關于縣級環(huán)境監(jiān)測站改革的思考

張德權

摘 要：結合《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》（國辦發(fā)〔2014〕8號），基于河北省承德市縣級環(huán)境監(jiān)測站現狀，提出了改革縣級環(huán)境監(jiān)測站的建議，論證了建議的可行性。

關鍵詞：檢驗檢測；認證機構；整合；縣級；環(huán)境監(jiān)測站；改革

中圖分類號：X84 文獻標識碼：A

2014年2月21日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2014〕8號轉發(fā)中央編辦、質檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》，明確提出了“政事分開、事企分開和管辦分離”的指導思想。在這樣的背景下，環(huán)境監(jiān)測系統中數量最多、人員結構最不合理、業(yè)務能力最差的縣級環(huán)境監(jiān)測站（以下簡稱“縣級站”）如何在本次機構整合中進行改革，是關系到環(huán)保工作大局的一項具有深遠意義的重大行為。本文基于河北省承德市縣級站情況，對縣級站的未來進行了思考，提出了改革的建議，并對改革的可行性進行了分析。

1.承德市縣級站整體概況

承德市下轄8個縣，每縣有隸屬于環(huán)境保護局的環(huán)境監(jiān)測站1個。近年來，在國家、省、市、縣的正確領導和大力支持下，各縣站的儀器設備、人員數量、業(yè)務范圍和業(yè)務能力都有顯著提高。但是，隨著國內形勢對環(huán)保工作的重視程度的提高，環(huán)保工作的業(yè)務范圍不斷擴大，進行環(huán)境監(jiān)測的需求日益增多，縣級站監(jiān)測業(yè)務數量急劇增加。在現有體制機制下，各縣級站都面臨諸多問題。

2.縣級站普遍存在的問題

2.1 現行體制與社會環(huán)境方面

在現行體制與社會環(huán)境方面，監(jiān)測行為特別是監(jiān)測數據受到干預的可能性極大，此點在諸多論及環(huán)境監(jiān)測的論文中都有提及。

一般的，這種干預可分為外部干預和內部影響兩種。

2.1.1 外部干預

縣級站作為縣環(huán)境保護局下屬事業(yè)單位，在行政上隸屬于縣環(huán)境保護局，業(yè)務上受上級環(huán)境保護行政主管部門指導。近年來，上級對下級的考核中，環(huán)保工作的分值在提高，部分項目屬于“一票否決”項。這就導致縣級站的監(jiān)測數據必須為考核服務，進而受到外部干預。

2.1.2 內部影響

縣級站工作人員一般是本縣戶籍。由于縣域范圍小、縣城人口集中、與監(jiān)測對象接觸頻繁等原因，工作人員親朋故舊的社會活動可能與監(jiān)測工作存在交集，受傳統人情社會約束，導致監(jiān)測工作受到內部影響的可能性存在，進而導致以監(jiān)測數據為基礎的環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境政策制定等行政行為產生偏差。

2.2 人員數量與個人素質方面

一般的，縣級站人員數量在9～15人左右。由于縣級站屬于事業(yè)單位，早期的人員調入（進入）沒有按照業(yè)務需要進行，所以縣級站內工作人員的專業(yè)較多，但涉及環(huán)境工程、環(huán)境科學、分析化學等與監(jiān)測業(yè)務關系緊密的專業(yè)出身的人占比很小，這對縣級站的自身業(yè)務能力提高有很大影響。由于人員數量和個人能力的不足衍生的3方面問題也極大地阻礙了縣級站業(yè)務能力的提高。

2.2.1 業(yè)務工作泛泛問題

隨著經濟社會的發(fā)展，需要開展監(jiān)測業(yè)務的單位、組織和個人增多，導致縣級站在完成監(jiān)測任務上花費大量時間，對監(jiān)測業(yè)務中涉及的各類標準的學習時間明顯不足。對標準的理解掌握程度不夠，加上知識水平不足，無法解決監(jiān)測中遇到的特殊情況。

