“食物銀行”食品安全保障的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

遲翔宇

摘 要：近年隨著社會(huì)發(fā)展，“食物銀行”制度在我國(guó)逐漸發(fā)展，社會(huì)各界自愿捐贈(zèng)食物，經(jīng)由食物銀行聯(lián)系和處理，提供給有需要的人士，提高了資源分配效率。但以法律視角觀之，目前我國(guó)“食物銀行”的發(fā)展存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，需明確食品捐贈(zèng)行為的法律適用以及食品捐贈(zèng)中各主體的法律責(zé)任劃分，以期掃清“食物銀行”發(fā)展的制度障礙和法律風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：食物銀行；食品安全；法律風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）06-0108-02

2016年10月10日，上海第一個(gè)“分享冰箱”在上海長(zhǎng)壽社區(qū)啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布的報(bào)告稱(chēng)，全球每年浪費(fèi)的糧食達(dá)13億噸，約占世界糧食產(chǎn)量的三分之一，年糧食浪費(fèi)造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)7 500億美元[1]。在這樣的背景下，“分享冰箱”的出現(xiàn)，促進(jìn)了節(jié)約糧食的良好社會(huì)氛圍的形成?！胺窒肀洹笔且环N公益慈善形式，是“食物銀行”的一種新發(fā)展，具體是指，任何個(gè)人、群體或組織均可將食物放進(jìn)該冰箱，以供有需要的人群免費(fèi)拿取?！笆澄镢y行”近年來(lái)在亞太也有創(chuàng)新和發(fā)展，如臺(tái)灣地區(qū)形成的公共、私營(yíng)和第三方協(xié)同運(yùn)作模式、澳門(mén)特別行政區(qū)“短期食物補(bǔ)助計(jì)劃”形成的政府與NGO合作新范式等。

Gidron、Kramer和Salamon等人在2000年提出了政府與第三方之間的合作互動(dòng)范式（Model of Government-Third Sector Relations），將政府與非營(yíng)利組織之間的合作互動(dòng)范式分為政府主導(dǎo)（Government-Dominant Model）、雙元（Dual Model ）、合作（Collaborative Model）和第三方主導(dǎo)（Third-Se-

ctor- Dominant Model ）四種模式[2]。目前國(guó)內(nèi)運(yùn)行較為成熟的“食物銀行”均基本可以認(rèn)定為第三方（非營(yíng)利組織）主要運(yùn)營(yíng)模式，這種模式下，“食物銀行”的整體運(yùn)營(yíng)完全依靠第三方自身力量，有較大的自主性，但也存在諸多問(wèn)題，如捐贈(zèng)食品的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一、捐贈(zèng)食品在流轉(zhuǎn)各階段的責(zé)任主體不明確、食品捐贈(zèng)的管理制度混亂等問(wèn)題。在依法治國(guó)時(shí)代背景下，對(duì)于捐贈(zèng)食品的安全監(jiān)管和質(zhì)量保障，也必須做到有法可依、以法為據(jù)。以下是對(duì)我國(guó)以“食物銀行”為主要模式下，上述食品捐贈(zèng)法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題做一簡(jiǎn)要探討。

一、食品捐贈(zèng)行為的法律適用

在捐贈(zèng)方面，我國(guó)出臺(tái)有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理辦法》等法律，在捐贈(zèng)主體、捐贈(zèng)程序和捐贈(zèng)物資管理等方面做了規(guī)定；但食品作為特殊商品，這些法律的條文則未就此問(wèn)題進(jìn)行闡述和規(guī)制，更多的是從宏觀層面進(jìn)行立法活動(dòng)。食品捐贈(zèng)行為不同于食品經(jīng)營(yíng)行為，排除捐贈(zèng)主體擴(kuò)大知名度等因素的考量，捐贈(zèng)從本質(zhì)上講是一種利他行為，因此反觀《食品安全法》及其實(shí)施條例，154則條文中，均未就食品捐贈(zèng)的安全保障進(jìn)行特別規(guī)制。

毋庸置疑，在食品安全范疇內(nèi)《食品安全法》作為基本法，是可以就食品捐贈(zèng)行為進(jìn)行適用的，如第4條規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其經(jīng)營(yíng)的食品之安全總負(fù)責(zé)的原則，第5-8條規(guī)定的政府責(zé)任范圍，第14-17條規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度等。①同樣，在公益捐贈(zèng)范疇內(nèi)，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》亦可適用。而關(guān)鍵是這些制度與食品捐贈(zèng)活動(dòng)對(duì)接時(shí)，如何適用的問(wèn)題。

