新時期下公益性事業(yè)單位預算精細化管理研究

黃博

摘要：預算管理是公益性事業(yè)單位財務管理的重要組成部分，新預算法出臺后，國務院相繼出臺深化預算管理制度改革決定，公益性事業(yè)單位進入預算管理工作的新時期，內(nèi)部原有預算管理模式難以滿足新要求，預算精細化管理成為必然趨勢。文章以L文化公益性事業(yè)單位為典型案例，在分析L單位預算管理現(xiàn)狀的基礎上，挖掘當前預算管理工作中存在的問題，并針對問題提出應樹立精細化管理理念，加強制度建設，改善預算管理模式，完善管理流程，升級單位內(nèi)部預算管理系統(tǒng)，引入專業(yè)中介機構(gòu)，實現(xiàn)全口徑內(nèi)部預算管理等對策建議。以期通過將上述建議推進到實務工作中，形成預算全流程閉環(huán)管理，提高預算精細化管理水平和資金使用效益，推動事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：公益性事業(yè)單位；預算管理；精細化管理

一、引言

財政資金是公益性事業(yè)單位各項工作順利開展的重要保障，近年來，國家加大財政投入力度，同時加強監(jiān)管，強調(diào)財政資金使用的效率和效益。在財稅體制改革的總體要求下，2014 年 8 月 31 日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改（中華人民共和國預算法）的決定》，重新頒布修訂后的預算法，自 2015 年 1 月 1 日起施行，這是預算法實施20年來的首次修改；建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，標志著我國現(xiàn)代預算制度初步建立。2014年9月國務院出臺關于深化預算管理制度改革的決定，以及后續(xù)2015年1月國務院出臺關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見等，公益性事業(yè)單位逐步進入了預算管理工作的新時期。

為落實新時期的要求，公益性事業(yè)單位預算管理重點工作轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴控一般性支出；加強資金統(tǒng)籌，盤活存量資金；推進中期規(guī)劃管理，理順預算編制權(quán)責；做實做好項目庫，加強項目精準管理；全面推進預算績效管理，提高財政資金使用效益；建立預算評審機制，擴大范圍增強效果；強化部門主體責任，推進部門預算公開透明；不斷推進加強預算科學化精細化管理成為公益性事業(yè)單位發(fā)展的必然選擇。

L單位作為國家公共文化服務的窗口單位，經(jīng)過多年預算管理工作的積累，逐步從預算編制、預算執(zhí)行等單一環(huán)節(jié)的管理向全過程有機銜接、相互制約的綜合管理轉(zhuǎn)變，本文基于L單位預算管理現(xiàn)狀，梳理出不適應新時期深化預算管理制度改革要求的具體問題，提出建議，以期推動預算精細化管理水平，促進事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

二、L單位預算管理現(xiàn)狀分析

（一）L單位基本情況

L單位為部委直屬文化事業(yè)單位，含29個內(nèi)設機構(gòu)中，其中12個職能部處（辦公室、人事處、財務處等），16個業(yè)務部處，1個后勤服務部門。

預算是L單位履行職能、開展各項業(yè)務活動的基礎和保障。收入為一般公共預算財政撥款收入和自籌收入（包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其他收入），財政撥款收入占總收入比例約80%，是各項支出的主要來源。支出為一般公共預算基本支出和項目支出，項目支出中二級項目每年15個左右，以下簡稱財政項目，大部分為延續(xù)項目，個別為一次性項目。

（二）L單位預算管理現(xiàn)狀

L單位領導層高度重視預算管理工作，單位上下樹立“先有預算后有支出”的觀念，在內(nèi)部財務管理辦法中對于預算管理組織構(gòu)建、職責以及編報、審核、批復、執(zhí)行、考評等流程進行具體要求。L單位通過規(guī)范化、信息化等手段不斷提高預算管理水平，2013年單位內(nèi)部預算管理系統(tǒng)上線，匹配財政的“二上二下”進行單位內(nèi)部的“二上二下”，將內(nèi)部預算管理系統(tǒng)嵌入預算各環(huán)節(jié)，實行全流程管理，當年預算執(zhí)行率均超過98%。

L單位財政項目由明細項目組成，單位內(nèi)部預算管理細化到明細項目，每年涉及全單位29個部門共有300余個明細項目。各部門的項目負責人編報明細項目，按照具體項目的性質(zhì)和類別歸屬不同的財政項目，單位內(nèi)部加強細化管理，落實責任，形成自下而上、自上而下溝通和交流。

三、當前L單位預算管理存在的問題

L單位預算管理制度和模式有滯后性，在原有模式的基礎上，進行“打補丁”和“小修小補”，尚未整體調(diào)整，結(jié)合L單位預算管理現(xiàn)狀，存在以下問題。

