領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)芻議

黃國(guó)芬

[提要] 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下，黨中央、國(guó)務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)神圣職責(zé)。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既是一個(gè)全新的課題，也是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)歷史機(jī)遇，同時(shí)也是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)思考和積極應(yīng)對(duì)的問題。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年5月25日

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的主要困難

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要特定的條件。對(duì)于尚處在起步階段的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作來講，環(huán)境不優(yōu)是影響和制約其全面開展的重要因素。

（一）自然資源資產(chǎn)信息基礎(chǔ)薄弱。自然資源資產(chǎn)審計(jì)需要全面準(zhǔn)確的自然資源資產(chǎn)信息，包括不同類型自然資源資產(chǎn)價(jià)值量、實(shí)物量、質(zhì)量等方面的信息及使用、保護(hù)、績(jī)效等方面的信息。從我國(guó)情況看，早在20世紀(jì)80年代就開始著手研究自然資源核算及其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系問題，2009年又開始著手建立中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，2011年開始試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)政報(bào)告。同時(shí)，社會(huì)一些有識(shí)之士也在研究自然資源資產(chǎn)核算工作，并在一些領(lǐng)域試水自然資源資產(chǎn)核算表編制工作，也積累一些成功的經(jīng)驗(yàn)。但是，從《2011年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)政報(bào)告試編辦法》看，只是將維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)安全等特定用途物質(zhì)（如石油、稀有金屬等）價(jià)值年末余額納入了“公共儲(chǔ)備物資”進(jìn)行了核算，僅僅在政府財(cái)政報(bào)表附注中反映了政府擁有的公共自然資源（包括礦產(chǎn)、土地、森林、草原等）的實(shí)物量。這與十八屆三中全會(huì)《決定》提出的健全生態(tài)文明制度體系和《環(huán)境保護(hù)法》的要求還存在很大差距。主要表現(xiàn)在核算體系不健全，自然資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算中所涉及的會(huì)計(jì)目標(biāo)、會(huì)計(jì)主體、科目分類、核算對(duì)象、確認(rèn)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)報(bào)告不明確；資產(chǎn)負(fù)債表編制滯后，一些數(shù)據(jù)是靠全國(guó)統(tǒng)一安排普查工作收集的。即使審計(jì)能從一些主管部門得到一些信息和數(shù)據(jù)，也是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統(tǒng)性、真實(shí)性。

