房地產(chǎn)稅改革問(wèn)題研究

魏琦 上海海事大學(xué)

房地產(chǎn)稅改革問(wèn)題研究

魏琦 上海海事大學(xué)

滬渝近年不斷攀升的房?jī)r(jià)證明房產(chǎn)稅在兩地的試點(diǎn)對(duì)調(diào)控房?jī)r(jià)收效不理想，房地產(chǎn)稅成為改革的新方向。本文從房地產(chǎn)稅改革的必要性角度切入，分析試點(diǎn)地區(qū)調(diào)控房?jī)r(jià)不理想的原因，地方政府由于債務(wù)壓力和長(zhǎng)期對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，客觀上推高了房?jī)r(jià)，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。因此有必要對(duì)政府財(cái)政收入模式進(jìn)行調(diào)整，以房地產(chǎn)稅取代土地出讓金制度，同時(shí)注意不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的完善，兩者相互配合促進(jìn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)稅制度的合理化發(fā)展。

房產(chǎn)稅 房地產(chǎn)稅 土地財(cái)政 不動(dòng)產(chǎn)登記

一、房地產(chǎn)稅的提出

房?jī)r(jià)問(wèn)題是近年熱議話(huà)題，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中就提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。2016年12月19日，中國(guó)社科院2017年《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布，就中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的建議，藍(lán)皮書(shū)呼吁盡快實(shí)施房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，積極推進(jìn)個(gè)人所得稅改革等措施。

《決定》和《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)》用的是“房地產(chǎn)稅”而非 “房產(chǎn)稅”，一字之差，兩者的內(nèi)涵卻大相徑庭。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅征稅范圍卻從單純的房屋擴(kuò)大到對(duì)房屋和土地都征稅。

二、從房產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅改革的必要性分析

（一）滬渝兩地房產(chǎn)稅調(diào)控房?jī)r(jià)效果不明顯

滬渝兩地試驗(yàn)房產(chǎn)稅已有五年，而滬渝的房?jī)r(jià)有增無(wú)減。究其原因，房產(chǎn)稅是對(duì)房屋保有環(huán)節(jié)的征稅，征稅對(duì)象是房屋，納稅主體是購(gòu)房者。隨著城市化進(jìn)程加快，中國(guó)民眾對(duì)房屋是剛性需求，房屋交易市場(chǎng)是賣(mài)方市場(chǎng)，捂盤(pán)惜售的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。如此背景下，房產(chǎn)稅真正打擊的是有居住需求的房屋消費(fèi)者，炒房者熱情不會(huì)因此而受抑制。

（二）地方財(cái)政收入模式亟待轉(zhuǎn)變

1.地方政府債務(wù)重。事實(shí)上地方政府債務(wù)問(wèn)題近年一直受到重視，2014年中央政府就發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。而2015年地方政府的債務(wù)余額是16萬(wàn)億元，當(dāng)年的GDP是67.67萬(wàn)億元，負(fù)債率達(dá)到23.6%，遠(yuǎn)超美國(guó)地方政府13%-16%的上限。

1994年的分稅制改革，中央通過(guò)中央稅和共享稅拿走了稅收的大部分，雖然中央通過(guò)稅收返還和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段，以期平衡地方財(cái)政。但鑒于我國(guó)行政層級(jí)多，中央的撥款要經(jīng)過(guò)五級(jí)政府，到了基層政府所剩無(wú)幾，從而造成了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一和“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)象。

2.“土地財(cái)政”的流弊。除了剛性買(mǎi)方需求、房屋賣(mài)方市場(chǎng)和囤房、炒房者的推波助瀾外，“土地財(cái)政”的財(cái)政收入模式長(zhǎng)期沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)也是推高房?jī)r(jià)的重要因素之一。所謂“土地財(cái)政”邏輯框架其實(shí)是別無(wú)選擇的:因?yàn)槌鞘谢仨氁袛U(kuò)大建成區(qū)的土地批租，有土地批租，就必須采取合法合理的有償形式?！巴恋刎?cái)政”主要的偏頗在于——地方政府只關(guān)注一次性把地價(jià)拿足，盡可能解決任期之內(nèi)政績(jī)需要，而如果沒(méi)有其他的制度制約，就會(huì)一段時(shí)間源源不斷涌現(xiàn)出“地王”，再往后則出現(xiàn)“無(wú)地可批”的窘境。

