融資租賃公司參與PPP模式的探索與研究

◎ 李拉（邦銀金融租賃股份有限公司，天津300041）

融資租賃公司參與PPP模式的探索與研究

◎ 李拉（邦銀金融租賃股份有限公司，天津300041）

黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為推動我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要引擎，十八屆三中全會提出，貫徹 “允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”的精神，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，完善財(cái)政投入及管理方式，加快轉(zhuǎn)變政府職能，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委多次發(fā)文要求大力推廣PPP模式。隨著PPP模式在我國的不斷發(fā)展，類型也日趨豐富。除常見的BT、BOT等形式外，融資租賃與PPP的結(jié)合一直被業(yè)內(nèi)看好。雖然PPP的熱度一直在增加，然而在我國，將融資租賃運(yùn)用在PPP項(xiàng)目中的成功案例并不多，所以，如何將融資租賃業(yè)務(wù)與PPP模式有效結(jié)合，成為目前亟待探索與研究的課題。

1 我國PPP業(yè)務(wù)模式及發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 業(yè)務(wù)模式

我國現(xiàn)行法規(guī)政策對于PPP的定義與傳統(tǒng)PPP模式定義略有不同?！兜胤秸詡鶆?wù)管理意見》中鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資與運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府對投資者特殊目的載體（SPV）按約定規(guī)則依法承擔(dān)授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等責(zé)任，不承擔(dān)投資者或SPV的償債責(zé)任。我國目前大力推廣的PPP模式主要基于特許經(jīng)營權(quán)合同展開。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

2017年，全國入庫項(xiàng)目和落地項(xiàng)目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。與2016年末相比，2017年第一季度各地凈增入庫項(xiàng)目1027個(gè)，凈增數(shù)排名前三位的是新疆、內(nèi)蒙古、湖南，凈增項(xiàng)目數(shù)分別為198個(gè)、177個(gè)、150個(gè)，合計(jì)占本季度凈增入庫項(xiàng)目總數(shù)的51.1%；凈增入庫投資額排名前三位的是新疆、湖南、內(nèi)蒙古，分別凈增2143億元、2079億元和1354億元，合計(jì)占本季度凈增投資額的52.2%

根據(jù)財(cái)政部PPP（政府和社會資本合作）中心發(fā)布最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年第一季度末，全國入庫項(xiàng)目合計(jì)12287個(gè)，投資額14.6萬億元，比2016年末凈增項(xiàng)目1027個(gè)、投資額10686億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，總投資2.9萬億元，與去年末相比凈增落地項(xiàng)目378個(gè)、投資額6369億元。項(xiàng)目庫內(nèi)各行業(yè)中，市政工程、交通運(yùn)輸、旅游3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)居前三名，分別為4333個(gè)、1511個(gè)和748個(gè)，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的53.7%；交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目總投資居前三名，分別為43573億元、40347億元和14421億元，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總投資的67.1%。

截至2017年第一季度末，已簽訂PPP項(xiàng)目合同進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目464個(gè)、投資額11900億元、落地率66.6%；比2016年末新增101個(gè)項(xiàng)目、2519億元、落地率提高16.8個(gè)百分點(diǎn)；比2016年同期新增391個(gè)項(xiàng)目、新增9633億元、落地率提高31.5個(gè)百分點(diǎn)。落地率呈穩(wěn)步提高趨勢。

截至2017第一季度末，第一批22個(gè)示范項(xiàng)目、第二批162個(gè)示范項(xiàng)目已全部進(jìn)入執(zhí)行階段，落地率100%。第三批示范項(xiàng)目中執(zhí)行階段280個(gè)，落地率54.6%，與2月末相比，落地項(xiàng)目數(shù)增加26個(gè)，落地率提高5.1個(gè)百分點(diǎn)；與2016年末相比，落地?cái)?shù)量增加60個(gè)，落地率提高11.7個(gè)百分點(diǎn)。

2 融資租賃公司參與PPP的必要性及其優(yōu)勢

2.1 必要性

2.1.1 國家大力推動PPP項(xiàng)目發(fā)展并支持租賃公司參與。自2013年財(cái)政部部長樓繼偉發(fā)表《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機(jī)制變革》一文，為PPP模式奠定了前期基礎(chǔ)；到2014年《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（以下簡稱 “43號文”）的頒布，為政府與社會資本的聯(lián)姻拉開序幕；再至2016年8月，國家發(fā)改委明確PPP的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和職責(zé)分工，PPP模式已愈發(fā)獲得政府機(jī)構(gòu)的青睞。而2015年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕68號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)金融租賃行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕69號）提出的 “租賃公司可以參與地方政府的PPP項(xiàng)目”，則為融資租賃與PPP模式的結(jié)合夯實(shí)了政策基礎(chǔ)。

