精準(zhǔn)扶貧的困境及對(duì)策

董雯霞

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要發(fā)展方向。本文以湖南省龍山縣補(bǔ)洲村為例，總結(jié)了精準(zhǔn)扶貧工作所面臨的困境，即精準(zhǔn)識(shí)別缺乏多維標(biāo)準(zhǔn)、精準(zhǔn)扶持難以達(dá)到貧困戶受益最大化、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核機(jī)制不健全。對(duì)此，應(yīng)從改進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，完善建檔立卡機(jī)制；健全精準(zhǔn)管理和目標(biāo)考核機(jī)制；創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，探索貧困地區(qū)的受益機(jī)制三個(gè)方面加以完善，以保證精準(zhǔn)扶貧工作的成效。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；困境；創(chuàng)新機(jī)制

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）07-0005-02

近年來(lái)，黨和政府的各項(xiàng)扶貧政策相繼出臺(tái)，我國(guó)農(nóng)村的貧困狀況大為緩解，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，以水利、交通和電力為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不斷增多，基層衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)體系進(jìn)一步健全，教育扶貧工作也得到廣泛支持等等。然而，隨著扶貧力度的增加和精準(zhǔn)度的提高，我國(guó)的扶貧工作卻正在面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不少地區(qū)扶貧工作尚未完全有效實(shí)施，扶貧政策實(shí)施過(guò)程中也存在很多問(wèn)題，影響精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施效果。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵及意義

2013年11月，習(xí)近平總書記來(lái)湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，他強(qiáng)調(diào)“要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”[1]。2015年，習(xí)近平總書記在聽(tīng)取對(duì)“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見(jiàn)和建議時(shí)就加大力度推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作提出“四個(gè)切實(shí)”的具體要求：“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織?！盵2]

“精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過(guò)對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)?！盵3]習(xí)近平指出，目前我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各級(jí)政府和黨組織應(yīng)明確責(zé)任，科學(xué)規(guī)劃，增強(qiáng)力度，采用可持續(xù)發(fā)展的方式，看真貧，扶真貧，真扶貧，堅(jiān)定信心，找對(duì)路子，改變過(guò)去粗放式的扶貧模式，真正幫助貧困地區(qū)的人民早日脫貧致富?！熬珳?zhǔn)扶貧理念的實(shí)質(zhì)是在扶貧工作中實(shí)現(xiàn)扶貧主體的精準(zhǔn)定位、扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別與扶貧路徑的精準(zhǔn)選擇，以高效開(kāi)展扶貧并取得減貧脫貧成果?！盵4]

精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四部分。精準(zhǔn)識(shí)別就是通過(guò)國(guó)家制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，把貧困戶和貧困人口識(shí)別出來(lái)，“以申請(qǐng)?jiān)u議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗(yàn)和信息錄入等方式和過(guò)程”[5]290，開(kāi)展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，摸清導(dǎo)致貧困的根本原因。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容，是指在精確識(shí)別貧困戶和貧困人口的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定幫扶措施，精準(zhǔn)到村到戶到人，消除導(dǎo)致貧困的因素，確保幫扶效果。精準(zhǔn)管理是保障精準(zhǔn)扶貧政策順利實(shí)施的重要條件，是為精準(zhǔn)識(shí)別出的貧困戶建檔立卡，為精準(zhǔn)幫扶提供貧困戶的基本家庭情況、導(dǎo)致貧困的根本原因和消除貧困的具體政策等方面的信息，保證精準(zhǔn)幫扶在確切可靠信息的基礎(chǔ)上實(shí)施。精準(zhǔn)考核就是對(duì)精準(zhǔn)扶貧的效果進(jìn)行考核，“是針對(duì)貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口退出和返貧再入機(jī)制，完善貧困縣考核與退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)貧困縣扶貧工作情況的量化考核，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的效果。”[5]290

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”的重要保障，體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視扶貧工作，全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了深刻的民生內(nèi)涵，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對(duì)于困難群眾，要格外關(guān)注、格外關(guān)愛(ài)、格外關(guān)心，黨員干部要真正投入到精準(zhǔn)扶貧的工作中來(lái)，讓貧困地區(qū)的群眾真正感受到社會(huì)主義的優(yōu)越性。

