全域旅游架構(gòu)下的景區(qū)體制改革

林峰

一、以“全域旅游”為指導(dǎo)思想

國(guó)家旅游局李金早局長(zhǎng)指出大眾旅游時(shí)代，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)瞄準(zhǔn)“九大轉(zhuǎn)變”目標(biāo)，由景點(diǎn)旅游模式向全域旅游模式轉(zhuǎn)變，并進(jìn)行了全面解釋。從單一景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)管理到綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變；從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；從封閉的旅游自循環(huán)向開(kāi)放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；從旅游企業(yè)單打獨(dú)享到社會(huì)共建共享轉(zhuǎn)變；從景點(diǎn)景區(qū)圍墻內(nèi)的“民團(tuán)式”治安管理、社會(huì)管理向全域旅游依法治理轉(zhuǎn)變；從部門行為向黨政統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。

筆者認(rèn)為，全域旅游發(fā)展要打破“全”的概念，著眼于市場(chǎng)要素的配置，有的放矢，破“全”、立“邏輯”、找“抓手”、達(dá)“目標(biāo)”，并將全域旅游發(fā)展架構(gòu)總結(jié)為“三網(wǎng)、兩+、五層次”。

1.“三網(wǎng)”，即旅游交通網(wǎng)、旅游公共服務(wù)網(wǎng)、智慧旅游網(wǎng)

旅游景區(qū)作為全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，更是引爆市場(chǎng)的核心，旅游交通、旅游公共服務(wù)、智慧旅游三個(gè)網(wǎng)的發(fā)展，構(gòu)成了景區(qū)全域化發(fā)展的一個(gè)結(jié)構(gòu)。三網(wǎng)都是基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，需要政府投資，需要開(kāi)發(fā)型金融支持結(jié)構(gòu)。

貴州省遵義有個(gè)項(xiàng)目，一家名為交旅投的公司，基于某條河修建了一條一百多公里的大道，該公路為政府貸款建設(shè)，建完無(wú)法盈利。綠維文旅為其提出交通投資帶動(dòng)旅游景區(qū)結(jié)合的思路，用交通促旅游，讓旅游交通成為城市下一步發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。

大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，包括廁所投資、驛站投資、自駕投資等都是全域旅游思路下的旅游帶動(dòng)結(jié)構(gòu)，都應(yīng)該評(píng)估到景區(qū)價(jià)值中。

2.“兩+”即旅游+、互聯(lián)網(wǎng)+

全域旅游不是就景點(diǎn)做景點(diǎn)，也不是就傳統(tǒng)旅游做傳統(tǒng)旅游，而是融合水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化等，像山西就是以做文化旅游為主。

以綠維文旅現(xiàn)在做的一個(gè)生態(tài)旅游項(xiàng)目為例，四川某縣有個(gè)水庫(kù)面積1.2萬(wàn)畝，是該縣唯一的水源地。項(xiàng)目要求把周邊1.2萬(wàn)居民遷出，保護(hù)水源、退耕還林200米。這個(gè)項(xiàng)目需花費(fèi)2-10億元，申請(qǐng)生態(tài)資金。綠維文旅通過(guò)與政府溝通，提出了幾點(diǎn)建議：首先，1.2萬(wàn)居民的安置小區(qū)直接建成5A級(jí)景區(qū)；其次，由于該縣是銀杏大縣，建議把退耕還林的200米區(qū)域全部變成銀杏林，打造銀杏湖，同樣也是5A景區(qū)，然后在銀杏林中間建設(shè)道路和景點(diǎn)。用政府的生態(tài)扶持資金直接打造5A景區(qū)，只需要很小的商業(yè)化資本就能撬動(dòng)旅游發(fā)展結(jié)構(gòu)。

綠水青山要變?yōu)榻鹕姐y山，需要金點(diǎn)子、需要?jiǎng)?chuàng)意、需要商業(yè)邏輯，這就是典型的“旅游+”結(jié)構(gòu)，用“旅游+”包裝項(xiàng)目，用互聯(lián)網(wǎng)刺激和提升項(xiàng)目。

