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)主管主辦制度和出資人制度的升級改造，逐步建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的、管人、管事、管資產(chǎn)、管導(dǎo)向的管理制度。

三、出資人制度與主管主辦制度的融和銜接

1.出資人制度與創(chuàng)新型主管主辦制度的銜接

出版企業(yè)主管主辦制度和出資人制度需要理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清政府和企業(yè)之間的關(guān)系、政府與市場的邊界問題，需要建立良好的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，在把握好輿論導(dǎo)向和意識形態(tài)的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)管理和發(fā)展的高度融合。當(dāng)前，兩者的管理界限多有交叉，管理的相關(guān)規(guī)定出自不同部委或部門之手，各部委或部門從自身利益和思維慣性出發(fā)，沿用傳統(tǒng)的媒體管理方法進(jìn)行管理，管理的主要內(nèi)容既有重疊交叉，又有矛盾之處，屬于典型的多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高。

出資人制度與主管主辦制度的銜接，需要以主管主辦制度的創(chuàng)新為基礎(chǔ)和前提，同時(shí)對出資人管人、管事、管資產(chǎn)的職能進(jìn)行有效監(jiān)督。也就是說，管人、管事、管資產(chǎn)和管導(dǎo)向可以同時(shí)納入以政府導(dǎo)向、法規(guī)管理、技術(shù)監(jiān)測、行業(yè)自律和全員監(jiān)督為手段的導(dǎo)向管理體系和第三方全員監(jiān)督平臺之下進(jìn)行有效監(jiān)督。在這樣的前提條件下，可以借鑒國內(nèi)外各種出資人制度，探討“以導(dǎo)向管理為核心，以市場為基礎(chǔ)的出資人制度”，在實(shí)踐中鼓勵(lì)以市場為基礎(chǔ)的出資人制度規(guī)范化發(fā)展。在不觸及堅(jiān)持黨管意識形態(tài)，加強(qiáng)黨對文化工作的領(lǐng)導(dǎo)這一核心原則的情況下，在積極弘揚(yáng)主旋律和正能量的基礎(chǔ)上，用激勵(lì)機(jī)制和約束制度規(guī)范導(dǎo)向管理，從而優(yōu)化主管主辦制度，充分發(fā)揮市場的力量，促進(jìn)傳統(tǒng)出版企業(yè)轉(zhuǎn)型，讓優(yōu)質(zhì)的出版企業(yè)和人員解放思想，加快發(fā)展的步伐，直面各種業(yè)態(tài)的沖擊，凝聚各種力量和資源，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。

2.融和發(fā)展平臺，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航

融和發(fā)展平臺可以秉承開放開明、跨界融合、共建共享、集成創(chuàng)新的發(fā)展理念，在國家信息安全戰(zhàn)略背景下，以自主創(chuàng)新科技為基礎(chǔ)，以國有資本為主體，以主管主辦制度和出資人制度為核心，建立開放式、大眾化、市場化的發(fā)展平臺。在實(shí)現(xiàn)平臺自身良好造血的情況下，為出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航，為中國文化產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展插上思想與科技的翅膀，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，培育國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，提升國家文化軟實(shí)力和產(chǎn)業(yè)競爭力，以平臺凝聚力、文化軟實(shí)力和產(chǎn)業(yè)活力互融互通推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。

融和發(fā)展平臺可以采用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)平臺協(xié)同價(jià)值的最大化釋放和可持續(xù)發(fā)展，為出版產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)搭建一個(gè)高科技技術(shù)和創(chuàng)新服務(wù)模式完美結(jié)合的公共服務(wù)平臺，借助信息技術(shù)的支撐，以最佳途徑在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源匯聚、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。

融和發(fā)展平臺可以在聚集優(yōu)質(zhì)資源，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的基礎(chǔ)上，積累豐富的數(shù)據(jù)資源，并依托強(qiáng)大的技術(shù)實(shí)現(xiàn)能力將若干中小企業(yè)緊密聯(lián)系在一起，共享資源和收益，形成具有互補(bǔ)性、互相依賴的產(chǎn)業(yè)簇群。這樣，不僅有效促進(jìn)資源整合，深化勞動(dòng)分工；而且有效降低交易費(fèi)用，節(jié)約交易的時(shí)間，提高效率，改變過去在組織結(jié)構(gòu)上存在的產(chǎn)業(yè)集中度低、規(guī)模效益差、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低等問題。簇群內(nèi)的企業(yè)面對的是共同的市場、共同的供應(yīng)商、相似的生產(chǎn)技術(shù)和相同的勞動(dòng)技能要求，因此，將極大提高資源的整合程度，提高資源利用率，有利于資源的高效配置。

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