城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地同權(quán)同價(jià)問題探討

季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地同權(quán)同價(jià)問題探討

季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，將土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地必須通過國家征收才能變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，是對農(nóng)民集體主地所有權(quán)的歧視和侵害。因此，他們所說的“同地同價(jià)”，不是指目前政府征同一區(qū)塊土地不分用途給同種標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而是指農(nóng)村同類性質(zhì)的集體用地應(yīng)與城市國有用地具有同等權(quán)利，相同位置的地塊應(yīng)具有同等的價(jià)格。這樣需要論證的并不是兩種土地所有制的同權(quán)，而是無論什么所有制的土地在相同用途管制和規(guī)劃管理下的同地同權(quán)同價(jià)。

城鄉(xiāng)；建設(shè)用地；同地；同權(quán)；同價(jià)

由于城里只有建設(shè)用地，因此這里實(shí)質(zhì)性的要求即農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)。這個(gè)觀點(diǎn)是在肯定政府對土地用途管制和規(guī)劃管理正當(dāng)性的前提下，強(qiáng)調(diào)在同樣性質(zhì)和用途土地的前提下，城鄉(xiāng)土地應(yīng)一視同仁，同地同權(quán)同價(jià)。因此同樣性質(zhì)的土地，城市里可以開發(fā)，農(nóng)民自己也可以開發(fā)，如果政府需要征地，就應(yīng)以城市國有用地的相同價(jià)格給農(nóng)民全額補(bǔ)償。

應(yīng)當(dāng)說，這個(gè)不同所有制的土地應(yīng)同地同權(quán)同價(jià)的觀點(diǎn)是完全可以成立的。因?yàn)榧热皇峭N性質(zhì)和用途規(guī)劃的土地，僅僅^于土地所有制的不同而加以區(qū)分，當(dāng)然沒有道理。不過將這個(gè)觀點(diǎn)推論到城鄉(xiāng)之間就有重大跳躍和瑕疵，因?yàn)槲覈酥潦澜缟限r(nóng)村與城市土地主要是開發(fā)權(quán)的差別，與土地所有制相同或不同并無直接關(guān)系。農(nóng)村集體土地的絕大部分是農(nóng)地，它與城市里國有建設(shè)用地當(dāng)然不能說是同地，它與中閏的國有農(nóng)場的農(nóng)地的性質(zhì)倒是相同的，同地同價(jià)只能是與國有農(nóng)場類比。西方市場經(jīng)濟(jì)國家城鄉(xiāng)土地大多是私有，但城鄉(xiāng)土地開發(fā)權(quán)也是天差地別。因此，這里最重要的，并不在所有制，還在于土地用途管制和規(guī)劃管理對土地開發(fā)權(quán)的界定。

一、農(nóng)民的宅基地與城市居民的住宅用地比較

如前所說，農(nóng)民的宅基地與城市居民的住宅用地要成為同地，就還需要補(bǔ)充幾個(gè)重要條件。農(nóng)民宅基地從用途看是為滿18歲的成年農(nóng)民無償劃撥永久性自用，面積一般較大（一般規(guī)定為200～300平方米），建房的規(guī)劃管理過去完全沒有，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)和要求都很寬松。而城市居民除早年購買房改房的人享受到相當(dāng)折扣優(yōu)惠外，都是自己以商品房價(jià)格購買土地70年使用權(quán)，面積一般也很小（一個(gè)100平方米的公寓通常只有10多平方米或者更少的土地使用權(quán)），而且規(guī)劃非常明確，執(zhí)行也相對嚴(yán)格得多，基本沒有自己建造擴(kuò)展的空間。用途、取得成本、使用年限、規(guī)劃和建造自由及執(zhí)法管治都不同的農(nóng)民宅基地與城市居民住宅用地并非同地，又怎么能同權(quán)？可見要說這兩種地是同地因而同權(quán)進(jìn)而同價(jià)，顯然要先回答和厘清一系列重要的產(chǎn)權(quán)界定問題。

同時(shí)，假定在農(nóng)民宅基地上市流轉(zhuǎn)后，是模仿國有土地也是70年的使用權(quán)，到期農(nóng)民可以收回，還是永久的使用權(quán)，不能再收回？如果類同國有土地只有70年使用權(quán)，現(xiàn)在法律已說國有住宅土地使用權(quán)到期后可自動(dòng)續(xù)期，那農(nóng)民的宅基地怎么辦？也被強(qiáng)制自動(dòng)續(xù)期？如果國有土地今后續(xù)期不再收費(fèi)了，農(nóng)民的土地怎么辦？如果購買者也是永久無償自動(dòng)續(xù)期，那農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)還有什么意義？如果尊重農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，與國有土地國家同意自動(dòng)續(xù)期不同，讓渡了70年使用權(quán)到期農(nóng)民有權(quán)收回或自行收費(fèi)，那么，農(nóng)民上市流轉(zhuǎn)的宅基地與國有居民住宅同地的權(quán)利就是不同等的，自然也就談不上同地同權(quán)同價(jià)。