（一）明細項目編制單一年度的預算

從2016年部門預算編報工作開始，要求同時編制三年支出規(guī)劃，拓展預算測算年度。由于單位內(nèi)部明細項目管理流程和內(nèi)部預算管理系統(tǒng)還是之前編制單一年度預算的模式，因此在實際操作中，L單位按照文件對于項目支出規(guī)模具體要求，一次性財政項目由單位內(nèi)部牽頭部門據(jù)實測算填報中期支出規(guī)劃，延續(xù)性項目中期支出規(guī)劃根據(jù)當年明細項目編制情況，后兩年按照零增長或者是10%增幅比例填列。

對于單位來說，明細項目是財政項目的出發(fā)點和落腳點，在編報環(huán)節(jié)，明細項目作為基礎審核匯總到財政項目；在執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，財政項目再細化回到明細項目進行管理。內(nèi)部明細項目沒有根據(jù)業(yè)務規(guī)劃進行三年滾動預算，導致中期財政規(guī)劃的后兩年沒有內(nèi)部明細項目的基礎數(shù)據(jù)，缺少自下而上這一過程，亟待改變。

（二）沒有內(nèi)部項目庫機制

項目庫在預算編制過程中具有基礎性的作用。上級主管部門要求單位所有財政項目均要納入項目庫管理，充實項目儲備，將業(yè)務管理與預算管理緊密結(jié)合；非項目庫項目原則上不能申報和安排預算；對項目預算實行全周期滾動管理。

L單位沒有內(nèi)部的項目庫機制，每年明細項目編報時間固定，根據(jù)項目類型延續(xù)或者新增，延續(xù)項目重點關注經(jīng)費較上一年增長情況和內(nèi)部任務書的安排，新增項目結(jié)合財政項目經(jīng)費情況和當年工作重點進行安排，每年審核時間集中，工作量較大且具有重復性，缺少內(nèi)部項目庫這樣一個平臺。通過規(guī)范立項程序和入庫條件，項目隨時成熟隨時入庫，進行滾動管理，編制三年支出規(guī)劃和年度部門預算都依賴于項目庫建設，達到可持續(xù)發(fā)展。

（三）內(nèi)部預算審核有提升空間

L單位在向上級主管部門報送預算的過程中，有不同層級的外部項目評審，第一個層級是中央部門組織的項目評審，如上級主管部門財務司組織開展的評審；第二個層級是財政部對中央部門申報項目組織的評審，如財政部預算評審中心組織開展的評審。近兩年L單位均有項目接受評審，尤其是新項目的審減率較大，單位內(nèi)部預算審核有進一步提升空間。

目前L單位明細項目預算編報已較為細化，項目負責人當年編報下一年度的明細項目，在項目文本中填寫基礎信息和明細預算情況。基本信息包括項目名稱、類型（延續(xù)或新增）、所屬財政項目、總規(guī)模、開始和結(jié)束日期、必要性、內(nèi)容、成果等；明細預算分硬件、活動、軟件、數(shù)據(jù)、其他五類填列資金需求。例如硬件細化到每一臺設備，活動細化到每一次會議、培訓等，已經(jīng)可以做到較為準確的審核；但是對于一些外包事項，如軟件類別中多為需要外包專業(yè)公司開發(fā)定制，單位內(nèi)部審核經(jīng)常會參考內(nèi)部既往類似軟件價格和口頭咨詢，缺少外部專業(yè)咨詢過程，實際操作如政府采購后價格有較大出入。

（四）績效管理工作需進一步加強

新時期要求建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程績效管理工作機制，“講求績效”、“向管理要效益”、“花錢必問效、無效必問責”的理念逐步樹立，L單位對外所有納入項目庫管理的項目都已編報中期績效目標和年度績效目標，由單位內(nèi)部財政項目各牽頭部門結(jié)合項目實際情況直接擬定，年度結(jié)束后對所有財政項目進行自評，上級主管部門對重點財政項目進行績效評價。

預算績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是財政資金安排的重要依據(jù)，影響著預算執(zhí)行工作，同時也是對執(zhí)行質(zhì)量和效果進行評價的標準。L單位對外績效目標形式上已經(jīng)較為完整，但是由于沒有細化到明細項目，停留在財政項目層面，在單位內(nèi)部沒有真正做到“誰申請資金，誰設定目標”，績效管理工作難以精細化。

（五）內(nèi)部預算管理口徑需進一步拓寬

財政推行全口徑預算管理，全面準確反映出事業(yè)收入和其他收入等情況，統(tǒng)籌安排各項支出。對于事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入要求結(jié)合以前年度決算數(shù)據(jù)合理預計。L單位內(nèi)部預算管理的范圍重點是財政資金，需要進一步拓寬范圍。

四、加強L單位預算精細化管理的具體建議

為了適應新時期的要求，公益性事業(yè)單位需扎實做好預算精細化管理工作。L單位應繼續(xù)堅持細化到明細項目的管理方式，依托內(nèi)部預算管理系統(tǒng)，加強專業(yè)化、系統(tǒng)化和信息化建設，同時不斷調(diào)整創(chuàng)新，具體建議如下。

