新預(yù)算法下地方政府債務(wù)管理研究

王涵+趙世杰

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，地方政府的債務(wù)問(wèn)題逐漸受到各界的關(guān)注，2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》對(duì)規(guī)范地方政府的債務(wù)管理行為起了重要的作用?；谛隆额A(yù)算法》實(shí)施后對(duì)地方政府債務(wù)管理的影響，闡述了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，分析了存在的問(wèn)題，最后提出了相應(yīng)的可規(guī)范地方政府債務(wù)管理的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》；地方政府債務(wù)管理；地方政府債務(wù)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.16.058

近來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，作為新《預(yù)算法》的延伸，《預(yù)案》對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置進(jìn)行了全面部署和系統(tǒng)安排。如我國(guó)將建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)機(jī)制；中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行非救濟(jì)原則等。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《預(yù)案》的發(fā)布是落實(shí)新《預(yù)算法》規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，也是防備財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵政策儲(chǔ)備。這些文件一方面預(yù)防和控制了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，指出了發(fā)展規(guī)則和方向。另一方面，也對(duì)地方政府如何結(jié)合國(guó)家債務(wù)新規(guī)定建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。

1 地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2013年之前，我國(guó)沒(méi)有系統(tǒng)公布過(guò)全國(guó)的地方政府債務(wù)情況，因此，對(duì)我國(guó)地方債務(wù)數(shù)額沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告，對(duì)地方債務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)才有了詳盡的數(shù)據(jù)和可靠來(lái)源。我國(guó)地方政府債務(wù)約為17.8萬(wàn)億元，從區(qū)域上來(lái)看，東部地區(qū)占比47.5%，占據(jù)地方債務(wù)總額的半壁江山，其中以江蘇為首。從債務(wù)層級(jí)上來(lái)看，地方政府債務(wù)市級(jí)占比最大約44%，其次是縣級(jí)，省級(jí)。除2013年詳細(xì)的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》外，根據(jù)財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)約為16萬(wàn)億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為衡量標(biāo)準(zhǔn)，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。

雖然從總體上來(lái)看，中國(guó)地方債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但仍有相關(guān)問(wèn)題使人擔(dān)憂，如局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)；地方政府負(fù)債層級(jí)降低，管理松散，難度大；各地方政府負(fù)債類型差別大，難以統(tǒng)一管理等。地方政府負(fù)債問(wèn)題，如果不引起重視并及時(shí)采取措施，可能對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生非常負(fù)面的影響。

2 新預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)管理的影響

自2015年1月1日起，經(jīng)過(guò)十多年的不斷討論和修訂的新預(yù)算法開(kāi)始生效。新預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，必將對(duì)地方政府債務(wù)管理產(chǎn)生一定的影響。

2.1 對(duì)地方政府舉債的影響

2016年5月全面實(shí)施“營(yíng)改增”，地方政府主要收入的營(yíng)業(yè)稅被全部改為增值稅，我國(guó)大量稅收由中央政府控制，加劇了地方短期內(nèi)的財(cái)政困難，由于省級(jí)以下的地方政府發(fā)債途徑比較多，國(guó)家對(duì)其進(jìn)行債務(wù)管理較困難，為避免省級(jí)及以下地方政府隨意舉債，在新預(yù)算法中對(duì)舉債主體進(jìn)行了限制，只允許省級(jí)政府統(tǒng)一進(jìn)行發(fā)債。舉債規(guī)模也需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，在規(guī)定的限額內(nèi)，并及時(shí)納入預(yù)算調(diào)整方案中。政府部門(mén)所列預(yù)算及資產(chǎn)負(fù)債表要及時(shí)向公眾公開(kāi)，以便接受各級(jí)人民代表大會(huì)，輿論媒體和普通民眾的監(jiān)督。若地方政府債務(wù)的相關(guān)負(fù)責(zé)人違反新《預(yù)算法》的規(guī)定，中央政府將依法論處。

2.2 新預(yù)算法對(duì)地方政府償債的影響

以負(fù)債率為標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債務(wù)情況和趨勢(shì)如下。

從圖中可以看出，東部地區(qū)負(fù)債率較低。西部地區(qū)償債能力較弱，負(fù)債率較高。貴州負(fù)債率在2013年6月底，為67.45%，而到2015年底已上升到86.98%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上規(guī)定的負(fù)債率60%的“紅線”。云南、寧夏等西部地區(qū)的負(fù)債率也位居前列。新預(yù)算法要求，舉借的債務(wù)要有償還計(jì)劃和穩(wěn)定償還資金的來(lái)源。政府還應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流與還債建設(shè)并行，逐步減少債務(wù)存量，嚴(yán)格控制債務(wù)新增，逐步降低償債率和負(fù)債率。

