論收容教育制度應當廢除

冉啟利+劉雨辰

摘 要：收容教育的定義與其實質存在矛盾，并與現(xiàn)行的多部基本法律相沖突，沒有合法性來源；違背了自由、公正原則，在法理上說不通。收容教育制度本身存在諸多無法補救的缺陷，導致權力濫用問題嚴重；其與法治理念背道而馳，繼續(xù)存在已經不合時宜。實現(xiàn)社會公平正義，建設法治國家，需要從根本上廢除收容教育制度。

關鍵詞：收容教育；人身自由；不合法；缺陷；廢除

1 收容教育的性質問題

關于收容教育的性質，實務界和理論界主要有四種主張，即行政強制措施說、保安處分說、行政處罰說和違法慣常行為矯治措施說。其中又以行政強制說和行政處罰說爭論最為激烈。強調收容教育是行政強制措施的主要依據(jù)是國務院《賣淫、嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《辦法》）第2條明確將收容教育定性為針對賣淫、嫖娼人員所采取的一種“行政強制措施”，實務界尤其認同這一觀點。但收容教育的實質卻與其立法實然狀況相矛盾。行政強制措施應具備下列法律特征：強制性、非處分性、臨時性和實力性。而“行政處罰是指特定的行政機關或法定授權組織、行政委托組織依法對違反行政管理秩序尚未構成犯罪的個人或組織予以制裁的行政行為”，其以處分性為核心。綜合收容教育的內容、期限、與勞動教養(yǎng)的相似性等方面分析，其實質上更接近行政處罰，而非行政強制措施。

2 收容教育與現(xiàn)行基本法律抵觸，于法無據(jù)

收容教育制度確立后的20多年來，我國相繼出臺了一系列對我國法治發(fā)展具有重要意義的基本法律。收容教育不僅與其中的法律規(guī)定直接沖突，更違背了這些法律背后所蘊含的法律至上、公平正義、人權保障等法治理念。

1.收容教育與憲法相抵觸。

人身自由是一項僅次于生命權的人權，是公民能夠正常地享有其他權益和自由的基礎。對公民人身自由的保護是人權保障的重中之重。我國《憲法》第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權”；第37條規(guī)定：公民的人身自由不受侵犯、非法剝奪或限制。收容教育不經逮捕、不經審判、不經合法的正當程序和公開程序，就剝奪公民人身自由最短六個月，最長達兩年，是對公民人身自由權的恣意侵犯和對依法治國理念的嚴重背反。

2.收容教育與《立法法》相抵觸。

《立法法》第8條規(guī)定，限制公民人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。第9條規(guī)定，行政法規(guī)不得規(guī)定限制人身自由的強制措施和處罰事項?！读⒎ǚā匪阜Q的法律保留的“法律”，是狹義上的法律，也即由全國人大及其常委會制定的嚴格意義上的法律。收容教育作為限制人身自由的行政強制措施（實質為行政處罰），只能制定法律，而不得由行政法規(guī)設定，更不得由全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規(guī)。作為收容教育制度主要法律依據(jù)的是1991年全國人大常委會通過的《關于嚴禁賣淫、嫖娼的決定》（以下簡稱《決定》）和《辦法》?！稕Q定》在其開篇開宗明義釋明是“對刑法有關規(guī)定的補充修改”，在法律位階上類似于法律解釋，而不是狹義的法律，因而不得設定限制公民人身自由的強制措施，更不能授權國務院制定行政法規(guī)?！掇k法》作為行政法規(guī)，亦不得對收容教育作出規(guī)定。

3.收容教育與《治安管理處罰法》相抵觸。

《治安管理處罰法》第66條明確規(guī)定對賣淫、嫖娼人員僅給予罰款、拘留的行政處罰，并未規(guī)定收容教育。按照新法優(yōu)于舊法原則，應當適用《治安管理處罰法》，《決定》和《辦法》中有關收容教育的內容均不能再適用。同時，該法第76條規(guī)定可以按照國家規(guī)定采取強制性教育措施的行為中，并不包括賣淫、嫖娼行為。故收容教育在《治安管理處罰法》中沒有法律依據(jù)。

