“一國兩制”的制度化及其實(shí)踐意義

香港回歸祖國20年，中國共產(chǎn)黨提出的“一國兩制”構(gòu)想經(jīng)受住歷史的考驗(yàn)，其偉大創(chuàng)新精神的寶貴內(nèi)涵，值得我們?nèi)ヌ綄ず退伎肌榇?，本刊?qǐng)到研究“一國兩制”的權(quán)威學(xué)者，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心主任、教授鄒平學(xué)。法制化制度化的必要性

記者：請(qǐng)您回顧下“一國兩制”構(gòu)想是何時(shí)提出的？其歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性有哪些？

鄒平學(xué)：“理論是思想的升華，制度乃理論的固化，所謂制度化，即從理念到制度的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程?！贬槍?duì)歷史遺留的港澳臺(tái)問題，鄧小平同志創(chuàng)造性地提出了“一國兩制”構(gòu)想，并逐漸形成成熟系統(tǒng)的理論。1982年12月，五屆人大五次會(huì)議通過修訂后的《中華人民共和國憲法》，其中第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！睆拇耍耙粐鴥芍啤闭捷d入國家根本大法，實(shí)行“一國兩制”有了憲法的保證。1984年5月15日，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理向六屆全國人大二次會(huì)議所作《政府工作報(bào)告》中，正式向代表提出了“一國兩制”的方針。隨著《中英聯(lián)合聲明》《中葡聯(lián)合聲明》的簽署，香港問題、澳門問題和平解決，中國政府先后制定香港基本法、澳門基本法，在港澳回歸之日正式實(shí)施基本法?；痉ǖ膶?shí)施既標(biāo)志著“一國兩制”政策的貫徹落實(shí)，也標(biāo)志著政策法律制度化的載體——特別行政區(qū)制度的有效運(yùn)行。由此可見，“一國兩制”制度化不但成功地解決了國家統(tǒng)一問題，還發(fā)揮了維護(hù)港澳地區(qū)繁榮穩(wěn)定、促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)的社會(huì)融合等多元功能，并成為形塑中國特色大國治理體系的重要組成部分。

“一國兩制”的理論構(gòu)想最初是期冀于解決臺(tái)灣問題，同時(shí)借鑒中國古代歷史經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地結(jié)合具體歷史環(huán)境下的時(shí)局而誕生的。我國北魏時(shí)期，鮮卑族內(nèi)部和故地實(shí)行奴隸制度，而被北魏征服和統(tǒng)一的中原地區(qū)實(shí)行封建制度；契丹王朝為了適應(yīng)南北農(nóng)耕、游牧地區(qū)兩種不同的生活和生產(chǎn)方式，遼太宗制定了“以國制治契丹，以漢制待漢人”的統(tǒng)治辦法。

在1979年上半年到1982年上半年間，鄧小平對(duì)香港問題進(jìn)行了三年的調(diào)查研究，以“一國兩制”科學(xué)構(gòu)想的“臺(tái)灣方案”為藍(lán)本，初步形成了中國政府解決香港問題的決策和政策。

鄧小平鄭重講過，中國政府為解決香港問題所采取的立場(chǎng)、方針、政策是堅(jiān)定不移的，我們的政策是實(shí)行“一個(gè)國家，兩種制度”，香港現(xiàn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿(mào)易、金融中心的地位也不變，北京不向香港特區(qū)政府派出干部，派軍隊(duì)是為了維護(hù)國家的安全，而不是去干預(yù)香港的內(nèi)部事務(wù)，我們對(duì)香港的政策五十年不變，我們說這個(gè)話是算數(shù)的。盡管鄧小平代表我們黨和政府多次公開做出了“一國兩制”構(gòu)想與政策的莊嚴(yán)承諾，但港澳社會(huì)和國際社會(huì)仍有種種質(zhì)疑之聲，使得把政策上升為法律和制度就十分關(guān)鍵。所以，鄧小平又諄諄告誡我們：“一九九七年我們恢復(fù)行使主權(quán)之后怎么樣管理香港，也就是在香港實(shí)行什么樣的制度的問題?！敝贫然蟮摹耙粐鴥芍啤陛d體——特別行政區(qū)制度，不但凝結(jié)著國家與人民的意志，有效規(guī)范個(gè)人和政府的行為，還同時(shí)兼具公開性、明確性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性、權(quán)威性等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從思想層面到法律制度和實(shí)踐層面的重大跨越，讓“一國兩制”真正活了起來。

