探索提高城鄉(xiāng)居保待遇水平的路徑

文／劉建軍

探索提高城鄉(xiāng)居保待遇水平的路徑

文／劉建軍

我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自2014年合并實(shí)施以來(lái)，發(fā)展迅速，截至2016年年底，參保人數(shù)已達(dá)5.08億人，成為覆蓋人數(shù)最多的基本險(xiǎn)種。建立城鄉(xiāng)居保待遇水平正常調(diào)整機(jī)制，不斷提高居保養(yǎng)老金水平，實(shí)現(xiàn)保障基本生活的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要求，既是建設(shè)更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的內(nèi)在需要，也是實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求。

運(yùn)行現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三個(gè)階段，參保人數(shù)從2010年的10277萬(wàn)人發(fā)展到2016年的50847萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)56%；基金收入從2010年的453億元增長(zhǎng)到2016年的3038.6億元，年均增長(zhǎng)81.5%；基金支出從2010年的200億元增長(zhǎng)到2016年的2291.9億元，年均增長(zhǎng)149%，可謂成就巨大。但是，制度發(fā)展也存在嚴(yán)重的隱憂(yōu)。如，參保人數(shù)經(jīng)過(guò)2010—2012年井噴式增長(zhǎng)后，增速放緩，擴(kuò)面空間繼續(xù)收緊。同時(shí)，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)和續(xù)保率持續(xù)走低，呈逐年下降趨勢(shì)。在繳費(fèi)人員中，36—55歲占比82%， 25歲以下人員占比僅4.8%。這里面既有青年人由于未來(lái)的不確定性不愿意早參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的心態(tài)，也反映了制度吸引力不強(qiáng)。

主要原因在于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平偏低。全國(guó)絕大部分省份月人均養(yǎng)老金在100元左右，只有上海、北京、天津3個(gè)直轄市待遇水平在300元以上。以湖北為例，2016年湖北居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均待遇95元，是農(nóng)村居民人均可支配收入的10%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的4%，比例嚴(yán)重偏低。從保障基本生活來(lái)看，湖北農(nóng)村居民衣食住行等基本支出一年約7500元左右，而養(yǎng)老金僅占15%。

待遇水平偏低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障基本生活的制度目標(biāo)，不利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。必須采取有力措施盡快解決待遇水平偏低問(wèn)題。

原因分析

城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低的原因是多方面的，筆者認(rèn)為其中3個(gè)主要原因是：

財(cái)政投入還有空間。國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入采取繳費(fèi)環(huán)節(jié)的入口補(bǔ)貼和給付環(huán)節(jié)的出口補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。在入口環(huán)節(jié)，主要由地方政府按繳費(fèi)檔次適當(dāng)給予補(bǔ)貼，激勵(lì)人們參保繳費(fèi)，同時(shí)政府對(duì)重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體代繳最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在出口環(huán)節(jié)，中央財(cái)政為東部地區(qū)居民提供部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助，為中西部地區(qū)的居民提供全額基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助。

這幾年，財(cái)政補(bǔ)助收入占基金收入高達(dá)70 %,中央財(cái)政補(bǔ)助力度最大，超過(guò)了整個(gè)財(cái)政補(bǔ)助收入的50%。財(cái)政補(bǔ)助已經(jīng)成為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收的主要因素。但從財(cái)政補(bǔ)助的總額來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)助水平仍然較低，財(cái)政投入還不夠。2015年各級(jí)政府財(cái)政對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助總數(shù)為2019億元，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政支出（175768億元）的1%、占社會(huì)保障和就業(yè)支出（19001億元）的10%，相對(duì)于超過(guò)5億參保人員的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，財(cái)政投入還有很大空間。

個(gè)人繳費(fèi)偏低。2015年城鄉(xiāng)居保人均個(gè)人繳費(fèi)水平為221.9元，75.8%的人員選擇100元繳費(fèi)，選擇300元及以下檔次繳費(fèi)的人員占92.6%，只有不到1%的人員選擇1200元以上檔次繳費(fèi)。個(gè)人繳費(fèi)收入占基金總收入比例僅為24.5%，而且呈逐年下降趨勢(shì)，2015年個(gè)人繳費(fèi)水平增長(zhǎng)率低于上年4.6個(gè)百分點(diǎn)。個(gè)人繳費(fèi)水平低，加之建賬時(shí)間短，個(gè)人賬戶(hù)支出占基金支出僅為9.1%，個(gè)人賬戶(hù)對(duì)提高待遇水平的作用不明顯。

基金收益率較低。城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行的是實(shí)賬管理。2015年城鄉(xiāng)居保基金累計(jì)結(jié)余達(dá)到4592億元，大部分省份基金收益率為1.75%，即國(guó)有商業(yè)銀行一年期利率，低于同期企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率（3.1%），更低于社保基金收益率。