3 收容教育破壞社會公平正義，于理難容

公平正義是法律的第一要則和首要目標。收容教育錯罰不當，違背了公正原則和比例原則，不利于保障公民人權，事實上起到了破壞社會公平正義的負面效果。

1.收容教育過于嚴厲，有違公正原則。

據(jù)《辦法》所稱，收容教育是一種“行政強制措施”，就應當具備暫時性和非處分性，其限制人身自由的嚴厲程度亦也應當?shù)陀谛姓幜P和刑事處罰。但從收容教育的期限以及剝奪被收容教育人員的人身自由程度看，卻比適用于犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲，甚至比短期徒刑也要嚴厲。收容教育期限為6個月至兩年，相比之下，行政拘留期限最長僅為15天?！缎谭ā分?，作為主刑中最輕的刑事處罰的管制期限為3個月至兩年；次輕的拘役期限為1個月至6個月，數(shù)罪并罰最高不得超過一年；有期徒刑的期限則為6個月至15年?？梢姡杖萁逃钠谙藓蛧绤柍潭炔粌H遠遠高于行政拘留，還遠高于適用于犯罪分子的拘役，高于用于刑事處罰的部分管制和有期徒刑。

2.自由與秩序價值追求失衡，違反比例原則。

在法治國家，建立良好社會秩序的最終目的是保護個人的權利和自由。這就要求行政機關在實施行政行為時應當兼顧行政目標的實現(xiàn)和行政相對人權益的保護，也即符合比例原則。為了實現(xiàn)打擊賣淫、嫖娼行為的行政目標，收容教育制度片面地追求維護和建立社會秩序，忽視對公民權利和自由的保障，對公民予以嚴厲的人身自由限制，嚴重損害了行政相對人的權益，不僅違反了比例原則，更是對現(xiàn)代法治國家人權保障的基本價值準則的違背。

4 實體和程序方面的缺陷，導致收容教育問題層出不窮

收容教育制度除前文所述的立法及理論上的問題外，就操作層面而言，也存在著突出的問題。

1.在實體上，適用對象和條件模糊，適用混亂、無章可循。

收容教育的適用對象是尚不夠勞動教養(yǎng)條件的賣淫、嫖娼人員，但勞動教養(yǎng)本身的適用對象就極為不明確，必然導致收容教育的適用對象也具有不確定性?！翱梢浴辈扇∈杖萁逃倪m用條件規(guī)定，則使收容教育權的行使具有很大的隨意性，極易造成權力濫用和不公平對待情況的發(fā)生。實踐中，對于是否采取收容教育措施，對誰采取，由地方制定的標準各種各樣，缺乏內在一致性。

2.程序方面，體現(xiàn)在具體程序規(guī)定缺乏。

在《決定》中，僅在第4條第二款對收容教育作出原則上的規(guī)定，并未涉及收容教育的具體程序。而作為收容教育主要依據(jù)的《辦法》則僅第8條規(guī)定了收容教育的決定主體及告知程序，及第20條的復議程序，且均為原則性規(guī)定，不具備操作性；涉及收容教育的所有決定，包括是否給予收容教育、收容教育期限，以及收容教育解除等都是由公安機關單方面作出，辦理程序的封閉性和單向性明顯。《決定》和《辦法》沒有規(guī)定應當由公安機關事先告知收容教育的原由和依據(jù)以及陳述、申辯的權利，被收容教育人員的知情權被剝奪。沒有陳述權、申辯權，也沒有申請聽證權，意味著被收容教育人員不能對案件施加積極有效的影響，完全處于被動等待處置的地位。

5 收容教育破壞法治國家建設

法治國家建設要求權力制約、司法權威和國家法制統(tǒng)一，運用法治思維和法治方式治理社會，收容教育的存在破壞了這些法治國家建設的基本要素。

1.收容教育導致警察權對司法權的侵奪。

現(xiàn)代法治理念要求只有經正當法律程序，才能對公民人身自由進行剝奪和限制。剝奪公民人身自由的決定和判決，屬于司法權范疇，只能由司法機關行使，行政機關不得作出對公民人身自由進行剝奪的終局處分。收容教育是對公民人身自由剝奪長達6個月至2年之久的一種處罰措施，應當由司法機關經過嚴格的司法程序作出。但我國法律卻規(guī)定收容教育的決定權由公安機關行使，使其成為警察權，而沒有納入司法權，事實上是公安機關同時行使行政權和司法權，是警察權對司法權的侵奪。