其一，政治層面的必要性?！拔覈鴳椃ㄒ?guī)定的人民代表大會(huì)制度和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式是調(diào)整和處理我國國家整體與組成部分、中央與地方關(guān)系的憲制基礎(chǔ)?！边@是“一國兩制”制度化的憲制基礎(chǔ)與前提條件?！耙粐鴥芍啤敝贫然谡螌用嫔鲜菫榱颂幚砼c國家整體和主體制度有較大差異的特殊地方的管理方式?，F(xiàn)代國家治理實(shí)踐顯示，對(duì)特殊地區(qū)采取特殊管理方式都需要制度化，都應(yīng)獲得國家最高政權(quán)機(jī)構(gòu)的同意或認(rèn)可，獲得政治或法律上的保障。

其二，經(jīng)濟(jì)層面的必要性。將港澳原有的經(jīng)濟(jì)制度通過制度化的方式予以保留，既符合國家的整體經(jīng)濟(jì)利益，也為港澳地區(qū)投資者和置業(yè)者的利益提供了可靠保障，從而維持港澳地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定 發(fā)展。

其三，文化層面的必要性。通過“一國兩制”制度化構(gòu)建的特區(qū)制度既尊重和保留了港澳近代以來的生活習(xí)慣與文化傳統(tǒng)，同時(shí)也為促進(jìn)內(nèi)地和特區(qū)間的文化交流與共榮創(chuàng)造了制度通道。

時(shí)代背景及其法制實(shí)踐路。

記 者：請(qǐng)分析“一國兩制”制度化的特殊歷史背景和核心內(nèi)容，并詳細(xì)介紹一下“一國兩制”制度化的法理依據(jù)和實(shí)踐路徑。鄒平學(xué)：“一國兩制”的制度化是通過根據(jù)憲法制定港澳基本法，確立港澳特別行政區(qū)制度來完成的，這一制度化的路徑來之不易，與執(zhí)政黨和國家對(duì)于法治的認(rèn)知深化與不斷探索分不開。眾所周知，中國經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索才走上了依法治國的道路。改革開放以來，黨對(duì)法治的突破性認(rèn)識(shí)、接受，并堅(jiān)持在實(shí)踐中推進(jìn)，使得中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有了法治轉(zhuǎn)型的時(shí)代特色。在“一國兩制”制度化過程中，1982年憲法提供了憲制依據(jù)，根據(jù)憲法制定基本法明確了特別行政區(qū)制度的具體內(nèi)容，并與憲法一同構(gòu)成了特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。

其一，“一國兩制”制度化的憲制準(zhǔn)備?！耙粐鴥芍啤敝贫然顬楹诵牡募丛?982年憲法中得到確立和體現(xiàn)。處于憲法總綱之中的第31條就是為了實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一后對(duì)臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)管理而做出的特殊憲法安排，目的是使這些地區(qū)能夠?qū)嵭胁煌谑?、自治區(qū)和直轄市的管理制度，尤其是實(shí)行與國家主體的社會(huì)主義制度完全不同的資本主義制度。這一憲制安排體現(xiàn)了國家管理遵循普遍性和特殊性相結(jié)合的治理原理以及原則性和靈活性相結(jié)合的創(chuàng)新精神，彰顯了大國治理的中國特色和創(chuàng)造性。

其二，以合憲性原則為內(nèi)核的特別行政區(qū)制度。特別行政區(qū)制度與國家管理制度之間的外部特征表現(xiàn)為局部與整體的關(guān)系，不管其具有多大的創(chuàng)新性和特殊性，它都要遵循國家憲法制度的統(tǒng)一原則。