二、原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地與城市工業(yè)用地比較

農(nóng)村集體土地真正屬于經(jīng)營建設(shè)用地的是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這一塊當(dāng)年為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開了口子，但并沒有明確的面積和比例規(guī)定，因而各地發(fā)展極不平衡，上風(fēng)上水或先知先覺者看出端倪或聽到風(fēng)聲，搶著動(dòng)手，結(jié)果撐死膽大的，餓死膽小的，造成今天有的地方農(nóng)村有巨量經(jīng)營建設(shè)用地，有的地方幾乎沒有，還都是農(nóng)田，簡單同地同權(quán)，顯然會造成嚴(yán)重不公和苦樂不均。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是屬于工業(yè)用地性質(zhì)，同地同權(quán)同價(jià)就是說與城巿工業(yè)開發(fā)區(qū)的國有用地類同，但以工業(yè)用地作為同權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，恐怕又是很多主張城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)的人始料未及和根本不愿接受的。

這樣就引出了一個(gè)更深刻的問題，人們所說的同地一般只是指同為建設(shè)用地，其實(shí)建設(shè)用地內(nèi)部又分許多用途，如商用、住宅、工業(yè)、交通、公用、公益等，其用途和市場價(jià)值之差別往往不小于農(nóng)地與建設(shè)用地的差別。如商住用地與工業(yè)用地就價(jià)格懸殊，進(jìn)而與交通、公共設(shè)施、綠化等公益用地，其市場價(jià)值更是有天壤之別。由此可見，同是城市國有建設(shè)用地，還根本不能說是同地，因而也不可能同權(quán)同價(jià)。

可見同地同權(quán)同價(jià)的前提首先是必須真正同地，即同種細(xì)分用途的土地。如果像現(xiàn)在許多人僅僅粗糙區(qū)分到建設(shè)用地這一層，其實(shí)并非真是同地，而可能是天上地下，故而也絕不可能同權(quán)同價(jià)。就如日本東京銀座，可謂真正的寸土寸金。但其中私人土地被限定為道路用途的，就分文不值。私人土地的道路雖被稱為"私道"，但法律規(guī)定必須向行人開放，故這樣的私道毫無市場價(jià)值。其實(shí)不僅建設(shè)用地，即便都是農(nóng)地也有不同，如基本農(nóng)田和一般農(nóng)田市場價(jià)值就有較大差異，這種差異也應(yīng)得到承認(rèn)和尊重。在市場經(jīng)濟(jì)的法治國家，對基本農(nóng)田與一般可改變用途農(nóng)田的市場價(jià)值從而征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是有差異的。

更進(jìn)一步，就是同一種細(xì)分用途的土地，如住宅或商用，也有規(guī)劃管理的差別，因此也不是同權(quán)同價(jià)，否則許多開發(fā)商也就不會在拿到商住用地后，花太價(jià)錢公關(guān)賄賂修改規(guī)劃，以便自己通過提高容積率等謀取暴利。規(guī)劃就是對土地開發(fā)權(quán)的進(jìn)一步界定，因此規(guī)劃就是錢。同一種細(xì)分土地的規(guī)劃不同，其市場價(jià)值也大不一樣，這些都是房地產(chǎn)開發(fā)市場的常識。因此，僅僅看到一個(gè)同屬建設(shè)用地，就呼吁同地同權(quán)同價(jià)，顯然是過分胃失了。

可見，離開了土地開發(fā)權(quán)這些步步深入的界定，簡單地僅僅看到不同所有制的差別或一個(gè)農(nóng)用與建設(shè)用地的大分類，就要求同地同權(quán)同價(jià)，而且其中許多人暗含的判斷就是要農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共用地等所有鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)該與市場價(jià)值最高的城市商住用地同權(quán)同價(jià)，顯然是差之毫厘，失之千里，在實(shí)踐中也必然是完全不可行的。

[1]喬陸印,劉彥隨.新時(shí)期中國農(nóng)村土地綜合整治邏輯體系框架[J].人文地理，2016（03）

[2]洪世鍵,曾瑜琦.制度變遷背景下中國城市空間增長驅(qū)動(dòng)力探討[J].經(jīng)濟(jì)地理，2016（06）