2.2.2 業(yè)務分配混亂問題

受限于人員數量和個人能力，縣級站不能滿足計量法規(guī)等監(jiān)測業(yè)務和計量認證的要求。如采樣員即為化驗員的情況，達不到有關實驗室密碼樣保密分析的要求。

2.2.3 業(yè)務學習停滯問題

因人員較少，每人承擔的工作存在多寡，導致有自學意愿的人無時間學習，有時間學習的人因工作態(tài)度、知識水平、個人素質等原因不愿意或者不能主動學習。

2.3 監(jiān)測項目與重復建設方面

各縣級站的監(jiān)測能力，或者說各縣級站所開展的監(jiān)測項目有很多是相同的。以地表水為例，《地表水環(huán)境質量標準》（GB3838-2002）表1中的基本項目在各縣的監(jiān)測項目列表中大部分屬于有監(jiān)測資質的項目，而表3中的特定項目基本沒有監(jiān)測資質。

同時，隨著環(huán)境監(jiān)測站標準化建設的開展和各級政府對環(huán)保工作乃至監(jiān)測工作的重視程度的提高，財政資金對縣級站的保障力度不斷增強。其導致的重復建設的問題越來越突出。放眼全國縣級環(huán)境監(jiān)測站，用于分析pH的儀器可能有1萬臺，用于分析敵敵畏的可能屈指可數。由此產生的問題在于兩個方面。一是顯而易見的重復建設，從一定程度上講是對財政資金的浪費。二是造成個別項目儀器過多，放置不用現象存在。

2.4 職務職稱與特殊崗位方面

目前，縣級站工作人員特別是承擔化驗分析的工作人員與環(huán)保局其他科室工作人員一樣，屬于普通工作人員。作為長期接觸各類化學藥品的崗位，和其他科室的崗位比較，應該劃歸到特殊崗位而沒有劃歸，會對化驗員的心理產生負面影響。一方面，害怕受到化學藥品的侵害。另一方面，感覺自己承擔的化驗工作得不到肯定，不如其他科室的工作那樣，有更多的展示個人能力的機會。在職稱評聘、崗位津貼和提拔任用上沒有一絲的政策傾斜，進而導致人心浮動，對當前的化驗崗位產生厭倦情緒，調離的想法隨著工作時間的延長而加深。此外，縣級站存在職稱比例不協調，中高級職稱受數量、評聘條件等因素制約的情況，對工作人員的積極性也起到負面的影響。

特別需要強調的是，縣級站屬于基層單位，在職務上，站長僅為股級干部。也就是說，在縣級站工作的普通工作人員，在職務上的晉升空間極其有限。同時，受單位總人數、單位級別等因素限制，高級工程師職數少、正高級工程師職數基本沒有。這就意味著，一名普通工作人員如果扎根于監(jiān)測工作，埋頭在實驗室內做化驗，大部分人到退休為止，在職務上不會有變化，在職稱上評為工程師（中級職稱）也就到頭了。

2.5 業(yè)務指導與交流學習方面

縣級站雖然在業(yè)務上受上級環(huán)保部門指導，省廳、市局相關處室也做了大量的工作，但是在業(yè)務指導和交流學習上仍面臨諸多難點。較為突出的是3個方面：

2.5.1 學習培訓理論化

監(jiān)測系統的培訓往往是集中培訓，時間短，內容偏理論化，個別培訓存在照本宣科的情況。

2.5.2 缺少交流渠道

監(jiān)測系統缺少交流渠道，對縣級站在監(jiān)測工作中遇到的問題，如標準如何理解、特殊條件下采樣方法、個別樣品分析方法等問題，缺少咨詢-解答渠道?？h級站工作人員遇到問題，受條件制約，往往通過私人渠道咨詢上級監(jiān)測站內熟悉的同事。

