我國土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)影響

劉菁 張家口市國土資源局礦管科

我國土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)影響

劉菁 張家口市國土資源局礦管科

財(cái)政穩(wěn)定對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定不言而喻，而在目前我國的經(jīng)濟(jì)狀況下，地方政府土地財(cái)政尤其是土地出讓金已經(jīng)占據(jù)了地方政府收入的大部分份額。我國目前的地方財(cái)政收入和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上均依賴土地財(cái)政帶來的巨大紅利，而在我國目前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的大趨勢(shì)下，如何化解地方政府財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴，降低土地財(cái)政帶來的政策財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是我國急需解決的問題。

土地財(cái)政 地方政府 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 土地紅利

我國目前正在處于經(jīng)濟(jì)改革的深水區(qū)，財(cái)政的穩(wěn)定和可持續(xù)性對(duì)于我國的政治穩(wěn)定與長治久安具有很重要的意義。很長一段時(shí)間內(nèi)，我國各級(jí)地方政府都享受到了由土地財(cái)政帶來的巨大紅利，但由此帶來的是地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴以及由土地財(cái)政帶來的不穩(wěn)定性。近年來由于我國房價(jià)的高企，各個(gè)城市房價(jià)普遍達(dá)到新高，而由此帶來的土地出讓金也是各個(gè)地方政府的財(cái)政收入達(dá)到前所未有的高度。而目前在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，由于土地財(cái)政帶來的不穩(wěn)定性顯現(xiàn)出來，房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)加大，如何解決土地財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)顯得更為重要。

目前我國各級(jí)政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是比較嚴(yán)重的，各級(jí)政府對(duì)于由土地財(cái)政所帶來的大量債務(wù)問題也有比較清醒的認(rèn)識(shí)。但是由于我國在一段時(shí)間內(nèi)一直以土地出讓金為地方財(cái)政的主要收入，如何改變目前的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)卻沒有一個(gè)比較明確的辦法。本文通過對(duì)我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀的分析，希望找到降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的辦法。

一、我國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因及現(xiàn)狀

目前，我國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為地方財(cái)政赤字不斷增加以及地方政府以土地抵押向金融機(jī)構(gòu)獲取的大量貸款。而由于我國在上世紀(jì)遺留下來的社保基金缺口以及地方管理的國有企業(yè)產(chǎn)生的不良資產(chǎn)也是地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源。雖然各部分債務(wù)都占據(jù)相當(dāng)大的比重，但是由于地方政府以土地抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款在整個(gè)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)的大環(huán)境下變得更加棘手。

目前我國實(shí)行的是財(cái)政分權(quán)的財(cái)政體制。在這套財(cái)政體制下，我國中央政府擁有全部稅收的立法、制定、稅率確定等權(quán)利，地方政府只有對(duì)固定稅種的征收權(quán)。由于各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府不能因地制宜，采用合理的稅種，因而使得各地方政府在財(cái)政上十分不均衡。由于稅種設(shè)置不盡合理，使得地方政府在財(cái)政上沒有回旋的余地。而各地方政府由于要進(jìn)行大量的管理工作，這使得地方政府不得不從其他方面獲得財(cái)政支持。而在稅種的收益上，地方政府與中央按一定比例支配財(cái)政資金。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是一種非常合理的措施，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于稅種與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并不匹配，使得稅種收益并不能有效支持當(dāng)?shù)卣?。?duì)于財(cái)政缺口，中央一般給以財(cái)政支持以彌補(bǔ)缺口，但是在實(shí)際工作中，部分地方政府無法用稅種收益和財(cái)政支持來完全彌補(bǔ)收支缺口，這使得部分地方政府不得不采用土地出讓金等形式來獲取財(cái)政收入。

而在目前的財(cái)政分配體系中，中央政府與地方政府在事權(quán)上與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配也是影響地方財(cái)政的重要原因。目前我國中央政府以及各級(jí)上級(jí)政府在公共資源和各種義務(wù)的分配上掌握著話語權(quán)，基層政府只能是被動(dòng)接收。而在公共資源的分配上，我國傾向于向城市、省會(huì)等大城市集中，而在義務(wù)的分配上則趨向于向基層分配。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府尤其是基層政府在履行各種義務(wù)時(shí)捉襟見肘。這使得基層政府不得不通過其他手段來獲得財(cái)政支持，而在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)良好的大背景下，土地出讓金就成了地方政府的優(yōu)選對(duì)象。

二、土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)

我國的土地財(cái)政收入主要有兩個(gè)方面構(gòu)成，首先，土地資產(chǎn)收益是地方政府財(cái)政收入的最大部分，而在土地流傳過程中的各種稅費(fèi)也是比較重要的部分。在土地資產(chǎn)收益中，主要是土地出讓金。而土地稅收收入中，主要有對(duì)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)征收的房地產(chǎn)開發(fā)稅，在二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)中對(duì)房地產(chǎn)交易的房地產(chǎn)交易稅，對(duì)三級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)征收的地產(chǎn)保有稅。在行政事業(yè)收費(fèi)上主要在房地產(chǎn)立項(xiàng)規(guī)劃、征地拆遷和工程建筑環(huán)節(jié)三個(gè)環(huán)節(jié)上征收市政配套費(fèi)、防洪費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)、排污集資費(fèi)等費(fèi)用。

我國房地產(chǎn)事業(yè)蓬勃發(fā)展，無論在住房用地支出還是房價(jià)都屢屢達(dá)到新高。在房地產(chǎn)事業(yè)的帶動(dòng)下，地方政府通過土地出讓金等形式獲得大量的資金，帶動(dòng)了各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了公共服務(wù)設(shè)施。但是我們應(yīng)該注意到近年來我國各地房價(jià)一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)，由于近年來經(jīng)濟(jì)下行空間加大，我國房地產(chǎn)也遇到了發(fā)展的瓶頸，一旦房價(jià)產(chǎn)生波動(dòng)，必然對(duì)政府財(cái)政產(chǎn)生重大的影響。

三、降低土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方財(cái)政的影響

首先，我國應(yīng)該對(duì)目前中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行明確的劃分和科學(xué)的界定。在財(cái)稅和行政事業(yè)收費(fèi)上給予地方更多的活動(dòng)空間，充實(shí)地方財(cái)政，降低地方財(cái)政赤字，在各種行政義務(wù)上，明確地方政府的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。其次，對(duì)于地方政府的財(cái)政缺口要擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，通過發(fā)行地方債券等形式募集資金，減少地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政撥款的依賴。再次，對(duì)于地方政府的評(píng)價(jià)不能僅僅參照地方的GDP，而應(yīng)該建立科學(xué)的地方政府評(píng)價(jià)制度，把重點(diǎn)放到對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦墓彩聵I(yè)服務(wù)上。

同時(shí)，土地出讓金作為目前地方政府的主要財(cái)政來源，應(yīng)對(duì)其的使用進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)劃，可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)短期內(nèi)超額的土地出讓金進(jìn)行儲(chǔ)備，降低房地產(chǎn)波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政的影響。在土地價(jià)格出現(xiàn)衰退時(shí)，儲(chǔ)備的土地出讓金可以緩解地方政府遇到的財(cái)政危機(jī)。

總之，我國的地方財(cái)政應(yīng)該降低對(duì)土地財(cái)政的依賴，防止房地產(chǎn)業(yè)波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政造成不良影響。改革目前的地方財(cái)稅制度，建立公平合理的地方稅務(wù)制度，通過多種途徑募集地方財(cái)政資金，是降低我國地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)依賴的必要手段。