2.1.2 平臺公司的業(yè)務(wù)規(guī)模受限，PPP規(guī)模將不斷擴(kuò)大。隨著43號文等規(guī)定的實(shí)施，地方政府通過平臺公司舉借政府債務(wù)的行為并明令禁止，且財(cái)政部對地方政府財(cái)政支出的監(jiān)管也愈加嚴(yán)厲和透明化，平臺公司的業(yè)務(wù)規(guī)模受到巨大的限制。而在經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，國家實(shí)施 “穩(wěn)貨幣，寬財(cái)政”宏觀調(diào)控的背景下，地方政府的融資壓力巨大，PPP項(xiàng)目的規(guī)模必將不斷擴(kuò)大。同時(shí)，財(cái)政部已開始在垃圾、污水處理等行業(yè)強(qiáng)制推行PPP項(xiàng)目。

2.2 優(yōu)勢

2.2.1 PPP將成為租賃公司參與地方政府項(xiàng)目的新途徑。目前，租賃公司通過售后回租等方式對地方平臺公司提供融資的業(yè)務(wù)模式。在新形勢下，與地方平臺公司開展的傳統(tǒng)租賃業(yè)務(wù)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。一方面面臨平臺公司因融資受限而無法如期支付租金的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)面臨著違規(guī)經(jīng)營的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，租賃公司有必要順勢而為轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，積極參與到國家政策和法規(guī)積極支持的PPP業(yè)務(wù)中來。

2.2.2 PPP項(xiàng)目涉及的財(cái)政支出可納入預(yù)算有利于風(fēng)險(xiǎn)防控。目前，租賃公司與平臺公司間的售后回租業(yè)務(wù)，通常捆綁政府，將當(dāng)?shù)刎?cái)政出具的還款承諾函作為風(fēng)險(xiǎn)緩釋的措施之一。而還款承諾函不僅面臨因違反法律而無效的風(fēng)險(xiǎn)，還會出現(xiàn)財(cái)政局重新發(fā)文，將已出具的承諾函作廢并索回的情況，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)陡然增加。而PPP項(xiàng)目所涉及的財(cái)政支出必須納入財(cái)政預(yù)算支出，這有利于風(fēng)險(xiǎn)的把控。

3 不同項(xiàng)目階段中融資租賃介入PPP的主要模式

3.1 項(xiàng)目建設(shè)期適合以直租模式參與

在PPP項(xiàng)目的建設(shè)期，可以使用直租模式（承租人自主選定供貨人和設(shè)備，租賃公司出資向供貨人購買，作為租賃物中長期提供給承租人使用）滿足業(yè)主設(shè)備采購或不動產(chǎn)建設(shè)中原料采購和部分工程費(fèi)用支付需求，同時(shí)，在項(xiàng)目在建期內(nèi)，租賃公司在還款方案中可設(shè)計(jì)加入寬限期以減緩建設(shè)期內(nèi)業(yè)主方的資金壓力，而且在賬務(wù)處理上，與項(xiàng)目貸款一樣，融資租賃在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的租息依然可以實(shí)現(xiàn)資本化，而非作為財(cái)務(wù)費(fèi)用當(dāng)期列支。2016年5月全面營改增實(shí)施，直租模式下的租息進(jìn)一步明確可以進(jìn)行增值稅的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，進(jìn)一步降低了業(yè)主方的稅務(wù)成本。此外，在建項(xiàng)目已建成部分可以用回租模式進(jìn)行融資，由于回租模式的資金使用用途靈活，可以作為新項(xiàng)目的啟動資金，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的杠桿率，再配比其它渠道的融資如銀行的項(xiàng)目貸款等資金，就能夠在短期內(nèi)加速啟動項(xiàng)目，減少前期的籌資過程，可以說是小資金啟動大項(xiàng)目。

3.2 項(xiàng)目運(yùn)營期適合以售后回租方式參與

在項(xiàng)目運(yùn)營期，融資以融資性售后回租模式（承租人通過出售并租回自有固定資產(chǎn)的方式，盤活存量固定資產(chǎn)換取當(dāng)期現(xiàn)金流入，這是當(dāng)今運(yùn)用最為普遍的一種租賃業(yè)務(wù)形式）為主，企業(yè)通過自我固定資產(chǎn)的盤活，補(bǔ)充了PPP項(xiàng)目建設(shè)所需的大量資金，推動項(xiàng)目的順利進(jìn)行。售后回租是中長期融資，平滑了企業(yè)現(xiàn)金流，還款周期可以與項(xiàng)目的現(xiàn)金流情況匹配，同時(shí)可以進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目流動比率和速動比率。