我國(guó)目前采取批租制，期限一般是 40年至 70年。地方政府獲得大量的批地收入，可以在短期內(nèi)大大緩解了地方政府的財(cái)政壓力，使其對(duì)土地交易樂(lè)此不疲。由于土地資源的有限性，只考慮短期好處而大量批地，導(dǎo)致今后可用的土地資源迅速減少，無(wú)異于殺雞取卵式的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在當(dāng)前制度背景下，期望地方政府積極推進(jìn)降低房?jī)r(jià)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榻捣績(jī)r(jià)必然令開(kāi)發(fā)商消極租用土地進(jìn)而會(huì)降低“地價(jià)”，地方政府是不愿意看到的。

從上述情況可以得知，有必要思考新的地方政府財(cái)政收入模式，否則依靠土地財(cái)政，在財(cái)政問(wèn)題上無(wú)異于寅吃卯糧，土地是有限的，長(zhǎng)此以往難以為繼。

三、關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的建議

（一）關(guān)于重復(fù)征稅的思考——以房地產(chǎn)稅取代土地出讓金

關(guān)于學(xué)界對(duì)試點(diǎn)的房產(chǎn)稅是否構(gòu)成雙重征稅的問(wèn)題，有學(xué)者指出：征收土地出讓金和房地產(chǎn)稅是性質(zhì)截然不同的兩種公課。土地出讓金并不是稅，而是一種租，即國(guó)家作為土地所有者出讓其使用權(quán)的收益。房地產(chǎn)稅則是國(guó)家依托政治權(quán)力、履行提供公共服務(wù)職能的政治契約而征收的稅收。二者是兩種不同權(quán)力行使的體現(xiàn)，在法理上并存在雙重征稅的問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)效益角度，實(shí)際上最終落到購(gòu)房者肩上的仍是雙重負(fù)擔(dān)。如果將來(lái)采取房地產(chǎn)稅將征收對(duì)象擴(kuò)大到房屋的建設(shè)用地，則土地出讓金是否還有存在的必要？筆者認(rèn)為以按年收取的房地產(chǎn)稅取代一次性繳納的土地出讓金是合理的。根據(jù)《物權(quán)法》第149條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期。也就是說(shuō)在不與公共利益相沖突的前提下，根據(jù)法律規(guī)定，房屋所有人是可以繼續(xù)保有房產(chǎn)的。

（二）完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

不動(dòng)產(chǎn)登記越完備，就越有利于搞清楚居民的不動(dòng)產(chǎn)擁有和財(cái)產(chǎn)擁有情況，可以了解城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的實(shí)際需求，將社會(huì)保障投向那些更需要保障的人群。不動(dòng)產(chǎn)登記作為一種物權(quán)的公示方式，前提是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有權(quán)利。因此，現(xiàn)實(shí)中存在的小產(chǎn)權(quán)房、違章建筑等房產(chǎn)，無(wú)法獲得不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的登記。這一點(diǎn)從國(guó)土資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（草案征求意見(jiàn)稿）第26 條規(guī)定“不能提供合法、有效的權(quán)屬來(lái)源證明材料”屬于“不予登記的情形”可得到印證。針對(duì)此部分未進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)登記的房產(chǎn)，按照稅法上實(shí)質(zhì)課稅原則衍生的“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于法律形式”之原則，應(yīng)當(dāng)納入房地產(chǎn)稅征收的范圍。還應(yīng)當(dāng)明確：即使繳納了房地產(chǎn)稅，違法建筑也不得轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ńㄖ?/p>

所以綜上可知，房地產(chǎn)稅的征收范圍大于不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，建筑物的非法性不影響其可稅性。因此，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是開(kāi)征房地產(chǎn)稅的重要基礎(chǔ)，但在不動(dòng)產(chǎn)登記制度尚未完善前，房地產(chǎn)稅的征收也并不能完全依賴(lài)該項(xiàng)登記。

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魏琦（1996-），女，漢族，安徽阜陽(yáng)人，上海海事大學(xué)，法律碩士（法學(xué)）。