風(fēng)險管理導(dǎo)向下的稅務(wù)稽查理論發(fā)展與實(shí)踐探索

田素格

摘要：隨著稅收征收管理體制改革的深入推進(jìn)，稅收風(fēng)險管理理念已逐漸深入人心，稅務(wù)稽查作為稅收高風(fēng)險應(yīng)對的一種手段，納入風(fēng)險管理流程管理，從而實(shí)現(xiàn)了整個稅收征收風(fēng)險管理的閉合流程管理。稅收風(fēng)險管理理念引入到稅務(wù)稽查工作中，給稅務(wù)稽查帶來了管理上的變革，必將促使稅務(wù)稽查創(chuàng)新其管理方式和方法，形成新型的稅務(wù)稽查機(jī)制。本文就風(fēng)險管理導(dǎo)向下稅務(wù)稽查現(xiàn)狀及問題分析，從稽查管理目標(biāo)、手段等方面提出合理化建議以規(guī)范稽查工作，建立完善痕跡式電子稽查模式，提升稅務(wù)稽查工作質(zhì)效，以期對新形勢下的稅務(wù)稽查工作進(jìn)行有益探索。

Abstract： With the deepening of the reform of the tax collection management system， the concept of tax risk management has been deeply rooted in the people. Tax inspection has been adopted as a means of high risk of taxation， so it is included in the risk management process management， thus realizing the closure process management of the whole tax collection risk management. Tax risk management concept brings management change to the tax inspection work， so it will lead to tax inspection to innovate its management methods and form a new tax inspection mechanism. Based on the analysis of the present situation and problems of tax inspection under the guidance of risk management， this paper puts forward rationalization suggestions from the aspects of inspection management objectives and means to standardize the inspection work， establish and improve the trace type electronic inspection mode， improve the quality of tax inspection work， with a view to make useful exploration of tax inspection work under new situation.

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理；稅務(wù)；稽查

Key words： risk management；taxation；inspection

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）20-0020-03

0 引言

稅收管理體制改革的目標(biāo)是提高納稅人的稅法遵從度。稅收風(fēng)險管理的主要目標(biāo)是提高稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本。稅收管理體制改革就是進(jìn)一步利用稅收風(fēng)險管理這一行之有效的手段來達(dá)到既定目標(biāo)?！岸愂照鞴苷搲背鼍叩摹蹲駨娘L(fēng)險管理：管理和提升納稅遵從度》（OECD，2004）報告描述了稅務(wù)機(jī)關(guān)如何利用風(fēng)險管理模型進(jìn)行風(fēng)險等級排序，并選擇適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。

2009年國家稅務(wù)總局提出要建立“以申報納稅為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向，規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)納稅遵從”的現(xiàn)代稅收征管體系。2015年全國稅務(wù)稽查工作會議上，總局王軍局長作出重要批示，“大力加強(qiáng)風(fēng)險管理導(dǎo)向下的稅務(wù)稽查工作，嚴(yán)厲打擊各類稅收違法行為，進(jìn)一步提升稽查打擊的準(zhǔn)確性和威懾力，為完成全年稅收任務(wù)，推進(jìn)稅收現(xiàn)代化做出新貢獻(xiàn)！”風(fēng)險管理導(dǎo)向下開展稅務(wù)稽查工作成為實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的重要組成部分。

1 稅收風(fēng)險管理與稅務(wù)稽查的關(guān)系

1.1 稅收風(fēng)險管理的概念

稅收風(fēng)險管理理論是風(fēng)險管理理論與現(xiàn)代稅收管理相融合的產(chǎn)物。稅收風(fēng)險管理通常稱為稅收遵從風(fēng)險管理，是以納稅人對稅法不遵從帶來的稅收流失的可能性與不確定性為管理對象的科學(xué)管理過程和管理方法，力求最具效率運(yùn)用有限的征管資源減少稅收流失風(fēng)險，不斷提高稅法遵從度和滿意度。OECD把稅收風(fēng)險定義為稅收遵從風(fēng)險。美國國內(nèi)收入局（IRS）用“服務(wù)+執(zhí)法=納稅遵從”確定為稅務(wù)機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，建立了與遞進(jìn)式的稅收遵從風(fēng)險應(yīng)對策略相匹配的優(yōu)化服務(wù)同嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合的遵從風(fēng)險防范管理體系。