2.收容教育破壞國家法制統(tǒng)一。

收容教育作為長時間剝奪自由的處罰措施，與公民人身自由關系甚大，但在國家層面上僅有《決定》的一個條款和《辦法》作為規(guī)定收容教育的法律規(guī)范，無論是在實體上和程序上，都僅是原則性規(guī)定。高位階立法的缺失導致收容教育的實際操作運行規(guī)范完全掌握在地方公安機關手中。實踐中，收容教育的實體和程序規(guī)范一般由各省市公安廳制定，各地規(guī)定相差懸殊，極為混亂，有損國家法制統(tǒng)一。

3.收容教育與法治思維、法治方式背道而馳。

法治思維和法治方式是用現(xiàn)行有效的法律規(guī)則去治理社會、管理社會的思維和方式，人權保障、權力制約是其內在要求。保障人身自由是法治的基本原則，對人身自由的剝奪，必須有明確的法律依據(jù)，并經正當?shù)乃痉ǔ绦蚝蠓侥茏龀霾脹Q。收容教育未經立案、未經起訴、未經審判等正當?shù)乃痉ǔ绦蚣纯捎晒矙C關單方面決定剝奪公民人身自由長達6個月至2年時間，這不是法治思維，更不是法治方式。

6 收容教育的存在已經不合時宜

在我國法治建設取得巨大進步的今天，收容教育的存在顯得十分不合時宜。

1.家長制的立法指導思想已經過時。

家長制立法思想是立法者（家長）將人民當成管理對象（孩子），為了使“問題孩子”能夠達到立法者預設的目標而通過立法制定某種制度或者措施。形成于20世紀50年代的勞動教養(yǎng)制度，是家長制立法的典型代表。收容教育制度的創(chuàng)設，就是借鑒了勞動教養(yǎng)制度，希望通過對被收容教育者的教育、感化以及教授知識、技術，使其改過自新，成為另謀出路、自食其力的守法者。但在實踐中，收容教育更多的是一種剝奪人身自由的處罰措施，教育、挽救方面的作用卻極其微弱。用家長制的立法思想來設立一種法律制度，試圖通過強制手段，甚至是剝奪人身自由的手段來提高公民的道德水平和思想境界，已經不能適應時代要求。

2.收容教育已經沒有適用空間。

當前，針對賣淫、嫖娼違法犯罪行為的治安處罰和刑事處罰已經構成了一個完整的法律制裁體系，體系中已經沒有收容教育的適用空間。《治安管理處罰法》規(guī)定了對賣淫、嫖娼人員的罰款、行政拘留（5-15天）的行政處罰，而《刑法》則規(guī)定了對與賣淫相關的犯罪行為的管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑及死刑的刑事制裁體系。從財產罰、自由罰到生命罰，體系是完整的，行政處罰和刑事處罰兩者相互銜接構成一個全面嚴整的處罰體系。管制刑的存在和社區(qū)矯正制度的采用，以及將出臺的《違法行為矯治法》，都使得收容教育更加沒有適用必要和適用空間。

3.勞教的廢除使收容教育喪失了存在的根基。

在2013年底，全國人大常委會通過了《關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，從法律上宣告了我國勞教制度的壽終正寢。勞教制度的廢除，使收容教育沒有可供參考的制度和可以適用的對象。在勞教被廢除時，收容教育即已經在法理上歸于消滅。然而遺憾的是，該決定還是對沒有法律設定、未經司法審判而是以行政權剝奪公民人身自由的規(guī)定和做法的徹底否定。根據(jù)新法優(yōu)于舊法原則，所有之前與此新規(guī)定違背的人大決定、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，均應一律廢止。收容教育同樣屬于應被廢止之列，不得再予以適用。

7 結語

在現(xiàn)代法治國家， 剝奪公民人身自由而未經正當?shù)姆沙绦颍?是難以想象的。收容教育制度的存在，使我國公安機關不經司法程序， 卻有權對公民作出剝奪6個月至2年的人身自由權利， 這在世界上也是罕見的。產生于我國法治不彰的時代背景下的收容教育制度，從建立之初，制度本身就存在了根本性的矛盾和錯誤，使收容教育不僅沒有完成其歷史任務，反而對我國的人權保障和法治建設構成了嚴重損害和威脅，應當盡早廢除。

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