3.“五層次”即景區(qū)、鄉(xiāng)村、綜合體、小鎮(zhèn)、城市五個(gè)層次

全域旅游不僅僅是景區(qū)景點(diǎn)全域化，景區(qū)、鄉(xiāng)村、綜合體、小鎮(zhèn)到城市，這五個(gè)層面都涉及到旅游發(fā)展結(jié)構(gòu)。景區(qū)景點(diǎn)是核心和起點(diǎn)，要結(jié)合鄉(xiāng)村、結(jié)合綜合體、結(jié)合小鎮(zhèn)、結(jié)合城市，形成全域旅游的發(fā)展架構(gòu)。如果不能將這四方面結(jié)合，就景點(diǎn)做景點(diǎn)，那景點(diǎn)始終只是一個(gè)內(nèi)核，它不能形成發(fā)展結(jié)構(gòu)。五種架構(gòu)相互融合，共同作用，互相支撐，才能形成全域旅游的良性發(fā)展。

二、以文物保護(hù)開(kāi)發(fā)為前提

針對(duì)山西旅游資源的特點(diǎn)，綠維文旅認(rèn)為景區(qū)景點(diǎn)體制改革的前提是要堅(jiān)決遵守《文物保護(hù)法》，堅(jiān)決保護(hù)生態(tài)，滿足風(fēng)景名勝區(qū)條例的基本要求。文物保護(hù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)不能減，只能加；文物保護(hù)的范圍內(nèi)，不能開(kāi)發(fā)，只能保護(hù)性利用；文物景點(diǎn)的門票收入，全部用于文物保護(hù)相關(guān)經(jīng)費(fèi)不能變。

以壺口景區(qū)為例，它的核心保護(hù)區(qū)面積不大，延伸區(qū)有較大發(fā)展空間。綠維文旅建議：第一，核心區(qū)不動(dòng)；第二，原有門票不變的情況下附加、增加未來(lái)提升的門票價(jià)值；第三，發(fā)展休閑度假多業(yè)態(tài)；第四，拓展范圍形成新的開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。如不在壺口核心保護(hù)區(qū)內(nèi)搞開(kāi)發(fā)，主要是通過(guò)擴(kuò)展外圍空間做衍生開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈衍生開(kāi)發(fā)，可以結(jié)合周邊鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)構(gòu)，跳出壺口瀑布景點(diǎn)核心區(qū)，跳出風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)，形成壺口瀑布特色小鎮(zhèn)、形成壺口黃河文化旅游區(qū)，獲得投資商青睞，找到收益模式。

另外，成立旅游管委會(huì)，市場(chǎng)化利用及景區(qū)營(yíng)銷，外圍擴(kuò)展旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等，不由保護(hù)機(jī)構(gòu)來(lái)操作，旅游管委會(huì)和旅游運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)要和保護(hù)機(jī)構(gòu)分離，這樣職責(zé)上相對(duì)簡(jiǎn)單清晰。

全域旅游不是向門票要經(jīng)濟(jì)，不是向景點(diǎn)要經(jīng)濟(jì)，而是由此衍生出旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展架構(gòu)。文物景點(diǎn)的收入原則上還是按照文物法的規(guī)定用于保護(hù)。此外，應(yīng)該設(shè)大景區(qū)結(jié)構(gòu)、形成大門票、開(kāi)發(fā)交通及其它收益方式，從而形成對(duì)文物景區(qū)的拓展式發(fā)展。

三、以四個(gè)立足點(diǎn)為基礎(chǔ)

景區(qū)景點(diǎn)體制改革要找準(zhǔn)立足點(diǎn)，以景區(qū)提質(zhì)升級(jí)為核心目標(biāo)，立足存量，做大增量；立足資源，做好產(chǎn)品，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；立足景區(qū)改制，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型突破，帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)和全域旅游發(fā)展。具體歸為四點(diǎn)：

1.立足存量，做大增量

目前，山西旅游發(fā)展基礎(chǔ)整體比較薄弱，存量很低，但是增量可以做大。

2.立足資源，做好產(chǎn)品

讓投資商看到產(chǎn)品的輪廓和產(chǎn)品的未來(lái)，對(duì)盈利有信心。

3.立足景區(qū)，整合區(qū)域

這條最重要。一個(gè)5A景區(qū)可以帶動(dòng)一個(gè)城市，一個(gè)4A景區(qū)可以帶動(dòng)一個(gè)小鎮(zhèn)，只要是能夠達(dá)到30萬(wàn)以上游客量的區(qū)域，都有帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的能力，這個(gè)帶動(dòng)結(jié)構(gòu)是景區(qū)擴(kuò)張發(fā)展的關(guān)鍵。所以，景區(qū)的機(jī)制放開(kāi)，讓外圍帶動(dòng)、提拉景區(qū)，即使景區(qū)不賺錢，但是周邊有一系列延伸性收益結(jié)構(gòu)也能形成價(jià)值。