1.2 稅收風(fēng)險管理對稅務(wù)稽查的要求

稅務(wù)稽查的目的是增加違法成本，強(qiáng)化納稅人的稅收法律責(zé)任意識。稅務(wù)稽查通過有效查處稅收違法行為，能夠一定程度上迫使納稅人更加“守法”，因?yàn)橐坏┰谏娑愋袨樯稀斑`法”，就可能會面臨嚴(yán)厲的懲罰，因此，在引導(dǎo)稅收遵從方面，稅務(wù)稽查的作用不可或缺。目前相關(guān)部門正在推進(jìn)稅收風(fēng)險管理模式，基于該模式，稅務(wù)稽查應(yīng)建立自身的稅收遵從風(fēng)險管理機(jī)制，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查的作用和優(yōu)勢，提高稅務(wù)稽查的效能。反之，隨著稅務(wù)稽查效能的提高，稅收遵從風(fēng)險管理的水平也會得到相應(yīng)提高，兩者相互促進(jìn)、相輔相成。

稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)關(guān)中執(zhí)法力度最強(qiáng)的一個部門，對納稅人來說應(yīng)當(dāng)具備必要的震懾力和影響力，是稅收征管的最后一道防線，是實(shí)施高風(fēng)險應(yīng)對的重要手段，是其他各項應(yīng)對措施的堅強(qiáng)后盾。實(shí)施稅收風(fēng)險管理，一方面要求有關(guān)人員有能力建立科學(xué)的指標(biāo)模型，分析識別出存在的風(fēng)險點(diǎn)；另一方面要求風(fēng)險應(yīng)對人員有能力有效應(yīng)對推送過來的風(fēng)險點(diǎn)，兩方面遙相呼應(yīng)，才能達(dá)到稅收風(fēng)險管理最終的目的。

稅務(wù)稽查部門在風(fēng)險管理下，充分依托大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)，深度挖掘大數(shù)據(jù)的潛力，提高稽查選案的精準(zhǔn)度，全面提升稽查工作的精準(zhǔn)打擊和有效應(yīng)對，充分發(fā)揮稽查的震懾力。同時，高風(fēng)險應(yīng)對，必須培養(yǎng)和組建一支專業(yè)化稽查團(tuán)隊，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高稽查核心業(yè)務(wù)能力，確保高風(fēng)險應(yīng)對的質(zhì)量。

稅收稽查風(fēng)險管理的第一步就是科學(xué)篩選征管部門確認(rèn)的不同風(fēng)險級別的納稅人，這是稅收稽查工作的基礎(chǔ)性工作，只有熟悉稅務(wù)稽查的重要案源，稅務(wù)稽查檢查工作才能更加有的放矢，它是做好稅收稽查檢查工作的必要條件。稅務(wù)稽查風(fēng)險管理涉及方面眾多，工作內(nèi)容復(fù)雜，這無疑對稅務(wù)稽查風(fēng)險管理工作的相關(guān)環(huán)節(jié)提出了更高的要求，包括檢查方式、人力資源配置、懲罰力度等。因此，各部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通和信息交流，保證稅收稽查風(fēng)險管理整個流程體系正常運(yùn)行。

1.3 稅收風(fēng)險管理和稅務(wù)稽查的關(guān)系

風(fēng)險管理改變了過去被動稽查的管理方式，實(shí)現(xiàn)了從發(fā)現(xiàn)不遵從行為的事后打擊到注重對稅收遵從風(fēng)險的預(yù)測、防范和控制的轉(zhuǎn)變，是一種主動、高效的管理方式，體現(xiàn)了執(zhí)法與服務(wù)的統(tǒng)一。稅收風(fēng)險管理與稅務(wù)稽查互為補(bǔ)充，互相促進(jìn)、相輔相成。經(jīng)風(fēng)險指標(biāo)模型掃描出的高等風(fēng)險，推送稽查部門利用稅務(wù)稽查的手段進(jìn)行高風(fēng)險應(yīng)對，稽查打擊更精準(zhǔn)。反過來，稅務(wù)稽查的反饋結(jié)果直接反映了風(fēng)險指標(biāo)模型的準(zhǔn)確性，對風(fēng)險指標(biāo)模型準(zhǔn)確性的提升起到了促進(jìn)作用。風(fēng)險管理部門對稅務(wù)稽查結(jié)果的增值利用，促使指標(biāo)模型的建設(shè)更加完善。如采取稅務(wù)稽查策略后，通過典型案例的分析對納稅人在征管中存在的問題，以稽查建議的形式反饋到征管部門中，以便修正較高風(fēng)險納稅人的指標(biāo)。還可以對評定出的低風(fēng)險納稅人進(jìn)行抽樣稽查，根據(jù)稽查結(jié)果來考察風(fēng)險管理過程的準(zhǔn)確性。這樣通過不斷地對風(fēng)險管理體系實(shí)施的效果和存在的問題進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和評價，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和找出不足，為進(jìn)一步修正風(fēng)險分析指標(biāo)體系，調(diào)整、完善風(fēng)險管理的內(nèi)容、方法，合理配置有限的人力、物力、財力和技術(shù)等資源提供決策和參考的依據(jù)。