提高路徑

為切實(shí)提高城鄉(xiāng)居保待遇水平，筆者認(rèn)為可以多措并舉，對(duì)癥下藥——

實(shí)行階梯化記賬率，切實(shí)提高個(gè)人賬戶(hù)收益率。個(gè)人賬戶(hù)的本質(zhì)是儲(chǔ)蓄，而激發(fā)老百姓儲(chǔ)蓄的積極性在于利息。利率是撬動(dòng)提高個(gè)人賬戶(hù)吸引力的關(guān)鍵因素。目前個(gè)人賬戶(hù)記賬利率不區(qū)分居民繳費(fèi)年限長(zhǎng)短，統(tǒng)一按照國(guó)有商業(yè)銀行公布的一年期利率記賬，收益率很低。當(dāng)前最急迫的是要研究提高個(gè)人賬戶(hù)收益率的辦法。在解決基金進(jìn)行市場(chǎng)化投資保值增值之前，盡快制定提高個(gè)人賬戶(hù)記賬率的政策。建議實(shí)行階梯化的記賬率，測(cè)算個(gè)人賬戶(hù)實(shí)際儲(chǔ)存年限，分1年、5年、10年、15年、20年5個(gè)檔次設(shè)定記賬利率，適當(dāng)高于同期銀行定期儲(chǔ)蓄或國(guó)債利率。同時(shí)根據(jù)利率市場(chǎng)行情，建立居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)優(yōu)惠記賬利率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。有了優(yōu)惠利率，居民發(fā)現(xiàn)在銀行存款不如存在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)里劃算，自然會(huì)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況，主動(dòng)提高繳費(fèi)檔次。隨著個(gè)人賬戶(hù)積累額的增多，個(gè)人賬戶(hù)支出比重就會(huì)增加，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇水平相應(yīng)就會(huì)得到提高。

積極推進(jìn)基金投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。世界各國(guó)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大都實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并采用多渠道的基金投資管理政策。從基金運(yùn)營(yíng)模式來(lái)看，既有政府直接運(yùn)營(yíng)的，如新加坡；也有分散競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)的，如智利；大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采取委托投資運(yùn)營(yíng)。從投資渠道來(lái)看，都是多元化的，有政府債券、公司股票和債券、投資基金以及外國(guó)資產(chǎn)等。為了防范投資風(fēng)險(xiǎn)，世界各國(guó)通過(guò)控制各類(lèi)資產(chǎn)的投資比例，提高基金管理的透明度，加強(qiáng)基金的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老基金投資的安全性和收益性。這既保證了基金的保值增值，也為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行提供了財(cái)力保證。

我國(guó)在養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營(yíng)方面已經(jīng)出臺(tái)了投資新辦法，有的省份直接把個(gè)人賬戶(hù)積累基金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)開(kāi)展投資運(yùn)營(yíng)。隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，基金積累會(huì)逐步增多，形成的“資金池”會(huì)更大。國(guó)家層面要研究制定適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)政策，創(chuàng)新資本市場(chǎng)監(jiān)管手段，充分發(fā)揮好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期投資的重要作用，構(gòu)建起養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)與資本市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的良性互動(dòng)關(guān)系，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)保值增值，維護(hù)好參保人的切身利益。

優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)助長(zhǎng)效機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)貼是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的主要來(lái)源。例如，德國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于投保人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼，其中政府補(bǔ)貼占到了2 /3。法國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又稱(chēng)“農(nóng)業(yè)社會(huì)互助金”，國(guó)家支持資金約占 1/2。波蘭農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的資金來(lái)源由農(nóng)民和中央政府預(yù)算承擔(dān)，國(guó)家農(nóng)業(yè)基金的94%用于農(nóng)村養(yǎng)老金的補(bǔ)助。美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯等國(guó)家的中央政府在農(nóng)村社會(huì)保障和福利支出中也承擔(dān)主要責(zé)任。

這些年政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制提高了居民繳費(fèi)水平，但大多數(shù)參保人仍只愿選擇最低檔繳費(fèi)，補(bǔ)“入口”對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的提高不明顯，沒(méi)有起到激勵(lì)參保人多繳費(fèi)的政策杠桿作用。建議改變財(cái)政補(bǔ)助的方式，取消財(cái)政補(bǔ)“進(jìn)口”方式，集中有限的財(cái)政資金加大補(bǔ)“出口”力度。據(jù)測(cè)算，在不增加現(xiàn)有財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，可以將現(xiàn)有最低每月70元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高到200元以上。城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了，居保制度對(duì)百姓的吸引力就會(huì)增強(qiáng)，居保參保率和繳費(fèi)水平都會(huì)得到提高，從而提升了制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)助結(jié)構(gòu)同時(shí)，還要建立與保障居民基本生活要求相適應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助動(dòng)態(tài)機(jī)制。城鄉(xiāng)居保待遇水平要適當(dāng)高于低保水平，這是制度的目標(biāo)要求。圍繞這個(gè)目標(biāo)，結(jié)合個(gè)人賬戶(hù)收益率，來(lái)測(cè)算財(cái)政補(bǔ)助。隨著城鄉(xiāng)居保制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，待遇水平不斷提高，低保覆蓋人員將會(huì)逐漸較少，政府財(cái)政投入實(shí)際上不會(huì)大幅增加。

此外，政府還可實(shí)行多元化籌資機(jī)制，如發(fā)行農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)特種債券：將土地出讓金的一部分用于補(bǔ)助農(nóng)民參保;政府對(duì)農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼進(jìn)入社?；?，不發(fā)給個(gè)人;發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)福利彩票;發(fā)揮農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的功能，促使其承擔(dān)集體補(bǔ)助份額：通過(guò)減稅讓利手段引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐款資助貧困農(nóng)民參保等。

提升基層經(jīng)辦服務(wù)能力，加強(qiáng)基金安全管理。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平既要開(kāi)源還要節(jié)流，要加大制度宣傳力度，讓居民更好地了解政策，提高參保繳費(fèi)的積極性。要加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信息化建設(shè)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+社保經(jīng)辦”新模式，充分利用大數(shù)據(jù)實(shí)施精準(zhǔn)經(jīng)辦，一方面為參保人員提供方便快捷周到的服務(wù)，另一方面要始終注重加強(qiáng)基金安全監(jiān)管，加大重復(fù)領(lǐng)取城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核查力度，打擊虛報(bào)冒領(lǐng)行為，防止基金跑冒滴漏，確?；鸢踩?。

作者單位：華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院