2.3 新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)處理的影響

新預(yù)算法規(guī)定，地方政府必須建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)和相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

而沿襲了新《預(yù)算法》精神的《預(yù)案》更進(jìn)一步要求各級(jí)政府將與其他主體簽署的關(guān)于財(cái)政資金支付的事項(xiàng)，納入監(jiān)測(cè)范圍。如若政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，及時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)地方政府相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)和追究法律責(zé)任。

3 新預(yù)算法下地方政府債務(wù)治理存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的新《預(yù)算法》涉及預(yù)算披露，預(yù)算審議等多個(gè)方面，對(duì)地方政府進(jìn)行債務(wù)管理提出了新挑戰(zhàn)，地方政府在實(shí)施過(guò)程中與新《預(yù)算法》的規(guī)定有一定差距，其主要問(wèn)題在于以下幾點(diǎn)。

3.1 信息和數(shù)據(jù)不夠透明

一個(gè)旨在推動(dòng)各國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的非政府組織——國(guó)際預(yù)算伙伴，發(fā)布的2012全球財(cái)政預(yù)算透明指數(shù)中，中國(guó)在滿分100分的情況下以11分的得分位居第85位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平。這充分說(shuō)明我國(guó)信息和數(shù)據(jù)不夠透明。雖然近年來(lái)，地方政府大力提高政府信息和數(shù)據(jù)的透明度，但，由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的特殊性和敏感性，債務(wù)數(shù)據(jù)和信息的透明度仍有一些限制。如只公布公共預(yù)算收支和基金預(yù)算收支的總體數(shù)據(jù)和部分主要稅種的數(shù)據(jù)，不提及地方政府債務(wù)收支情況；相關(guān)決算表公布時(shí)間滯后；審計(jì)署發(fā)布的公告只有匯總數(shù)據(jù)，沒(méi)有局部地區(qū)債務(wù)情況。這些不透明的信息和數(shù)據(jù)給各方分析和研究地方政府債務(wù)問(wèn)題帶來(lái)極大的不便，也不利于對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管理。

3.2 地方政府債務(wù)預(yù)算管理存在不足

地方政府性債務(wù)預(yù)算管理涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)及部門(mén)，如財(cái)政部門(mén)、行政機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾。所進(jìn)行的債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目一般都具有建設(shè)周期長(zhǎng)、影響大、涉及面廣等特點(diǎn)，并且政府債務(wù)支出渠道多，既有國(guó)庫(kù)辦理的支出，也有商業(yè)銀行辦理的支出等，數(shù)據(jù)實(shí)行各自管理，無(wú)法進(jìn)行及時(shí)的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。這些都充分說(shuō)明，債務(wù)預(yù)算管理是一個(gè)復(fù)雜且繁瑣的系統(tǒng)工程，它必須由多機(jī)構(gòu)部門(mén)協(xié)同配合，需要更加完善的制度體系作為保障。而現(xiàn)如今，地方政府對(duì)債務(wù)預(yù)算管理存在著缺乏總體規(guī)劃，規(guī)則松散的情況

3.3 推動(dòng)PPP模式存在的問(wèn)題

推動(dòng)PPP模式的發(fā)展對(duì)于解決地方政府未來(lái)融資的問(wèn)題具有重要意義。但存在一些需要注意的問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制不完善；一些省份在編制方案時(shí)容易忽略風(fēng)險(xiǎn)防范措施的相關(guān)規(guī)定；對(duì)PPP項(xiàng)目，有的省份有規(guī)定但十分簡(jiǎn)單，缺乏詳細(xì)的描述；參與PPP的社會(huì)資本目的是追求利潤(rùn)，而在政府債務(wù)嚴(yán)控的情況下，有些政府無(wú)法平衡利益與公共福利；還存在一些地方造假包裝PPP項(xiàng)目的問(wèn)題。

3.4 地方政府債券發(fā)行中市場(chǎng)化程度不夠

近些年來(lái)，雖然一直強(qiáng)調(diào)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化，但仍有地方政府利用其影響力和商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)“場(chǎng)外協(xié)議”。原因主要是政府債券發(fā)行市場(chǎng)有“定價(jià)權(quán)”的是商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行為了獲得更好的商業(yè)環(huán)境，地方政府為了獲得穩(wěn)定的財(cái)務(wù)存款等，兩者通常能夠達(dá)成一個(gè)場(chǎng)外協(xié)議。