二、精準(zhǔn)扶貧工作在實(shí)施過(guò)程中的困境

自習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，各級(jí)地方政府積極貫徹落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，取得了顯著的成績(jī)，但是在政策的實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，仍然存在以下方面的困境和挑戰(zhàn)。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別缺乏多維標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的一個(gè)重要組成部分，精準(zhǔn)識(shí)別準(zhǔn)確才能保證其他各項(xiàng)工作的順利實(shí)施。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，貧困戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)存在單一性的問(wèn)題，導(dǎo)致在貧困戶的識(shí)別過(guò)程中出現(xiàn)漏選和難選的問(wèn)題。準(zhǔn)確并及時(shí)地獲悉村民的真實(shí)收入情況存在難度，原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，資產(chǎn)信息等方面受限，基層政府不可能獲得村民真實(shí)可靠的收入數(shù)據(jù)，這就導(dǎo)致基層政府在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的過(guò)程中難免出現(xiàn)偏差，這說(shuō)明以單一的收入標(biāo)準(zhǔn)作為識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)存在一定的弊端。在接受采訪的補(bǔ)洲村村民中，有近五成的村民表示并沒(méi)有在現(xiàn)行的扶貧政策中受到實(shí)惠。

另一個(gè)問(wèn)題是在貧困戶識(shí)別過(guò)程中，多采用村民代表開(kāi)會(huì)評(píng)選的方式，這種方式具有較強(qiáng)的主觀性，在評(píng)選的過(guò)程中，各村民代表都難以做到真正的公平公正，很容易受到各種利益和權(quán)勢(shì)的影響。在補(bǔ)洲村走訪的過(guò)程中，我們了解到一部分貧困戶認(rèn)為真正需要幫助的困難家庭并沒(méi)有全部被列為貧困戶，這就導(dǎo)致了精準(zhǔn)時(shí)別難以達(dá)到較高的精準(zhǔn)度，進(jìn)而影響精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。

（二）精準(zhǔn)扶持難以達(dá)到貧困戶受益最大化

在精準(zhǔn)扶持方面，由于在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，有些困難戶沒(méi)有被識(shí)別，所以在精準(zhǔn)扶持和以后的工作中，這些困難戶并不能享受國(guó)家的各項(xiàng)扶貧政策帶來(lái)的實(shí)惠，導(dǎo)致貧困戶無(wú)法達(dá)到受益最大化。原因是扶貧項(xiàng)目和投資無(wú)法到達(dá)貧困戶，受家庭經(jīng)濟(jì)水平、思想觀念、技術(shù)水平等方面的限制，一些扶貧到戶項(xiàng)目貧困戶并不能平等地參與，政府正在開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目沒(méi)有針對(duì)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)情況和需求，很多到戶項(xiàng)目超出了農(nóng)戶所能負(fù)擔(dān)的能力范圍，因此對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)，這些扶貧項(xiàng)目作用不大。

精準(zhǔn)扶持過(guò)程中的另一個(gè)重要的問(wèn)題是目前扶貧項(xiàng)目和投資資金的管理體制不健全。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)具有相對(duì)較高的針對(duì)性，因地制宜地對(duì)貧困人口和貧困家庭實(shí)施各項(xiàng)扶貧政策，做到真扶貧、扶真貧，真正滿足貧困戶的需求。扶貧資金和扶貧項(xiàng)目的捆綁，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶持的過(guò)程缺乏足夠的靈活性。扶貧項(xiàng)目中的一些到戶項(xiàng)目多由上級(jí)部門制定，但是其對(duì)貧困戶的現(xiàn)實(shí)情況和需求并不了解，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目與貧困戶實(shí)際需求脫節(jié)，資金與需求的不配套，在很大程度上會(huì)造成扶貧資金的浪費(fèi)，從而使扶貧的效果大打折扣。

（三）精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核機(jī)制不健全

在現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，當(dāng)貧困人口發(fā)生變化時(shí)，政府不能機(jī)動(dòng)有效地重新識(shí)別貧困人口，并把脫離貧困的人口識(shí)別出去。貧困人口的指標(biāo)會(huì)采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方法，分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點(diǎn)村。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，一方面，一些貧困戶和貧困家庭并不是真正脫貧或者自愿脫貧出去，而在貧困戶退出的過(guò)程中，很多已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶想要繼續(xù)享受國(guó)家的各項(xiàng)扶貧政策帶來(lái)的優(yōu)惠，因此并不愿意簽字。另一方面，很多已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶因?yàn)樘鞛?zāi)人禍或疾病等方面的原因又重新返貧。在這個(gè)過(guò)程之中，政府缺乏對(duì)于這種貧困戶的跟蹤統(tǒng)計(jì)和管理工作，沒(méi)有建立完善的貧困人口退出與返貧機(jī)制。