2.5.3 缺乏交流學習機會

監(jiān)測能力的提高在很大程度上由業(yè)務知識水平決定?？h級站工作人員在自身知識水平較低的情況下，通過交流學習，參與上級監(jiān)測站的業(yè)務工作，對開拓視野，學習知識有很大的幫助。但是，縣級站工作人員在實際工作中，很少有這樣的機會。

2.6 計量認證與標準化方面

縣級站作為承擔縣域范圍內水、氣、聲多方面環(huán)境質量監(jiān)測的實驗分析機構，其內設的化驗室是計量認證規(guī)范的對象。當前，縣級站的化驗室在規(guī)章制度、運行程序上受技術監(jiān)督部門監(jiān)管，如程序手冊、作業(yè)指導書、質量記錄單（下以原始記錄單為例）等。在采樣、分析資質上受省廳監(jiān)管，如監(jiān)測人員上崗證考核。對于技術監(jiān)督部門，具體的監(jiān)管主要以計量認證考核、復審為主。考核、復審的具體工作由“專家組”承擔。由此，因專家組對計量認真的理解不同，提出的要求也不同，這種人為主觀因素起主導作用的考核、復審，在原始記錄單上的體現最為明顯。各縣級站的原始記錄單格式不同，內容也不盡相同。甚至有A專家組認同的原始記錄單得不到B專家組認同的情況存在。給縣級站的質量控制工作帶來很大困難。

2.7 歷史遺留方面

眾所周知，環(huán)境保護工作得到社會高度重視，源自近年來頻繁發(fā)生的污染事故特別是京津冀地區(qū)的環(huán)境空氣質量（霧霾）惡化。隨著重視程度的提高，環(huán)境監(jiān)測工作面臨著一個尷尬又不得不面對的歷史遺留問題。例如，某企業(yè)建廠時間較早，無環(huán)評報告和驗收文件。其污染治理設施簡陋或沒有。如果按照當前的環(huán)保標準要求，則企業(yè)無能力滿足。不按照標準要求，會給負責監(jiān)測的工作人員帶來責任。更需要面對的是，對后來的工作人員來說，徹底否定一個老企業(yè)受到的阻力不單是企業(yè)破產帶來的社會安定問題，也是對老同志曾經工作的全盤否定。在當前的社會形勢下，暫且不討論能不能取否定，先考慮一下后來的工作人員有沒有魄力取否定?？梢哉f很難。

3.建議采取的改革措施

隨著檢驗檢測認證機構整合工作的開始，上級部門應從環(huán)保工作的大局出發(fā)，立足長遠，科學謀劃，結合本次整合工作，建立新的環(huán)境監(jiān)測體系。建議從三個方面著手：一是監(jiān)測體制的改革。二是激勵機制的改革。三是監(jiān)測體系的改革。

3.1 監(jiān)測體制的改革

監(jiān)測體制有別于行政體制，在滿足監(jiān)測要求的情況下，一個監(jiān)測站的業(yè)務覆蓋范圍可以是幾個縣或一個地級市。完全沒必要按照其他行政職能部門的設立那樣，上有市級站，各縣必有縣級站。由此，建議在監(jiān)測體制上進行4方面的改革：

一是撤銷縣級站，在地級市范圍內建立唯一的環(huán)境監(jiān)測站。

二是由市級財政承擔本市范圍內的監(jiān)測經費，縣級財政購買監(jiān)測數據。

三是現有縣級站作為派出或分支機構留在當地。

四是重要監(jiān)測工作異地采樣、分析。

3.2 激勵機制的改革

監(jiān)測站作為事業(yè)單位的組成部分，沿襲著事業(yè)單位的獎懲制度。一般的，工作人員在職務上的晉升按照化驗員-室主任-副站長-站長的路徑進行；在職稱上的晉升按照技術員-助理工程師-工程師-高級工程師-正高級工程師的路徑進行。