4 新預(yù)算法下地方政府債務(wù)治理對(duì)策

4.1 大數(shù)據(jù)助力財(cái)政透明

2004年廣東省邁出“陽(yáng)光財(cái)政”第一步，公開(kāi)細(xì)化省政府預(yù)算；2005年上海徐匯區(qū)預(yù)算執(zhí)行要進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)估，政府在一步步提高財(cái)政透明度。而隨著云時(shí)代的到來(lái)，大數(shù)據(jù)將在財(cái)政透明的進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)重任。國(guó)務(wù)院于2015出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確指出，要用“數(shù)據(jù)說(shuō)話”。運(yùn)用大數(shù)據(jù)不僅數(shù)據(jù)大，且多維，多源的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)每一個(gè)政府收入項(xiàng)目都會(huì)準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)到具體的企業(yè)、組織或個(gè)人的支出項(xiàng)目。同樣，對(duì)每一個(gè)政府支出項(xiàng)目也都準(zhǔn)確追尋到對(duì)應(yīng)的企業(yè)、組織或個(gè)人的項(xiàng)目，排除一切干擾在保障國(guó)家機(jī)密的情況下克隆出一份透明的財(cái)政預(yù)決算報(bào)表。

當(dāng)然，大數(shù)據(jù)的完美運(yùn)行需要制度的配合，建立相應(yīng)的約束評(píng)價(jià)機(jī)制，和政府問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，最重要的是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，隨著智能手機(jī)的普及，信息傳播速度快而廣，普通民眾對(duì)政府的監(jiān)督意識(shí)也越來(lái)越高，每一個(gè)民眾都成了監(jiān)督者。運(yùn)用大數(shù)據(jù)之網(wǎng)將權(quán)利置于透明的玻璃箱內(nèi)。

4.2 加強(qiáng)預(yù)算管理總體規(guī)劃

新《預(yù)算法》要求各級(jí)政府編制預(yù)算收入與支出時(shí)，要以地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范目標(biāo)為導(dǎo)向，確立與經(jīng)濟(jì)，社會(huì)發(fā)展水平及國(guó)家財(cái)政政策相一致的地方政府性債務(wù)預(yù)算管理總目標(biāo)。地方政府債務(wù)收入和支出應(yīng)納入國(guó)庫(kù)管理，在國(guó)庫(kù)建立專門(mén)賬戶計(jì)算地方政府債務(wù)還本付息支出，所有支出與還款必須通過(guò)國(guó)庫(kù)辦理，提高對(duì)地方政府債務(wù)收入和支出的總體監(jiān)管，提高安全性，加強(qiáng)規(guī)范的管理。強(qiáng)化績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)，加大預(yù)算評(píng)審力度，加強(qiáng)財(cái)政支出項(xiàng)目與預(yù)算的對(duì)接，各個(gè)機(jī)構(gòu)部門(mén)之間要加強(qiáng)交流，理順關(guān)系，增進(jìn)配合，落實(shí)預(yù)算管理的總體規(guī)劃。

4.3 完善PPP模式，減輕地方政府融資壓力

PPP模式是解決地方政府融資的好辦法，但需要進(jìn)一步完善。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，不能不重視PPP模式，或簡(jiǎn)單地將PPP項(xiàng)目作為融資手段，在今后PPP模式為控制地方政府舉債規(guī)模，同時(shí)又促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展扮演著重要作用。其次，要完善法律法規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，做好社會(huì)資本的“合作者”和“監(jiān)管者”的角色。第三，增強(qiáng)合同意識(shí)，不能流于形式的建立框架性條款，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行條款制定。最后，建立專業(yè)化的工作機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)熟悉PPP模式專業(yè)人才。

4.4 規(guī)范地方政府債券發(fā)行，推動(dòng)債券發(fā)行的市場(chǎng)化

配合財(cái)政專戶的改革，將政府所有資金納入國(guó)庫(kù)管理，切斷財(cái)政與商業(yè)銀行之間的不良利益關(guān)系，減少場(chǎng)外因素對(duì)招投標(biāo)價(jià)格和行為的影響。監(jiān)管層強(qiáng)化信息披露，嚴(yán)格事后追責(zé)，從替市場(chǎng)把關(guān)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屖袌?chǎng)把關(guān)。實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行實(shí)質(zhì)上的市場(chǎng)化，而不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單是形式上的。

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