3.3 可以售后回租作為PPP項(xiàng)目退出的一種方式

租賃提供的退出通道有幾點(diǎn)優(yōu)勢：一是不管以上哪種模式，都是租賃公司正常的售后回租業(yè)務(wù)，決策僅限于租賃公司內(nèi)部審批，方便快捷；二是按照融資租賃的國際會計(jì)準(zhǔn)則，雖然租賃物在租賃期內(nèi)階段性轉(zhuǎn)移至租賃公司，但資產(chǎn)和負(fù)債依然要計(jì)入承租人（也就是SPV公司）財(cái)務(wù)報(bào)表，因此，不會影響整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)；三是融資租賃業(yè)務(wù)是一種固定收益類金融產(chǎn)品，不會侵蝕經(jīng)營物權(quán)的溢價(jià)收益，可以更大程度上保障投資人利益。具體模式如下：

3.3.1 運(yùn)營期退出的租賃模式。項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，租賃公司向項(xiàng)目公司支付資產(chǎn)買賣全部價(jià)款，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)向租賃公司支付租金，租金收入的來源為項(xiàng)目自身收益及政府相應(yīng)補(bǔ)貼資金。同時(shí)，根據(jù)PPP協(xié)議的有關(guān)約定，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營或委托專業(yè)化的運(yùn)營公司進(jìn)行運(yùn)營管理。項(xiàng)目期結(jié)束后，租賃公司將資產(chǎn)所有權(quán)以名義價(jià)格轉(zhuǎn)回項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司向政府方移交資產(chǎn)，項(xiàng)目結(jié)束。

上述模式中社會資本方可以在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，就通過租賃方式實(shí)現(xiàn)投資回收，并在其中承擔(dān)服務(wù)商角色，收取服務(wù)費(fèi)用。

3.3.2 項(xiàng)目到期退出的租賃模式。項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，租賃公司向項(xiàng)目公司支付資產(chǎn)買賣部分價(jià)款，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)向租賃公司支付租金，存留的資本與租賃公司按出資比例分享項(xiàng)目運(yùn)營收益及政府相應(yīng)補(bǔ)貼資金。項(xiàng)目到期后，租賃公司將資產(chǎn)所有權(quán)以名義價(jià)格轉(zhuǎn)回項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司無償向政府方移交資產(chǎn)，項(xiàng)目完成。

這種模式中，社會資本方通過與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，回收部分投資，不但持續(xù)參與項(xiàng)目的運(yùn)營，還可以通過持有股份，參與分享PPP協(xié)議下的增值收益，既擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)商角色，又可以繼續(xù)發(fā)揮投資人的作用。

3.3.3 PPP項(xiàng)目的經(jīng)營性租賃模式。以往經(jīng)營性租賃通常用于飛機(jī)船舶等專用租賃物，但通過租賃公司持有PPP項(xiàng)目特定資產(chǎn)并出租給承租人運(yùn)營使用的方式也成為租賃公司參與PPP項(xiàng)目的新嘗試。從某種角度上說，可以把租賃公司看作是社會資本方，這種模式下租賃公司將更加深入地介入到PPP項(xiàng)目全生命周期中，當(dāng)然承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也高于上述的幾種模式，這就對租賃公司在項(xiàng)目的選擇和專業(yè)運(yùn)營能力上提出了更高的要求。

4 融資租賃參與PPP面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)及其對策建議

4.1 主要風(fēng)險(xiǎn)

4.1.1 政府信用風(fēng)險(xiǎn)。在長春匯津污水處理廠、廉江中法供水廠等PPP失敗案例中，均是由于政府機(jī)構(gòu)單方面違約，而導(dǎo)致社會參與主體利益受損，使其最終被迫退出。政府機(jī)構(gòu)不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)將給項(xiàng)目帶來直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)。

4.1.2 項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)。在通過直租、分成租賃、股債聯(lián)投等方式開展融資租賃業(yè)務(wù)時(shí)，租金還款的穩(wěn)定性將在很大程度上取決于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營狀況。在以往實(shí)施的PPP案例中，就曾經(jīng)發(fā)生過政府或其他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目等情況，此舉在較大程度上影響了現(xiàn)存項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)營，進(jìn)而導(dǎo)致社會參與主體利益受損。此外，市場需求變化、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變更等因素，也將會對PPP項(xiàng)目的運(yùn)營狀況造成影響。

4.2 對策建議

4.2.1 建立對地方政府單方違約的問責(zé)機(jī)制。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政府信用風(fēng)險(xiǎn)使私營合作方難以預(yù)料與防范。為使政府信用風(fēng)險(xiǎn)最小化，應(yīng)制定法律法規(guī)及相關(guān)問責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供保障，促使特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程公開、公正與透明，杜絕出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，減少人為干擾的情況發(fā)生以化解私營合作方的政策風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 建立項(xiàng)目補(bǔ)貼及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力有可能達(dá)不到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目的運(yùn)營收入低于預(yù)期水平時(shí)，政府可以給予私營合作方一定的補(bǔ)貼。另外，在項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，由不可抗力因素引起的財(cái)務(wù)盈利能力降低的風(fēng)險(xiǎn)即不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營合作方和政府部門共同承擔(dān)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可由私營合作方或政府部門投保以規(guī)避。