2 風(fēng)險管理導(dǎo)向下的稅務(wù)稽查現(xiàn)狀

長期以來，稅務(wù)稽查工作的開展成效顯著，各級稅務(wù)稽查部門普遍遵從依法行政、規(guī)范執(zhí)法的理念，有力打擊了各類稅收違法行為，規(guī)范了稅收征管秩序，挽回了大量流失稅款。

各地稽查局在風(fēng)險管理導(dǎo)向下構(gòu)建現(xiàn)代化稽查模式方面也做了許多有益的探索和嘗試并且取得了的一定成效。比如：江蘇省淮安市借鑒OECD國家在稅收工作實(shí)施風(fēng)險管理、引導(dǎo)納稅人遵從的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從2004年開始，率先在全國稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施稅收遵從風(fēng)險管理，探索建立最優(yōu)質(zhì)、最有效的稅收征管和納稅服務(wù)機(jī)制?；窗彩袊惥滞ㄟ^推行稅務(wù)稽查風(fēng)險管理機(jī)制，稽查效能明顯提高，2008年1月至10月，該市國稅局已發(fā)現(xiàn)、查獲涉稅違法案件120多件，查補(bǔ)稅款800余萬元，促進(jìn)企業(yè)自查補(bǔ)報稅款2000多萬，提出合理化稽查建議20多條。蘇州工業(yè)園區(qū)地稅局以風(fēng)險管理為導(dǎo)向、以信息化建設(shè)為抓手，開發(fā)應(yīng)用了稽查高風(fēng)險應(yīng)對流程管理系統(tǒng)，提升了稅務(wù)稽查高風(fēng)險應(yīng)對工作現(xiàn)代化水平。青島市地稅局以稅收風(fēng)險為導(dǎo)向，依托大數(shù)據(jù)，大膽嘗試，勇于探索，建立起鏈條式檢查工作機(jī)制，打造起現(xiàn)代化一體化稽查平臺，推動稅務(wù)稽查現(xiàn)代化發(fā)展的新跨越。

雖然，稅務(wù)稽查工作在稅收風(fēng)險管理理念指引下取得很大成效，但在應(yīng)用的深度、廣度上還不夠，仍存在與風(fēng)險管理不相適應(yīng)的地方。

2.1 職能定位與業(yè)務(wù)邊界不清

納稅評估和稅務(wù)稽查同為風(fēng)險管理導(dǎo)向下的風(fēng)險應(yīng)對手段，存在職能定位不清問題。在實(shí)際工作中，納稅評估與稅務(wù)稽查作為風(fēng)險應(yīng)對手段，相互交叉、互相滲透的情況時有發(fā)生，有時甚至造成無序進(jìn)戶、重復(fù)檢查的情況?，F(xiàn)在對納稅評估的法律地位還存在質(zhì)疑，大部分稅務(wù)干部依然還把納稅評估定位為稅務(wù)稽查的前置程序，認(rèn)為涉稅案件必須先評估，評估解決不了的才進(jìn)行稅務(wù)稽查。以評代查的情況還屢屢發(fā)生，在稽查過程中還常常發(fā)生使用納稅評估的約談手段，失去了稅務(wù)稽查執(zhí)法的剛性。

2.2 稅務(wù)稽查應(yīng)對人員素質(zhì)有待提高

稽查人員的素質(zhì)直接決定著稽查應(yīng)對的質(zhì)量和效率，目前稽查人員一方面還沒有在理念上轉(zhuǎn)變到風(fēng)險管理上來，依舊習(xí)慣用傳統(tǒng)的思維方式應(yīng)對稽查問題和稽查案件；另一方面業(yè)務(wù)能力上有待提高，風(fēng)險管理需要稽查人員能夠設(shè)置科學(xué)的指標(biāo)、建立科學(xué)有效的指標(biāo)模型以供風(fēng)控部門嵌入到整個風(fēng)險管理系統(tǒng)中，但當(dāng)下稽查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)還達(dá)不到此要求；最后從整個稽查團(tuán)隊來看，未形成團(tuán)隊化作戰(zhàn)的理念，即組建專業(yè)化的稽查團(tuán)隊，缺乏不同行業(yè)的稽查團(tuán)隊，也尚未培養(yǎng)出充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行高風(fēng)險應(yīng)對的稽查專業(yè)人才。比如在房地產(chǎn)、金融、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等不同類別的稽查團(tuán)隊缺乏，也尚未培養(yǎng)出能夠深入挖掘大數(shù)據(jù)價值、準(zhǔn)確識別高風(fēng)險的智庫人才，因此尚無法實(shí)現(xiàn)稽查精細(xì)化管理、精確化打擊。