四、把握“三七”架構(gòu)

綠維文旅目前正在開(kāi)展景區(qū)景點(diǎn)機(jī)制體制改革工作，用“三個(gè)字，七個(gè)架構(gòu)”來(lái)概括，簡(jiǎn)稱為“三七架構(gòu)”，“三個(gè)字”——“擴(kuò)”“管”“營(yíng)”，即擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)。

1.“擴(kuò)”——兩個(gè)架構(gòu)

首先是擴(kuò)大范圍。做景區(qū)改制首先要有景區(qū)概念性的規(guī)劃，秉承設(shè)計(jì)思路、文化秉承設(shè)計(jì)，才好進(jìn)行改制?！耙痪皡^(qū)一政策”非常正確，城市景區(qū)匹配城市周邊結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村景區(qū)匹配鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)匹配特色小鎮(zhèn)。

用產(chǎn)業(yè)園區(qū)的方法抓旅游，讓每一個(gè)景區(qū)，都成為一個(gè)引擎，帶動(dòng)一個(gè)片區(qū)發(fā)展；整合散、小、亂的局面，整合景區(qū)周邊鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)資源，提供片區(qū)開(kāi)發(fā)空間。

其次是擴(kuò)大結(jié)構(gòu)。借力景區(qū)改制，整合區(qū)域多種旅游產(chǎn)業(yè)的資源與要素，打造旅游綜合配套基礎(chǔ)，從而形成旅游目的地的支持系統(tǒng)，構(gòu)建多業(yè)態(tài)休閑度假系統(tǒng)，形成旅游綜合開(kāi)發(fā)的抓手。

2.“管”——三個(gè)架構(gòu)

一是，具有縣級(jí)行政權(quán)的管委會(huì)?？缍鄠€(gè)建制鎮(zhèn)的大型景區(qū)，帶動(dòng)力大，輻射強(qiáng)，資源點(diǎn)很多，景區(qū)與建制鎮(zhèn)及村莊結(jié)合緊密，建議形成獨(dú)立的行政建制或準(zhǔn)縣級(jí)行政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，強(qiáng)力推進(jìn)目的地旅游區(qū)域綜合發(fā)展；打造5A景區(qū)、省級(jí)國(guó)家級(jí)度假區(qū)、特色小鎮(zhèn)等綜合區(qū)域發(fā)展結(jié)合。山西省149家景區(qū)改制是分層次的，有小寺廟有大景區(qū)，大景區(qū)原則上可以做縣級(jí)機(jī)構(gòu)甚至是副地市級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)做管理。

二是，景鎮(zhèn)一體化管委會(huì)。對(duì)于那種在一個(gè)鎮(zhèn)里面，和鎮(zhèn)域結(jié)合非常緊密的中等規(guī)模自然景區(qū)、古村古鎮(zhèn)古城景區(qū)，應(yīng)該將景區(qū)打造與特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，形成景區(qū)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化及美麗鄉(xiāng)村的作用和特色發(fā)展。

三是，文保景區(qū)一體化管委會(huì)。文物保護(hù)單位面積相對(duì)較小的景區(qū)，難以擴(kuò)大或暫時(shí)沒(méi)有規(guī)劃出區(qū)域帶動(dòng)結(jié)構(gòu)，依托文保單位本身的管理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型為文物保護(hù)+景區(qū)管理，形成相對(duì)小的景區(qū)管理架構(gòu)。

3.“營(yíng)”——兩個(gè)架構(gòu)

“營(yíng)”包括兩個(gè)層次，首先是開(kāi)發(fā)建設(shè)的“營(yíng)”，稱之為“投融資運(yùn)營(yíng)”；其次是經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的“營(yíng)”，即營(yíng)銷、管理、運(yùn)營(yíng)。這兩個(gè)“營(yíng)”差異很大。如果把旅游分成四個(gè)角色，即投資商、開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商和服務(wù)商。很多金融機(jī)構(gòu)都是投資商，為純財(cái)務(wù)投資，不懂開(kāi)發(fā)；開(kāi)發(fā)商要做規(guī)劃設(shè)計(jì)、最后落地建造實(shí)施；運(yùn)營(yíng)商做營(yíng)銷、管理、整合，形成復(fù)合化結(jié)構(gòu)；服務(wù)商可以組織大量的營(yíng)銷活動(dòng)，導(dǎo)入各種業(yè)態(tài)等的服務(wù)結(jié)構(gòu)。