（二）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)提取困難。一是要素不全。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)數(shù)據(jù)涉及分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等諸多方面，有的能夠說明分布情況，卻不能提供存量數(shù)量；有的只有數(shù)量，卻不能反映其質(zhì)量；有的產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)屬不分。二是數(shù)據(jù)斷檔。由于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)程序復(fù)雜，技術(shù)難度較大，造成數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)鏈出現(xiàn)斷層，難以滿足審計(jì)需要。如森林儲(chǔ)蓄量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家層面的統(tǒng)計(jì)頻率為十年一次，省級(jí)層面的統(tǒng)計(jì)頻率為五年一次。三是公信力差?？陀^上講，自然資源資產(chǎn)總量與質(zhì)量很難計(jì)量。如礦產(chǎn)資源蘊(yùn)藏量主要基于現(xiàn)有技術(shù)預(yù)測(cè)，質(zhì)量只能依據(jù)勘探和開采樣本進(jìn)行測(cè)定；單體水資源的面積在一定時(shí)期是不變的，而蓄水量由于庫(kù)容的淤積是逐步減少的，且?guī)烊萦俜e程度很難測(cè)定，其質(zhì)量測(cè)量也無(wú)法涵蓋所有水域；海洋資源受水文變化影響較大，漁業(yè)資源因環(huán)境污染其存量是不斷變化的，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在較大誤差。四是數(shù)據(jù)分散。自然資源資產(chǎn)種類較多，加之管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉，其數(shù)據(jù)分散在多個(gè)職能部門，提取難度較大。如收集土地資源的相關(guān)數(shù)據(jù)分別受制于規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)部門，而水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源又直接與國(guó)土部門相關(guān)。同時(shí)，一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并不存在于管理部門，而存在于科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（三）自然資源資產(chǎn)考評(píng)體系缺失。其一，自然資源資產(chǎn)增量評(píng)估難。一方面審計(jì)目前依據(jù)資料缺失和可信度差，加之自然資源資產(chǎn)種類繁多、分布廣泛，全面核實(shí)其真?zhèn)坞y度之大可想而知；另一方面大多數(shù)自然資源資產(chǎn)目前還沒有市場(chǎng)價(jià)格，難以將其資本化。其二，自然資源資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)估難。比如水資源，即使可以用抽取樣本檢測(cè)結(jié)果作為評(píng)估依據(jù)，受抽取樣本范圍和數(shù)量的影響，也很難保證其評(píng)估結(jié)果完全準(zhǔn)確。而森林資源究竟是以其增量、覆蓋率評(píng)估其質(zhì)量，還是以一個(gè)地區(qū)森林生態(tài)價(jià)值來評(píng)估，卻沒有定論。其三，自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用績(jī)效評(píng)估難。各地自然條件、發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位不同，地方黨委、政府在自然資源資產(chǎn)的保護(hù)與利用上本身就難以平衡。加之一個(gè)時(shí)期的唯GDP論，造成了自然資源資產(chǎn)的過度開發(fā)開放，導(dǎo)致自然生態(tài)的惡化。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)見效慢，注定一個(gè)地方的環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行過程是漫長(zhǎng)的、持續(xù)的，難以說是哪屆黨委、政府取得的成績(jī)，只能用環(huán)境保護(hù)投入進(jìn)行量化反映。

（四）自然資源資產(chǎn)審計(jì)資源弱化。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)點(diǎn)多面廣，對(duì)審計(jì)人員的政策性、專業(yè)性水平要求極高，可以說是一項(xiàng)跨專業(yè)、超職能的審計(jì)工作，需要大量水文監(jiān)測(cè)、水質(zhì)檢測(cè)、礦產(chǎn)勘探、海洋勘測(cè)、環(huán)境保護(hù)和土地、森林測(cè)繪等方面的專業(yè)技術(shù)人才。盡管各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)始終將審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)擺在重要位置在抓，并著力解決了審計(jì)急需的法律和計(jì)算機(jī)審計(jì)方面的人才“瓶頸”。但是，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)新常態(tài)，又出現(xiàn)了新的審計(jì)人才“短板”。從目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)情況看，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)基本上只是發(fā)揮了一個(gè)組織者的作用，絕大部分審計(jì)是靠相關(guān)部門專業(yè)技術(shù)人才完成的。既有發(fā)改、經(jīng)信、統(tǒng)計(jì)等宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的人員參與，也有住建規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門的人員參與。毋庸諱言，這些人員為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用，也足見領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)人才匱乏?？梢哉f，現(xiàn)階段僅僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量是難以獨(dú)立完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基本對(duì)策

盡管領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工作，也存在很大困難，但各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須承載歷史使命，直面現(xiàn)實(shí)，知難而進(jìn)，迎難而上，緊密結(jié)合自身實(shí)際，先行先試，邊實(shí)踐邊總結(jié)，趟出一條具有中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)審計(jì)路子來。

（一）破除瓶頸，營(yíng)造環(huán)境。一方面要切實(shí)解決基礎(chǔ)信息瓶頸問題。自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)信息是審計(jì)的基礎(chǔ)，而自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是這些基礎(chǔ)信息的重要載體。從各地試點(diǎn)的情況看，由于我國(guó)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表普遍滯后，不同程度存在著審計(jì)部門自編自審的現(xiàn)象。為此，黨中央高度重視，并在《決定》中明確要求，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這為審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)創(chuàng)造了極為有利的條件。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，充分運(yùn)用審計(jì)手段、行政手段，促進(jìn)各職能部門收集整理自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)信息，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，切實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)創(chuàng)造條件；另一方面要切實(shí)解決審計(jì)人才瓶頸問題。借助其他力量參與自然資源資產(chǎn)審計(jì)只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，不利于審計(jì)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持，在人員編制上給予傾斜，借助公開招考、特殊人才引進(jìn)、人才引進(jìn)綠色通道和政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等多種方式，破除審計(jì)人才瓶頸問題，保障自然資源資產(chǎn)審計(jì)順利開展。