1.明確捐贈(zèng)食品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

捐贈(zèng)食品也是食品，應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的所有要求，捐贈(zèng)的食品必須符合我國(guó)頒布的該類(lèi)食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，捐贈(zèng)食品與市面上流通銷(xiāo)售的食品不得有雙重標(biāo)準(zhǔn)。如，捐贈(zèng)的食品標(biāo)簽必須清晰明確，不得捐贈(zèng)三無(wú)食品或過(guò)保食品；捐贈(zèng)的食品必須與市面上銷(xiāo)售的該類(lèi)食品包裝相同；生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性企業(yè)捐贈(zèng)食品的數(shù)量和頻率應(yīng)進(jìn)行限制；不得捐贈(zèng)還處在試驗(yàn)期或開(kāi)發(fā)期的未批準(zhǔn)銷(xiāo)售的食品；自制食品必須標(biāo)注成分與用餐期限等。

2.落實(shí)登記注冊(cè)與獎(jiǎng)懲機(jī)制

落實(shí)和完善登記制度，對(duì)捐贈(zèng)者、捐贈(zèng)食品名目、捐贈(zèng)數(shù)量、捐贈(zèng)時(shí)間、受贈(zèng)者、受贈(zèng)食品名目、受贈(zèng)數(shù)量以及受贈(zèng)時(shí)間等問(wèn)題進(jìn)行逐個(gè)登記，確保進(jìn)入捐贈(zèng)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的食品有源可溯、問(wèn)題捐贈(zèng)有責(zé)可究、相關(guān)責(zé)任有人可查。一方面，通過(guò)登記制度實(shí)現(xiàn)了良好的捐贈(zèng)食品的流轉(zhuǎn)記錄，為后期的監(jiān)管提供了便利。另一方面，鑒于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第24條規(guī)定：“公司和其他企業(yè)依照本法的規(guī)定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠”，①完善的登記制度也從一定層面打擊了投機(jī)者，減少投機(jī)性捐贈(zèng)、“盈利”性捐贈(zèng)。

同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)《食品安全法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等法規(guī)中的法律責(zé)任與食品捐贈(zèng)活動(dòng)中的違法犯罪問(wèn)題的法律責(zé)任進(jìn)行對(duì)接。首先，要區(qū)分和明確在食品捐贈(zèng)各個(gè)環(huán)節(jié)中，第三方機(jī)構(gòu)（食品捐贈(zèng)活動(dòng)主辦者）、捐贈(zèng)者、受贈(zèng)者和監(jiān)管方（政府）的權(quán)責(zé)邊界。其次，要明確捐贈(zèng)食品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)及違反該標(biāo)準(zhǔn)后的法律責(zé)任，對(duì)符合法律法規(guī)要求的捐贈(zèng)者，按規(guī)定進(jìn)行表彰或優(yōu)惠，對(duì)捐贈(zèng)不符合質(zhì)量安全的食品或違規(guī)捐贈(zèng)的捐贈(zèng)者，按規(guī)定進(jìn)行處罰或入罪。如，食品生產(chǎn)企業(yè)將自己生產(chǎn)的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或有毒有害食品進(jìn)行捐贈(zèng)，那么應(yīng)判定為生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和生產(chǎn)有毒、有害食品罪；如果食品生產(chǎn)企業(yè)將購(gòu)進(jìn)的食品進(jìn)行捐贈(zèng)，未盡相關(guān)義務(wù)，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。

二、食品捐贈(zèng)中各主體的法律責(zé)任分野

1.政府——扶持者與監(jiān)管者角色并存下的法律責(zé)任

“食物銀行”作為一種公益慈善，不能以公益慈善和社會(huì)救助的普及為理由而存在國(guó)家責(zé)任的缺位。此外，我國(guó)大陸地區(qū)的非營(yíng)利組織比較具有“亦官亦民”的色彩，與政府部門(mén)有高度的聯(lián)系[3]。在這樣的境況下，更應(yīng)明確第三方機(jī)構(gòu)與政府的權(quán)責(zé)邊界，政府的監(jiān)管者、統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者角色應(yīng)被樹(shù)立，同時(shí)還要扮演好扶持者和發(fā)展者的角色。

通過(guò)研究澳門(mén)“食物銀行”的發(fā)展模式我們可以發(fā)現(xiàn)，除了政府和非營(yíng)利性組織各自提供的服務(wù)外，澳門(mén)政府還逐步通過(guò)委托或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等市場(chǎng)化途徑，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、服務(wù)行業(yè)參與公共服務(wù)提供[4]。這種“政府—社會(huì)”的二元模式值得內(nèi)陸行業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒，一方面，通過(guò)這種形式擴(kuò)大了公益慈善的規(guī)模和惠及面；另一方面也防止了行政權(quán)的膨脹，并降低了行政成本。與此同時(shí)，還要明確政府的監(jiān)管責(zé)任。政府與作為第三方的非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌、監(jiān)管和具體運(yùn)營(yíng)兩個(gè)維度進(jìn)行區(qū)分。微觀上，政府應(yīng)在“食物銀行”的運(yùn)營(yíng)、食品捐贈(zèng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和流程上，成為法律實(shí)施效果的有力監(jiān)督者和對(duì)違法行為的制裁者；宏觀上，政府應(yīng)對(duì)食品捐贈(zèng)慈善事業(yè)的發(fā)展方向、資金投入、扶持計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，并監(jiān)督上述內(nèi)容的有效落實(shí)。