精準(zhǔn)考核的目的是督促貧困地區(qū)的地方政府做好精準(zhǔn)扶貧的工作，但是目前貧困地區(qū)的地方政府對(duì)于精準(zhǔn)考核的工作機(jī)制做得還不夠完善，精準(zhǔn)扶貧工作的成效不能得到更好的提升，例如，在精準(zhǔn)扶持之后，地方政府并沒(méi)有十分重視對(duì)于貧困縣扶貧工作的量化考核，因此不能強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧的效果。

三、精準(zhǔn)扶貧困境的應(yīng)對(duì)策略

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作面臨的困境，需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，以確保精準(zhǔn)扶貧工作的成效。

（一）改進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，完善建檔立卡機(jī)制

以收入標(biāo)準(zhǔn)作為貧困戶識(shí)別的唯一標(biāo)準(zhǔn)，是不可行的，原因是目前基層政府受成本和技術(shù)的限制，難以得到農(nóng)戶可靠的收入數(shù)據(jù)。政府應(yīng)該放棄這種單一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，采用多維的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。從單一的收入標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)為醫(yī)療、教育、消費(fèi)、資產(chǎn)等多個(gè)維度相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，這將更符合實(shí)際情況，從而提高貧困戶識(shí)別的精準(zhǔn)度。

基層政府應(yīng)該下派專人管理和監(jiān)督村級(jí)貧困戶的評(píng)選過(guò)程，村民代表評(píng)選貧困戶的方式應(yīng)該得到進(jìn)一步的改善，貧困戶的評(píng)選，應(yīng)該按照多維標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，將符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶評(píng)選出來(lái)并建檔立卡，在評(píng)選的過(guò)程中，建議讓村民監(jiān)督貧困戶評(píng)選的過(guò)程，對(duì)于在評(píng)選過(guò)程中出現(xiàn)的任何不符合規(guī)定的行為，都要反映給基層政府的下派專人，以此監(jiān)督貧困戶的識(shí)別過(guò)程。

（二）健全精準(zhǔn)管理和目標(biāo)考核機(jī)制

針對(duì)目前貧困戶“有進(jìn)無(wú)出”的問(wèn)題，政府應(yīng)該在建檔立卡的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)于因病或其他原因返貧的貧困戶，要及時(shí)識(shí)別；對(duì)于已經(jīng)脫貧的貧困戶，應(yīng)該適時(shí)地調(diào)整出去，貧困戶只有“有進(jìn)有出”才能提高扶貧的精準(zhǔn)度。在明確當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活條件的基礎(chǔ)上，因地制宜地改進(jìn)貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的貧困戶退出機(jī)制。及時(shí)監(jiān)測(cè)脫貧戶的生存狀態(tài)，在現(xiàn)有的貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，完善返貧戶的再入機(jī)制，保障精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧工作順利進(jìn)行。

（三）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，探索貧困地區(qū)的受益機(jī)制

貧困地區(qū)的致貧因素多種多樣，要采取綜合性措施治理，同時(shí)，地方政府應(yīng)該積極探索有助于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，用可持續(xù)的眼光看待發(fā)展，明確致貧因素并加以約束。

在精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)程中，不少貧困戶更關(guān)心的是創(chuàng)收活動(dòng)，因此當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該高度重視當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收和發(fā)展，使貧困戶從中受益。例如，湘潭大學(xué)在對(duì)湖南省龍山縣補(bǔ)洲村對(duì)口扶貧的活動(dòng)中，于補(bǔ)洲村建立湘潭大學(xué)蔬菜基地，這將明顯增加村民的收入，有效帶動(dòng)補(bǔ)洲村脫貧致富。另外，珍稀苗木基地建設(shè)項(xiàng)目、休閑水產(chǎn)業(yè)養(yǎng)殖項(xiàng)目、沿河觀光帶項(xiàng)目等，都將成為當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)收項(xiàng)目，解決當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和市場(chǎng)問(wèn)題，爭(zhēng)取早日脫貧致富。

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的制度創(chuàng)新，是解決目前我國(guó)的貧困問(wèn)題的最有效的途徑。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，要確保準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困戶，但是由于貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別方式的單一性，再加上貧困人口過(guò)于分散，存在很多不確定的因素，導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和動(dòng)態(tài)管理存在一定困難，無(wú)法保證精準(zhǔn)扶貧的效果最優(yōu)。另外，權(quán)力下放到一線后，并沒(méi)有最大程度地惠及貧困家庭和人口，這就要求當(dāng)?shù)卣龊镁珳?zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作。因此，政府要?jiǎng)?chuàng)新和完善工作機(jī)制，探索有助于當(dāng)?shù)刎毨魟?chuàng)收的產(chǎn)業(yè)，讓精準(zhǔn)扶貧真正落到實(shí)處。

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