（二）分類試點(diǎn)，漸次鋪開。自然資源資產(chǎn)審計(jì)是一項(xiàng)新生事物，既要注重理論研究，又要試點(diǎn)先行，注重在實(shí)踐中總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以選擇一個(gè)省，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以選擇一個(gè)市州，市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以選擇一個(gè)縣區(qū)，縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)可以選擇某一類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行試點(diǎn)，著力解決審什么、怎么審；評(píng)什么、怎么評(píng)；報(bào)告什么、怎么報(bào)告的問題。一是選擇好標(biāo)本，結(jié)合實(shí)際“抓藥”。就是采取各個(gè)擊破的方式，突出某一類自然資源資產(chǎn)，在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)、組織方式、審計(jì)方法、審計(jì)報(bào)告等方面進(jìn)行探索；二是強(qiáng)化真實(shí)性審計(jì)，摸清家底。就是兼顧各地自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制進(jìn)展，把審計(jì)的重點(diǎn)放在摸清某一類自然資源資產(chǎn)的家底上，而漸次推進(jìn)；三是分類建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。就是要針對(duì)不同類別自然資源資產(chǎn)，分別做好評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選工作，最終形成一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不斷提高審計(jì)能力和水平。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力共為。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)雖然屬于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇，卻有著自身的特性，而有別于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。前面已經(jīng)講了，由于審計(jì)人力資源的弱化，現(xiàn)階段僅僅靠審計(jì)機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗是不夠的。第一，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)體制下，成立專門領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作小組，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的工作，共同研究解決審計(jì)遇到的困難，切實(shí)為審計(jì)創(chuàng)造良好環(huán)境；第二，完善工作機(jī)制。各地黨委、政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，制定完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作實(shí)施意見，明確各責(zé)任主體的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制責(zé)任、審計(jì)責(zé)任、配合責(zé)任和工作要求，形成工作合力；第三，創(chuàng)新計(jì)劃管理機(jī)制。從目前情況看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的形式有兩種：一是任中審計(jì)；二是離任審計(jì)。兩種方式的結(jié)合，有效解決了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋的問題。而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)特定對(duì)象是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，如果將自然資源資產(chǎn)審計(jì)與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)其他事項(xiàng)割裂開來，就不能全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職情況；而將自然資源資產(chǎn)審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)其他事項(xiàng)同步進(jìn)行，既解決了全面反映黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的問題，也符合《決定》關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的定位。

（四）上下結(jié)合，整體推進(jìn)。《決定》就領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)做了頂層設(shè)計(jì)；審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門圍繞各地試點(diǎn)工作情況進(jìn)行了廣泛調(diào)研，并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行安排和部署。從目前情況看，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作在理論研究方面已經(jīng)取得一定成果，而實(shí)務(wù)指導(dǎo)方面卻明顯滯后。全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)應(yīng)牢固樹立“一榮俱榮、一損俱損”的思想，切實(shí)做到上下結(jié)合，同頻共振，合力共為。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要主動(dòng)作為，勇于探索，大膽實(shí)踐，切實(shí)為審計(jì)署編制領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南提供第一手資料。審計(jì)署應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作用，盡快啟動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南編制工作，分類明確審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)和分類構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以指導(dǎo)基層審計(jì)工作實(shí)踐。同時(shí)，充分利用大專院校和科研機(jī)構(gòu)的人才優(yōu)勢(shì)和科研成果，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任操作指南的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、操作性，整體推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。