2.3 現(xiàn)代化稅務(wù)稽查水平有待提升

隨著信息化時代的到來，傳統(tǒng)的稽查手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代稅務(wù)稽查的需要，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)稅務(wù)稽查模式的深度融合已勢不可擋。雖然稅務(wù)稽查已經(jīng)較多了運(yùn)用了現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，比如電子查賬，某些省市還嘗試運(yùn)用取證魔方來完成稽查取證，但由于軟硬件所限也只能說稽查信息化逐漸成熟尚在進(jìn)一步探索階段，大多數(shù)稽查人員尚沒有掌握和有效運(yùn)用這些信息手段。更不要說隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，我們與信息技術(shù)手段較為先進(jìn)的集團(tuán)化企業(yè)納稅人相比，稅務(wù)機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)利用等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致數(shù)據(jù)挖掘、分析手段滯后，稽查部門對現(xiàn)有信息資源未實(shí)現(xiàn)有效開發(fā)利用，數(shù)據(jù)信息沒有真正轉(zhuǎn)化為稅務(wù)稽查的信息來源和查案依據(jù)，信息整合利用率低，影響稽查應(yīng)對質(zhì)量。

2.4 流程管理要求與風(fēng)險管理要求缺乏有效的融合

面對以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的新形勢，稽查管理配套措施需要不斷調(diào)整優(yōu)化?；榘讣牧鞒膛c高風(fēng)險應(yīng)對的業(yè)務(wù)管理要求在逐步銜接的同時，還缺乏有效的融合。

目前的稽查模塊已無法滿足相應(yīng)的功能需求，主要存在以下三方面問題：

一是案源管理與高風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)的對接缺乏有效的機(jī)制。在美國，90%以上的案件是通過計算機(jī)程序?qū){稅信息的分析而篩選出來的。而在我國現(xiàn)行案源主要有上級交辦案件、舉報案件以及風(fēng)險推送的案件，風(fēng)險推送的任務(wù)只是案源的一部分，整體而言稽查案源管理與高風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)之間還缺乏有效銜接和融合。

二是在風(fēng)險管理的要求下，案件的全流程應(yīng)對缺乏有效的痕跡管理和實(shí)時監(jiān)控；稽查各環(huán)節(jié)過程計算機(jī)監(jiān)控不完全。稽查人員在案件查結(jié)時只反映查處問題，提交相關(guān)證據(jù)，對于案情的思考判斷和細(xì)節(jié)的處理則不作反映或反映不詳細(xì)。注重查處結(jié)果，淡化稽查過程，造成了上一個環(huán)節(jié)只反映查處問題，而下一個環(huán)節(jié)只知道局部案情的狀況，使監(jiān)控出現(xiàn)盲點(diǎn)。

三是在風(fēng)險應(yīng)對成果的應(yīng)用上，相應(yīng)的數(shù)據(jù)和信息呈現(xiàn)碎片化，缺乏有效的整合和科學(xué)的績效考評。

3 風(fēng)險管理下稅務(wù)稽查的發(fā)展方向及對策建議

3.1 明確稅務(wù)稽查目標(biāo)，以精準(zhǔn)打擊促進(jìn)稅收遵從

風(fēng)險管理下稅務(wù)稽查的職能作用仍然是打擊與增收并重，震懾與促管齊驅(qū)，既不可偏廢，更不可對立。稅務(wù)稽查最終目標(biāo)也要服從和服務(wù)于稅法遵從，應(yīng)從內(nèi)外兩個方面促進(jìn)稅法遵從，構(gòu)建依法誠信納稅的社會環(huán)境。一是對外提高納稅遵從；二是對內(nèi)促進(jìn)執(zhí)法遵從。

我國稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)的總體思路為：以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，調(diào)整職能定位，優(yōu)化資源配置，重整業(yè)務(wù)流程，依托專業(yè)化人才隊伍，實(shí)施稅收風(fēng)險的分類分級應(yīng)對，對各類稅收違法行為實(shí)施精確打擊，實(shí)現(xiàn)稽查的法治化、專業(yè)化、信息化、集約化，促進(jìn)納稅遵從。