（一）樹立精細化管理理念，加強制度建設

單位上下牢固樹立精細化管理理念，不能僅局限于單位領導，更不能當成只是單位財務部門的工作，全單位要提高認識，樹立全局觀，要有大視野大格局，從根本上理解精細化管理的目的，這樣才能夠積極配合精細化管理對于原有工作模式和管理模式帶來的一系列變化，與新時期的精細化管理的大趨勢相契合。

目前L單位預算管理管理制度存在滯后性，應及時修訂，將新時期的要求、精細化管理的理念融入辦法中，修訂后的辦法作為單位內(nèi)部預算管理工作的指導和依據(jù)。預算管理作為財務管理工作最重要的一環(huán)，為凸顯預算管理工作的重要性，建議通過充實豐富，從內(nèi)部財務管理辦法中一個章節(jié)單獨作為一個辦法進行管理，符合單位實際情況并具有可操作性。建立制度后更重要的在于執(zhí)行，只有實現(xiàn)有效落實才能切實發(fā)揮制度作用。

（二）基于單位內(nèi)部預算管理系統(tǒng)，改善預算管理模式，完善管理流程

1. 對內(nèi)部預算管理系統(tǒng)進行升級，建立項目庫模塊

建立單位內(nèi)部項目庫，并嵌入內(nèi)部預算管理系統(tǒng)，實行開放式管理，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。明細項目負責人根據(jù)業(yè)務發(fā)展目標，全年不限時間均可申報明細項目，入庫項目必須有充分的立項依據(jù)，明確的實施期、合理的預算需求和績效目標等，項目成熟達到入庫條件，入庫儲備實行全周期滾動管理，明細項目庫作為編制明細預算的基礎。同時設置重要性水平標志，對入庫項目分清哪些是必須保障的基礎項目，哪些是錦上添花促進發(fā)展的項目，分清輕重緩急。

2. 明細項目根據(jù)業(yè)務規(guī)劃進行三年滾動預算

應具有前瞻性和規(guī)劃性，結(jié)合職能和業(yè)務計劃，拓寬明細項目預算測算年度，科學合理的編制三年滾動預算，為單位財政項目中期財政規(guī)劃提供支撐，強調(diào)三年規(guī)劃的約束性，統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)跨年度平衡。同時按照財政項目對外編報的要求，細化豐富需要填報的內(nèi)容，根據(jù)三年滾動預算的需要對內(nèi)部預算管理系統(tǒng)進行重新規(guī)劃和調(diào)整。例如：在原有按事項進行歸納的基礎上，增加按照支出經(jīng)濟分類進行項目預算明細表的編報。

3. 明細項目推行績效管理機制

改變“錢都花完，預算執(zhí)行率高就是績效好”的觀念，強化支出責任和效率意識，形成預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結(jié)果有運用的全過程預算績效管理機制。從入庫開始，明細項目全部編制績效目標，包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標，做到指向明確、細化量化、合理可行和相應匹配。把績效目標作為建設項目庫、編制預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎和依據(jù)。

（三）引入社會專業(yè)中介機構(gòu)參與內(nèi)部預算流程

在預算管理的不同環(huán)節(jié)，通過公開招標等方式引入第三方專業(yè)中介機構(gòu)，轉(zhuǎn)換視角，借鑒先進的理念和管理方法，提高單位預算精細化管理水平。例如，在內(nèi)部預算編報環(huán)節(jié)，邀請專業(yè)中介機構(gòu)進行講座，這與財務部門內(nèi)部培訓不同點在于樣本較多，可以從評審等多角度解析預算編報應注意的問題。L單位已試行，效果較好。

在內(nèi)部預算審核環(huán)節(jié)，由于明細項目的規(guī)模大小類型不一，按照金額、性質(zhì)及重要性水平確定標準，由中介機構(gòu)進行預評審，對完整性、必要性、可行性和合理性進行評審，發(fā)揮中介機構(gòu)的評估和評審專業(yè)能力，對預算金額提出具體意見，既為內(nèi)部預算審核提供依據(jù)，做到“實、細、準”，又能保證經(jīng)費落實后有效執(zhí)行。

（四）實現(xiàn)全口徑內(nèi)部預算管理

合理預計收入，拓寬內(nèi)部預算管理范圍，不局限于財政資金，統(tǒng)籌管理財政撥款和非財政撥款在內(nèi)的全口徑支出，不留死角。如果預算管的粗糙則錢會花的隨意，錢花的隨意則會效果差效率低。推進全口徑綜合預算管理至關重要，這也是全面預算管理的重要運用。

五、結(jié)論

L單位作為公益性事業(yè)單位的一員，在財政資金的大力支持下，將上述措施推進到具體工作中，厲行節(jié)約，強化主體責任，提高預算管理水平和資金使用效益，推動事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，為中央社會主義文化強國建設添磚加瓦。

參考文獻：

[1]蔣虹.新預算法對事業(yè)單位預算管理的影響與對策[J].財會學習，2016（16）.

[2]馬俊.新預算法下如何做好事業(yè)單位預算管理工作[J].經(jīng)濟研究導刊，2015（18）.

（作者單位：國家圖書館）