一是投融資運(yùn)營(yíng)。導(dǎo)入投資人主要是導(dǎo)入投融資結(jié)構(gòu)的合作開(kāi)發(fā)商，我們希望它既是開(kāi)發(fā)商又是運(yùn)營(yíng)商。但這種綜合類型的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商，如華僑城、港中旅等機(jī)構(gòu)在全國(guó)不超過(guò)30家，要價(jià)很高，不容易請(qǐng)。綠維文旅創(chuàng)新旅游投融資模式，通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)O2O平臺(tái)，將投資商、開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商、服務(wù)商四類旅游開(kāi)發(fā)角色與旅游開(kāi)發(fā)要素和資源進(jìn)行整合，用四招五引入的模式，召開(kāi)全要素招商大會(huì)。

投融資的導(dǎo)入實(shí)際上是掌控資產(chǎn)余價(jià)值，與投資開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)談對(duì)價(jià)。山西旅游資源除了晉中一批景區(qū)有對(duì)價(jià)能力，其他地區(qū)如呂梁沒(méi)有對(duì)價(jià)的權(quán)利和能力。但是呂梁是扶貧區(qū)、紅色區(qū)，這是它的優(yōu)勢(shì)。政府的轉(zhuǎn)移支付鏈巨大，可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，形成政府長(zhǎng)期資金導(dǎo)入開(kāi)發(fā)旅游的支持結(jié)構(gòu)。

全域旅游是政府的有效抓手，政府或國(guó)有投融資平臺(tái)控制核心資源和資產(chǎn)，或?qū)⒉糠仲Y產(chǎn)由國(guó)企社會(huì)資本控制，通過(guò)智慧做包裝做評(píng)估，再導(dǎo)入投資商，導(dǎo)入長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)性金融支持，會(huì)吸引更多民營(yíng)資金進(jìn)入。因此，搭建縣級(jí)市級(jí)政府全域旅游投融資平臺(tái)，裝入融資型資產(chǎn)，展開(kāi)投融資運(yùn)營(yíng)，建設(shè)A級(jí)、2A級(jí)信用，形成政府主導(dǎo)的區(qū)域旅游控制能力，建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游公共服務(wù)設(shè)施，從而控制景區(qū)形成與社會(huì)資本對(duì)接的景區(qū)現(xiàn)金流基礎(chǔ)，推進(jìn)資產(chǎn)增值與資本上市目標(biāo)。

二是景區(qū)運(yùn)營(yíng)。景區(qū)管理、景區(qū)營(yíng)銷、景區(qū)場(chǎng)地或資源的合作經(jīng)營(yíng)等，既可以采用與資產(chǎn)直接對(duì)接的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)一體化模式，把開(kāi)發(fā)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一起轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本，也可以采用輕資產(chǎn)模式，引入專業(yè)人才與合作伙伴，形成市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

景區(qū)運(yùn)營(yíng)是多層次的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，可以輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，可以重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，可以使用輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與重資產(chǎn)合作的方式，可以導(dǎo)入多層次多樣化的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，比如電瓶車運(yùn)營(yíng)、索道運(yùn)營(yíng)、演藝運(yùn)營(yíng)，商家運(yùn)營(yíng)、酒店運(yùn)營(yíng)、餐飲運(yùn)營(yíng)等，政府在景區(qū)改制上要把控主動(dòng)權(quán)、把控資本、把控資源。

五、三點(diǎn)實(shí)施建議

1.先引智后引資

用智慧吸引資本，包括投融資包裝、投融資規(guī)劃設(shè)計(jì)，再導(dǎo)入資本對(duì)接，最后有效實(shí)現(xiàn)。

2.試點(diǎn)推廣模式

景區(qū)的大改革也是大的試點(diǎn)，能不能快速做幾個(gè)小型試點(diǎn)？比如一個(gè)地市的試點(diǎn)選出三五個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)專業(yè)的包裝水平使改制到位。

3.制定更細(xì)的導(dǎo)則

簡(jiǎn)要分為大、中、小、文化型、自然型和不同的屬性與不同的資源結(jié)構(gòu)、資本結(jié)構(gòu)，以及涉及到保護(hù)的復(fù)雜性幾個(gè)要素，大概六個(gè)維度來(lái)分類，制定導(dǎo)則，形成基本的準(zhǔn)則和遵循的方向。