同時，監(jiān)測崗位與其他事業(yè)單位崗位都屬于普通崗位，在津貼補助、作息時間和學習培訓上無差異。

考慮監(jiān)測崗位的特殊性，建議在激勵機制上進行3方面的改革：

一是明確監(jiān)測工作的特殊性。

二是建立配套的激勵機制。

三是建立有效的交流平臺。

3.3 監(jiān)測體系的改革

監(jiān)測體系主要指監(jiān)測業(yè)務的運行程序。

當前，質量監(jiān)督系統和環(huán)境監(jiān)測系統對監(jiān)測站的監(jiān)測體系都有具體要求。質量監(jiān)督系統主要從普遍意義的化學實驗室方面對監(jiān)測站特別是實驗室的運行進行監(jiān)督管理；環(huán)境監(jiān)測系統主要對監(jiān)測工作是否符合相關國家標準方面進行管理。兩者工作又重疊又各有側重，原本是管理角度的問題。但是，在具體的實行中，由于監(jiān)測站、相關專家、質量監(jiān)督系統和環(huán)境監(jiān)測系統對相關要求的理解不同，工作界限不清晰，給下級監(jiān)測站帶來的影響是明顯的。舉例如下：環(huán)境監(jiān)測系統專家從自身工作經驗出發(fā)，認為監(jiān)測站實驗室內儀器應加蓋布料，避免儀器落灰。但是質量監(jiān)督系統專家從化學實驗室普遍規(guī)范角度出發(fā)，認為沒必要加蓋布料。一加一減之間，有費用的產生，也有基層工作人員的無所適從。

建議在監(jiān)測體制改革的前提下，進行兩個方面的改革。

一是以省級或者市級為單位，規(guī)范質量記錄的格式、內容等。

二是理清質量監(jiān)督系統和環(huán)境監(jiān)測系統對規(guī)范監(jiān)測工作特別是實驗室管理的內容。

4.改革措施的可行性論證

4.1 監(jiān)測體制改革的可行性

在監(jiān)測體制改革上，需要考慮人員歸屬、管理權限、業(yè)務范圍、監(jiān)測要求、經費來源等5個方面的變化。對改革措施的可行性論證，可以從改革后工作的開展入手，通過分析改革后工作開展方式，判斷工作方式能否化解改革產生的5方面的變化。

4.1.1 工作方式

（1）市級站變化

按照改革建議措施，撤銷縣級站后，市級站的工作程序基本無變化，業(yè)務數量上有所增加。在整個市級站的運行上，除因業(yè)務數量變化引起的人員緊張外，無明顯影響。

（2）縣級站變化

縣級站撤消后，原站點作為派出或分支機構留在當地，繼續(xù)承擔縣域范圍內的部分監(jiān)測業(yè)務，如環(huán)境空氣質量監(jiān)測、地表水常規(guī)監(jiān)測、區(qū)域聲環(huán)境質量監(jiān)測、部分委托監(jiān)測等工作。除歸屬情況外，工作內容無明顯變化。

（3）工作方式中明顯變化的部分

組建新的市級站后，在整個監(jiān)測業(yè)務的開展過程中，有明顯變化的是業(yè)務受理、監(jiān)測人員兩部分。

業(yè)務受理方面，理論上，縣域范圍內的監(jiān)測需求應由市級站受理。實際操作中，可以通過開通電話預約、網絡辦理、縣派出（分支）機構代理等方法解決。

監(jiān)測人員方面，理論上，由市站統一調配人員，不局限于本縣人員監(jiān)測本縣業(yè)務。實際操作中，市級站可以根據業(yè)務內容，靈活掌握。

通過分析可見，改革后工作開展與改革前無明顯差異，變化較大的兩個部分也很容易通過技術手段給予解決。對市級站的工作開展和監(jiān)測需求方都不造成不方便的情況。

另一方面，市級站可以開展重點污染源、重要監(jiān)測項目的異地派員采樣、分析工作，最大程度解除對監(jiān)測工作的干擾。

4.1.2 人員歸屬

原縣級站工作人員在編制上可以劃歸市級，也可以保留編制在縣級。如歸屬市級，由于市縣兩級工資水平差異產生的資金缺口很小，相對于整個監(jiān)測體制的改革來說，近乎九牛一毛的消耗，不應對撤銷縣級站產生大的影響。

