新時期我國政府與社會資本合作（PPP）的合作建構研究

林孝武

[摘 要] 政府與社會資本合作（PPP）已于近期在國內普遍推行開來，特別在2014年，國家專門下發(fā)了有關機制鼓勵社會資本積極投資市政基本設施構建中，可見PPP模式受到國家高度關注?；诖耍谖闹兄饕骄苛诵聲r期我國政府與社會投資合作（PPP）的合作的建構，簡要介紹了政府與社會投資合作（PPP）的涵義，指出新時期我國政府與社會投資合作（PPP）在合作建構中遇到的問題，并給出了新時期我國PPP的合作建構策略與建議。

[關鍵詞] 社會資本；PPP；合作；建構

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 11. 042

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）11- 0088- 02

0 前 言

伴隨我國內部基本設備建立的日益普遍化，政府與社會資本合作（PPP）形式也在持續(xù)更新，該形式有了更加廣闊的進展空間，于國內基本設備建立中的作用越發(fā)關鍵，不管是憑借著PPP來完成金額供應的私營企業(yè)，還是完全涉足于PPP模式中當局政府機關，都需準確認識到政府與社會投資合作（PPP）形式的內涵，綜合把握PPP形式下籌集資金含有的風險類型，選取最適合有效的辦法承擔風險。故探究新時期我國政府與社會資本合作（PPP）的合作的建構問題意義重大。

1 政府與社會資本合作（PPP）概述

1.1 PPP的內涵

所謂政府與社會資本合作，英文表述為Public-Private Partnership，取每個單詞的首字母便是PPP，指的是于基本設備和公關服務行業(yè)構建的長時間的合作關聯(lián)。政府與社會投資合作（PPP）本身也屬于基本設備投資和運輸?shù)男问街?，是機制上的創(chuàng)意化，形式不一，且PPP模式在多數(shù)情況下，會由社會資本擔當設置、建立、營運、保護基本設備等事項，并經過“投資者付出的資金”與必須的“政府投資”等取得一定的資金報酬，政府當局機關主管基本設備和公關服務的價值與質量上的監(jiān)督管理，進而確保收獲到最多的利潤。

1.2 PPP的主體

PPP的主體包括兩方面，即政府和社會資本。

1.2.1 政府

政府方在項目引導上，通過發(fā)改委文件和財政文件對PPP中的項目進行規(guī)定。當然，既然政府參與其中，自然也對政府方進行了規(guī)定。政府方是必須具備有相應的行政能力或者有相關授權的實施機構。規(guī)定中指出，由發(fā)改委批示的相關行業(yè)管理部門、行業(yè)運營公司、事業(yè)單位、其他相關機構來作為政府授權的項目實施方。而財政部卻指出應該在項目所在地的相應級別政府或政府授權機構來作為PPP項目內容中的實施方案，財政部的這一規(guī)劃，并沒有明確劃定政府的授權范圍。

1.2.2 社會資本

在PPP項目上發(fā)改委所規(guī)定的社會資本有國有企業(yè)、外商投資企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)，甚至涵蓋了其他投資、經營主體。但在財政部的項目規(guī)劃下，將社會資本劃為國有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和民營企業(yè)。更頒布規(guī)定，限制本級政府下屬的政府融資平臺公司，控股的國有企業(yè)（上司公司除外）作為社會資本進行政府轄區(qū)內的PPP項目參與。

以上對比可以看出，發(fā)改委的文件對于PPP項目來說其社會資本的涵蓋范圍比財政部要大。但其文件內未有對本級政府下屬公司參與本級政府轄區(qū)內的PPP項目資格進行相應規(guī)定。 2 新時期我國政府與社會資本合作（PPP）在合作建構中遇到的問題

2.1 未清楚意識到政府與社會資本合作（PPP）合作建構的重要性

新時期我國并未在投資機制革新的角度上意識到推行政府與社會資本合作（PPP）合作構建的首要性，對于PPP合作建構的展開欠缺職責性與急迫性。單純地將PPP合作的建構目的解釋成便于增加投資，以減輕區(qū)域的資金壓力，未從根本上意識到PPP合作的建構對于促進國內投資機制革新和經濟增長、完善投資要素、促使政府機關轉變職責等方面有著不可缺少的價值。有的機構覺得PPP工作已推行了很多年，能完成的工作都已完成，無需創(chuàng)新，缺乏工作主動性。