一是特別行政區(qū)制度要符合單一制原則。在單一制國家里，地方?jīng)]有固有權(quán)力，地方權(quán)力來源于中央授予，這是單一制國家的特點(diǎn)，中央與地方是授權(quán)關(guān)系，基本法是“國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)指定的特別授權(quán)法”。中央和特區(qū)之間的關(guān)系是授權(quán)和被授權(quán)的關(guān)系。二是特別行政區(qū)制度由人民代表大會(huì)制度所派生。人民代表大會(huì)制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度與國家性質(zhì)的體現(xiàn)，是建立其他有關(guān)國家管理制度的基礎(chǔ)?；痉ㄓ扇珖舜笾贫ǎ貐^(qū)高度自治權(quán)由全國人大授予，特區(qū)居民中的中國公民可選舉人大代表，參加最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作都是人民代表大會(huì)制度在特區(qū)的體現(xiàn)。三是特別行政區(qū)制度要符合憲法全面實(shí)施的原則。“憲法沒有部分實(shí)施的問題，憲法的普遍實(shí)施就是憲法的全面實(shí)施?！被痉ǜ鶕?jù)憲法制定。憲法乃國家的根本大法，對(duì)全國均應(yīng)發(fā)揮完整的效力，得到全面的實(shí)施。基于主權(quán)者意志不可分割的本質(zhì)和國家根本法的特性，憲法對(duì)特區(qū)的效力具有普遍性、整體性和不可分割性，是概括性效力。這使得有關(guān)社會(huì)主義制度和政策的憲法規(guī)范適用于特區(qū)的方式不采取顯性的“運(yùn)用和實(shí)施憲法落實(shí)處理各種事情”的憲法執(zhí)行模式，而采取隱性的“認(rèn)可、尊重和不得破壞”的憲法遵守模式，特區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和所有居民對(duì)中國憲政秩序的尊重是憲法在特區(qū)遵守適用的主要形式。

其三，“一國兩制”制度化的法律載體。基本法是規(guī)定特別行政區(qū)制度的憲制性法律，基本法的核心內(nèi)容就是設(shè)計(jì)特別行政區(qū)制度，基本法的各項(xiàng)規(guī)定均是圍繞這個(gè)核心展開，這既是“一國兩制”制度化需要，也是制定基本法的重要目的之一。

一是落實(shí)國家對(duì)港澳的基本方針政策，并保證其貫徹實(shí)施。二是根據(jù)憲法，規(guī)定在特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策。依據(jù)憲法制定的基本法保證了包括香港在內(nèi)的整個(gè)國家在憲法制度上的統(tǒng)一性，同時(shí)保障了對(duì)特區(qū)實(shí)行特殊管理制度的權(quán)威性、正當(dāng)性與合法性，確保“一國兩制”方針政策的有效貫徹。三是表達(dá)中國政府信守條約，通過國內(nèi)法貫徹實(shí)施中英、中葡聯(lián)合聲明的誠意和決心。雖然《中英聯(lián)合聲明》載明的中國政府對(duì)香港的基本方針政策只是構(gòu)成制定香港基本法的政策依據(jù)，而非立法依據(jù)。但是，按照中國的一貫法律實(shí)踐及法理通說，聯(lián)合聲明在中國國內(nèi)法的生效，是從該聲明正式簽署時(shí)起自動(dòng)作為國內(nèi)法規(guī)范來執(zhí)行的。

其四，維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。“一國”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，全國人大在制定基本法、設(shè)計(jì)特別行政區(qū)制度時(shí)，無論港澳特區(qū)擁有多大程度上的自治權(quán)，都遵循著維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整這一最高原則，都體現(xiàn)了中央全面管治權(quán)和監(jiān)督權(quán)的原則底線。

其五，保持特區(qū)長(zhǎng)期繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展?！耙粐鴥芍啤卑萘烁鞣N既得利益格局、確認(rèn)港澳原有社會(huì)制度在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)在授權(quán)高度自治體制中保持基本不變，確保了國家對(duì)港澳平穩(wěn)順利地恢復(fù)行使主權(quán)，并有效保證回歸后的香港和澳門繁榮和穩(wěn)定，這是“一國兩制”制度化實(shí)踐中最為偉大的成就。

充分認(rèn)識(shí)“一國兩制”制度化運(yùn)行的實(shí)踐意義

記 者：近年來，香港某些人肆無忌憚地鼓吹“港獨(dú)”，“占中”等事件鬧得烏煙瘴氣。請(qǐng)您進(jìn)一步闡明“一國兩制”的準(zhǔn)確含義，分析其錯(cuò)誤思想產(chǎn)生的原因。