4.1.3 管理權限

撤銷縣級站，整個市域范圍監(jiān)測機構統歸市級站管理。市級站根據業(yè)務需要進行人員分工調配。同時，在后續(xù)的人事體制上，根據實際情況調節(jié)縣級機構，逐步縮小保留的原縣級站規(guī)模，對改革產生的人員進行消化處理。

4.1.4 業(yè)務范圍

現有監(jiān)測體制下，監(jiān)測項目的業(yè)務范圍與項目的審批對等。市級審批的項目，建設地點不在市區(qū)的依然由市級站負責監(jiān)測。所以，監(jiān)測體制改革后，對市縣兩級的業(yè)務范圍基本沒有影響。

4.1.5 監(jiān)測要求

隨著國家基礎設施建設的完善，市域范圍內交通便利程度已經可以滿足相關監(jiān)測要求。監(jiān)測體制改革可能增加的監(jiān)測業(yè)務數量與相關監(jiān)測要求無直接關聯，所以改革對監(jiān)測要求方面無影響。

4.1.6 經費來源

縣級政府對縣級站原本的經費支持，由投入縣級站用于能力建設改為購買監(jiān)測數據，不過是將財政資金由原來的“上衣口袋”掏出裝入“左褲兜”改為由“上衣口袋”掏出裝入“右褲兜”。同時，由于避免了重復建設的問題，通過改革也可以降低財政資金的消耗。

綜合來看，建議采取的監(jiān)測體制改革措施在成本上消耗極小，但是可預見的效果極大，操作簡便，具有可行性。

4.2 激勵機制改革的可行性

4.2.1 明確監(jiān)測工作特殊性方面

監(jiān)測站雖然是眾多事業(yè)單位之一，較其他事業(yè)單位工作，有許多特殊性。

（1）耗時性

如環(huán)境空氣監(jiān)測中，根據相關標準要求，需連續(xù)采集7天、每天至少20h的樣品，這就意味著工作人員要連續(xù)7天、每天至少22h（含準備和結束工作所需時間）在崗。

（2）艱苦性

很多監(jiān)測工作需要在野外進行，具有一定的艱苦性。

（3）突發(fā)性

某些涉及信訪糾紛、送檢樣品等監(jiān)測業(yè)務，發(fā)生時間具有突發(fā)性，需要立即開展化驗分析，進而需要加班加點的情況頻繁發(fā)生。

（4）危險性

監(jiān)測工作特別是化驗分析崗位長期與化學藥品接觸，縣級實驗室硬件設施也相對簡陋，導致監(jiān)測工作存在一定的危險性。

由此，監(jiān)測工作的特殊性是無可辯駁的。明確監(jiān)測工作的特殊性，是對客觀事實的的肯定。

4.2.2 建立配套的激勵機制方面

從監(jiān)測工作的特殊性上討論，建立配套的激勵機制，是符合按勞分配原則的。

監(jiān)測工作特別是實驗室分析崗位屬于知識、技能和經驗三者統一的工作，單純強調工作態(tài)度，講求奉獻精神是不符合客觀規(guī)律的。在津貼、出勤和職稱等方面進行改革，建立配套的激勵機制，有利于監(jiān)測工作的開展。

（1）津貼激勵

鑒于監(jiān)測工作的艱苦性和危險性，給予監(jiān)測崗位一定的政策傾斜，適當發(fā)放崗位津貼，可以撫慰長期工作在監(jiān)測一線的員工，避免消極情緒的產生。