2.2 未精準掌握好怎樣實施政府與社會資本合作（PPP）合作建構

新時期國內很多機構未精確明白政府與社會投資合作（PPP）的內在涵義，對于怎樣施行PPP合作建構缺少全面認知，沒有把握住施行PPP形式的過程與需求，就無從知曉該怎樣去預備、選取與正式開展PPP形式，若是預備工作做得不足，便會使整個PPP工作缺乏一定的質量，甚至有的PPP形式僅僅是規(guī)劃構思，根本未曾正式運行。當前有些人會把PPP合作建構看成是之前的部門投資監(jiān)管事項，于現(xiàn)實運作中僅僅有著單純的投資思想，缺乏創(chuàng)意和改進，令整個工作的運轉速度更加緩慢。

2.3 政府與社會資本合作（PPP）合作的建構欠缺協(xié)調有序的統(tǒng)籌

當前國內政府與社會資本合作（PPP）合作建構部門中的多數(shù)對于國家出臺的相關機制文件沒有統(tǒng)一的學習和全面的理解，在現(xiàn)實工作時，互相間未進行交流合作、明確分工，欠缺協(xié)調有序的統(tǒng)籌。因政府與社會投資合作（PPP）合作的建構屬于項極具專業(yè)性的工作，牽扯到很多的律法規(guī)則、且步驟繁雜，但國內各機構間缺乏協(xié)調統(tǒng)一性，獨自工作，會在很大程度上阻礙PPP合作建構的開展。

3 新時期我國政府與社會資本合作（PPP）合作建構策略與建議

3.1 加大宣傳培訓力度，增強有關機構對PPP合作建構認識

要加大對于國家出臺的相關文件的學習力度，精準掌握國家出臺文件的精神，協(xié)調認知，深化了解，增強有關機構對政府與社會投資合作（PPP）合作建構價值的認識。強化有關PPP工作的培訓力度，擬寫經典事例，歸納出PPP合作建構的最有效實施步驟，并將結果傳授給有關機構，努力提升政府機關展開PPP合作建構的實力。此外，還要強化對此的宣傳度，將可PPP合作建構的有關常識放置于宣傳媒介中公示開來，增強大家對該建構形式的認知，減少社會資本取得有關消息的開支，同時也會令更多人意識到政府與社會資本合作（PPP）合作建構實施的重要性，利于此工作的順利推行。

3.2 設立有關律法維護機制，增強PPP合作建構的可持續(xù)性

設立政府與社會資本誠信評估與黑名單機制，創(chuàng)建國家領域內的市政公共事務機關與社會資本合作誠信平臺，遵循特定時間將所有PPP事項參與者的誠信狀況公開化，并將此放置于評估系統(tǒng)中進行考究。設立律法維護和糾紛處理機制，合作建構時要事先約定好，若是有紛爭，需到高級法院處理，規(guī)定好推行不同地方紛爭的處理方法，盡量避免本地機關干涉紛爭的力度。此外，可擬制《政府和社會資本合作法》或《特許經營條例》等帶有律法性質的條例，來增強PPP合作建構的可持續(xù)性。

3.3 改進與健全有關匹配政策，推動PPP合作建構工作開展

新時期國家可改進與健全有關匹配政策，推動PPP合作建構工作的順利開展。例如，降低程序的開支：健全金融策略，增強各大金融部門對于PPP合作建構工作的扶持度，減少集資成本；改進稅收策略，經減少或除去參與市政公共設備的社會資本的部分稅務來減輕稅務的負擔；健全土地策略，頒布和PPP合作構建形式匹配的土地策略，減少使用田地的資金費用。此外，還需改進費價策略，政府財務部應適時補充PPP合作建構中的資金短缺，以推動政府與社會資本合作（PPP）合作建構的順利實施。

主要參考文獻

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