3.2 利用現(xiàn)代稽查手段，確保高風(fēng)險應(yīng)對的精準(zhǔn)打擊目標(biāo)

隨著信息化時代的到來，傳統(tǒng)的稽查選案手段已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代稅務(wù)稽查的需要，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)稅務(wù)稽查選案的深度融合已勢不可擋。在風(fēng)險管理模式下，風(fēng)險管理部門利用第三方取得的數(shù)據(jù)，通過建立的風(fēng)險模型，進(jìn)行風(fēng)險分析掃描、等級排序確定高等風(fēng)險任務(wù)，推送至稽查部門，提升稽查選案的精準(zhǔn)度。同時，稽查部門以涉稅風(fēng)險為導(dǎo)向，通過從第三方數(shù)據(jù)平臺或互聯(lián)網(wǎng)提取的相關(guān)信息對推送涉稅疑點(diǎn)進(jìn)行分析，準(zhǔn)確引導(dǎo)稽查人員進(jìn)行有目的的稽查，有效防范稅收執(zhí)法風(fēng)險，提升了稽查打擊的精準(zhǔn)度和有效性。

構(gòu)建科學(xué)的稅收風(fēng)險評估稽查選案體系。選案工作是稽查工作的起點(diǎn)，選案工作質(zhì)量的高低直接影響到稅務(wù)稽查部門整體工作的質(zhì)量和水平，因此在稅收風(fēng)險管理系統(tǒng)中構(gòu)建科學(xué)的稅收風(fēng)險評估稽查選案體系是非常重要的。

3.3 科學(xué)界定機(jī)構(gòu)職能，建立納稅評估與稅務(wù)稽查的良性互動機(jī)制

納稅評估能夠反映稅收監(jiān)控與稅收分析成果，同時它也是提供稅務(wù)稽查案件的一個的重要來源，同樣都是風(fēng)險應(yīng)對的手段，但稅務(wù)稽查的意義就在于，稽查的執(zhí)法是剛性的，是稅收征管的最后一道屏障，同時對納稅人具有一定的打擊力度，兩者沒有必然的先后關(guān)系。納稅評估不必然是稅務(wù)稽查的前置程序，只有符合特定的條件納稅評估案件才能轉(zhuǎn)稅務(wù)稽查，由稽查部門來應(yīng)對。由此，我們應(yīng)對稅務(wù)稽查和納稅評估的職能進(jìn)行重新定位，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查與納稅評估的融合與良性互動。

3.4 充分利用各種資源，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊化稅務(wù)稽查

風(fēng)險管理導(dǎo)向下，稅務(wù)稽查融入了風(fēng)險管理流程，改變了以前單兵作戰(zhàn)的局面，形成了風(fēng)險管理團(tuán)隊。一是風(fēng)險管理部門通過分析掃描后，將定義的高等風(fēng)險任務(wù)推送至稽查部門，成為稽查部門一個重要的案件來源，這就改變了稽查自己選案自己檢查單兵作戰(zhàn)的局面，改變了既是運(yùn)動員也是裁判員的局面。二是風(fēng)險管理下納稅評估的案件，在達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后移交稽查部門，由稽查部門來應(yīng)對，提升打擊力度。三是風(fēng)險管理下的稽查應(yīng)對，應(yīng)對結(jié)束后，將應(yīng)對結(jié)果及時反饋給風(fēng)險管理部門，對風(fēng)險模型、風(fēng)險指標(biāo)體系的螺旋式上升提供了有力支撐?；椴块T通過風(fēng)險管理部門、納稅評估部門等征管資源的有效利用，形成了風(fēng)險管理導(dǎo)向下稽查的團(tuán)隊化作戰(zhàn)。

3.5 完善風(fēng)險管理監(jiān)控評價制度，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查與風(fēng)險管理系統(tǒng)的有效銜接

稽查流程目前已經(jīng)形成了一個閉環(huán)管理，可以說高風(fēng)險應(yīng)對方面有規(guī)程、有系統(tǒng)?，F(xiàn)在需要解決的是如何使稽查這個小的閉環(huán)流程更加有效地融合到風(fēng)險管理流程中，與風(fēng)險管理等部門形成一個大閉環(huán)，即風(fēng)險管理方面有任務(wù)推送，也有來自稽查高風(fēng)險應(yīng)對結(jié)束后向風(fēng)險管理系統(tǒng)的及時反饋，使稽查全流程可以在風(fēng)險管理系統(tǒng)中得以全面展示，得到有效的監(jiān)控評價。這就需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上科學(xué)制定風(fēng)險管理監(jiān)控評價考核制度，明確監(jiān)控評價的考核指標(biāo)。

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