（2）出勤考核

鑒于監(jiān)測工作的耗時性和突發(fā)性，對監(jiān)測工作的出勤考核方面做適度的調整，考慮加班帶來的作息時間上的影響，是以人為本，貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現。

（3）職稱照顧

受限于領導職數和單位規(guī)模、級別等因素，大部分工作人員在職務（或者說仕途）上晉升空間有限，在職稱上符合條件能夠評為高級、正高級工程師的也是鳳毛麟角。結合監(jiān)測工作的特殊性，如能在職稱上給予一定程度的照顧，可以使基層工作人員扎身于自己承擔的工作，有利于保持監(jiān)測隊伍的穩(wěn)定。

綜合來看，建議采取的激勵機制改革措施也是國家深化改革的一部分，積極作用明顯。一方面對監(jiān)測工作有促進作用，另一方面也可以為國家整體改革提供試點。

4.2.3 建立有效交流平臺的可行性

建立交流平臺，可以將個人知識提高到集體知識層面，有利于提升監(jiān)測系統整體的知識水平。

在現有科技條件下，充分利用信息技術成果，以網絡為工具，以疑問-解答為基礎，以數據庫為形式，理順溝通渠道，拓展培訓方法，增加交流機會，對整個監(jiān)測體系的發(fā)展具有長遠意義。也是具有可操作性，切實可行的。舉例如下：

省級環(huán)境保護行政主管部門下屬的監(jiān)測處、科技處、信息中心、監(jiān)測中心站等處室聯合搭建監(jiān)測知識信息庫，利用互聯網科技，按照基礎知識、監(jiān)測知識、疑難解析等模塊組件信息庫，通過網絡平臺，監(jiān)測系統工作人員登錄后進行自學和提問，由牽頭處室聯系專家進行解答并將信息登記入庫，一方面及時解決基層工作人員的疑問；另一方面也匯集成監(jiān)測知識供其他人學習。

4.3 監(jiān)測體系改革的可行性

在監(jiān)測體制改革的基礎上進行監(jiān)測體系的改革，在滿足質量監(jiān)督方面要求的同時更好地符合環(huán)境監(jiān)測工作的需求，是決定監(jiān)測體制改革后監(jiān)測工作開展狀況是否良好的重要因素。

4.3.1 規(guī)范質量記錄格式、內容等

以省級或市級為單位，規(guī)范質量記錄的格式、內容等，有利于監(jiān)測系統標準化的實施。在監(jiān)測體制改革的基礎上，結合多年來本地區(qū)環(huán)境監(jiān)測站運行經驗，統一質量記錄，可操作性強、困難小、簡單易行。

4.3.2 理清質量監(jiān)督系統和環(huán)境監(jiān)測系統工作內容

根據兩個系統的管理角度，在相關記錄整齊劃一的前提下，以規(guī)范形式逐條列明本系統對環(huán)境監(jiān)測的相關要求，在具體工作中具有可操作性，是簡化政府職能，理清政府職責這項大工作內的小部分內容，是可行的。

綜合來講，監(jiān)測體系改革是在監(jiān)測體制改革的基礎上，通過標準化的方法，規(guī)范監(jiān)測工作的有效的、具有可行性的途徑。

結論

當前，我國正處于全面深化改革的攻堅階段，改革已經步入了深水區(qū)。如何在改革中尋找監(jiān)測工作發(fā)展的道路，更好地為環(huán)境保護工作提供科學依據，是擺在所有環(huán)保人面前的不可避免的問題。隨著改革的進行，現有的環(huán)境監(jiān)測系統是否滿足當前形勢的需要、是否可以迎接檢測市場開放帶來的沖擊，也是急需考慮的問題。

結合本次檢驗檢測認證機構整個工作的開展，深入研究環(huán)境監(jiān)測系統存在的問題，搶抓機遇，全面深入地進行改革，必將使整個環(huán)保工作的基礎更加牢固。

謹以此文拋磚引玉，不揣淺薄，為環(huán)境監(jiān)測工作略盡綿力。

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