鄒平學(xué)：被歷史選擇的事物必須接受歷史的考驗(yàn)。“一國兩制”制度化始終體現(xiàn)著歷史選擇的必然性，并一直面臨著實(shí)踐的檢驗(yàn)。國家管理港澳地區(qū)的制度創(chuàng)新的重要地位和獨(dú)特作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，中國對(duì)港澳擁有主權(quán)是“一國兩制”能夠制度化的根本前提。港澳自古以來就是中國的領(lǐng)土。從國際法上說，港、澳的主權(quán)在法律上一直屬于中國，英、葡兩國通過侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和非法訴諸武力的方式強(qiáng)迫中國簽訂《南京條約》《北京條約》《展拓香港界址專條》和《中葡和好通商條約》等不平等條約，從而攫取港、澳管治權(quán)的行為是非法而無效的，英、葡兩國并不會(huì)因?yàn)閷?duì)港澳的長(zhǎng)期占領(lǐng)和管治而取得對(duì)港澳的主權(quán)，這也是我們能夠收回港澳地區(qū)的法理依據(jù)。主權(quán)的存續(xù)始終代表著“一國”的存在，港澳從沒有作為獨(dú)立于中國之外的國家而存在過?！皟芍啤钡倪壿嬈瘘c(diǎn)顯然是以“一國”為前提，其目的是解決長(zhǎng)久以來喪失的港澳治權(quán)?！耙粐鴥芍啤钡闹贫然坏珜ⅰ耙粐钡膽椫七壿嬊疤崤c制度安排以法律的形式固定了下來，同時(shí)也對(duì)于“兩制”通過賦予特區(qū)高度自治權(quán)的方式加以肯定。

其二，維護(hù)“一國兩制”制度化的憲制基礎(chǔ)是“一國兩制”制度化成功的重要原則。憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)這一論斷寫進(jìn)了2014年的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書中。最近兩年來，中央政府和中央領(lǐng)導(dǎo)同志越來越強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事”。2017年3月5日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)重申“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”，并首次提出“確?！粐鴥芍圃谙愀?、澳門實(shí)踐不動(dòng)搖、不走樣、不變形，‘港獨(dú)是沒有出路的?！边@些新提法和“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”并列提出，個(gè)中深意不可不察。

回歸以來，香港社會(huì)有些人嚴(yán)重缺乏對(duì)國家憲法的認(rèn)識(shí)，不知憲法、不尊重憲法，甚至否定憲法的言行大行其道，有些人漠視憲法是基本法的制定依據(jù)，企圖以基本法架空和取代憲法，有的故意制造憲法和基本法的對(duì)立，危言聳聽地羅織講憲法就會(huì)毀滅基本法的謊言；有的以不同的形式故意挑戰(zhàn)和否定國家憲法在特區(qū)的效力與權(quán)威。所以，中央強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事”，正是對(duì)“一國兩制”制度化實(shí)踐的深刻總結(jié)和反思。

其三，維護(hù)國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益是“一國兩制”制度化的首要目標(biāo)?！耙粐鴥芍啤敝贫然灤┲桓壿嬛骶€，即實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一。鄧小平同志曾指出：“實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一是民族的愿望，一百年不統(tǒng)一，一千年也要統(tǒng)一的?！敝泄彩舜髨?bào)告提出，中央政府對(duì)香港、澳門各項(xiàng)方針政策的根本宗旨是：維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。

香港特區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的諸如“本土自決”“占中”“港獨(dú)”“抵制釋法”等現(xiàn)象，都是對(duì)“一國”原則的挑戰(zhàn)和威脅。這些現(xiàn)象源自錯(cuò)誤認(rèn)知“一國”與“兩制”的關(guān)系。有人認(rèn)為，“一國兩制”的靈魂在于“兩制”，而不是“一國”。“一國兩制”之所以極富制度創(chuàng)新性，其特色和優(yōu)勢(shì)就在于在堅(jiān)持“一國”原則基礎(chǔ)上，尊重“兩制”差異。

其四，認(rèn)真處理中央與特區(qū)權(quán)力的關(guān)系，維護(hù)中央的管治權(quán)威乃“一國兩制”制度化的核心問題。中央人民政府代表人民統(tǒng)一行使國家主權(quán)，對(duì)特區(qū)實(shí)施管理，特區(qū)在中央授權(quán)和監(jiān)督下實(shí)行高度自治，從而形成一種授權(quán)與被授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。在這一權(quán)力關(guān)系中，屬于國家主權(quán)和國家整體權(quán)益范圍的事務(wù)，由中央直接行使相關(guān)權(quán)力；特區(qū)的地方性事務(wù)，由特區(qū)自行管理，但中央具有監(jiān)督權(quán)力。中央與特區(qū)的權(quán)力關(guān)系始終是“一國兩制”制度化的核心問題。