2.“食物銀行”組織方——第三方的法律責(zé)任

雖然“食物銀行”組織方不是食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，但也會(huì)進(jìn)行食品倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)刃袨?，在這些過(guò)程中，組織方同樣應(yīng)該嚴(yán)格按照食品GMP、SSOP以及HACCP的基本要求進(jìn)行活動(dòng)。包括但不限于，保證食品接觸表面的衛(wèi)生、有效防止交叉污染、防止外來(lái)污染物、參與人的健康狀況以及昆蟲(chóng)與鼠類(lèi)的撲滅和控制，還包括對(duì)食物包裝、標(biāo)簽的完整性、過(guò)保與否的形式檢查等。

若組織方在履行上述義務(wù)的過(guò)程中存在過(guò)錯(cuò)或重大過(guò)失，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，具體可以通過(guò)以下幾個(gè)形式。

吊銷(xiāo)登記。根據(jù)我國(guó)《慈善法》第10條的規(guī)定，設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記。對(duì)于不符合相關(guān)規(guī)定，或在活動(dòng)中違反相關(guān)法律法規(guī)，要及時(shí)吊銷(xiāo)登記。②

降級(jí)降譽(yù)。相關(guān)部門(mén)可設(shè)定一套信譽(yù)體系和標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)展第三方對(duì)“食物銀行”組織方的定期評(píng)估，對(duì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的關(guān)于“食物銀行”組織方的違規(guī)操作、惡意欺騙、謀取私利或勾結(jié)串通等行為，結(jié)合評(píng)估結(jié)果，對(duì)“食物銀行”組織方進(jìn)行降級(jí)降譽(yù)、予以公示披露甚至吊銷(xiāo)證照的處罰。

連帶責(zé)任。連帶責(zé)任是一項(xiàng)重要的民事責(zé)任制度，其目的在于補(bǔ)償救濟(jì)，加重民事法律關(guān)系當(dāng)事人的法律責(zé)任，有效地保障債權(quán)人的合法權(quán)益。作為連接捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者的紐帶，以及政府監(jiān)管的最直接對(duì)象，“食物銀行”組織方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)類(lèi)似“第三方平臺(tái)”的法律責(zé)任——存在過(guò)錯(cuò)或重大過(guò)失下的連帶責(zé)任。

3.捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者——食品捐贈(zèng)不同階段的責(zé)任界分

捐贈(zèng)者是“食物銀行”食物儲(chǔ)備的來(lái)源，受贈(zèng)者是“食物銀行”的直接受益方。食品捐贈(zèng)的整個(gè)流程中，捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者都在不同階段成為食品安全責(zé)任的主體。在捐贈(zèng)食品從捐贈(zèng)者手中轉(zhuǎn)移到“食物銀行”儲(chǔ)備，直至被受贈(zèng)者獲取之前，捐贈(zèng)者是該食品的食品安全責(zé)任主體，對(duì)其質(zhì)量與安全負(fù)責(zé)，此時(shí)“食物銀行”組織方承擔(dān)連帶責(zé)任，蒙受不利益的一方可向二者中的任一請(qǐng)求賠償，其中賠償方可根據(jù)實(shí)際情況向過(guò)錯(cuò)方追償。自捐贈(zèng)食品進(jìn)入受贈(zèng)者手中，產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的責(zé)任則轉(zhuǎn)移至受贈(zèng)者，但導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的原因并非來(lái)自受贈(zèng)者，此時(shí)“食物銀行”組織方同樣承擔(dān)與上述相同的連帶責(zé)任。

三、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，“食物銀行”“分享冰箱”的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展，是社會(huì)力量參與保障公民食品權(quán)的實(shí)踐，是慈善公益的發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)了新的法律和監(jiān)管問(wèn)題?！笆澄镢y行”視域下食品捐贈(zèng)的食品安全法律保障，主要是要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是食品捐贈(zèng)行為的法律適用問(wèn)題，二是食品捐贈(zèng)中各主體的法律責(zé)任劃分問(wèn)題。只有解決上述問(wèn)題，才能從制度、法規(guī)層面保障以“食物銀行”為代表的食品捐贈(zèng)活動(dòng)的合法性和秩序性，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)法律體系適應(yīng)時(shí)代需求，推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。

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