城市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理現(xiàn)狀

陳筱璇

城市災(zāi)害是指由于自然或人為的原因?qū)Τ鞘邢到y(tǒng)中的生命和社會(huì)物質(zhì)造成危害的自然社會(huì)事件，給城市帶來(lái)災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失。為建立和完善城市總體綜合防災(zāi)體制，抵御各類(lèi)城市災(zāi)害并將災(zāi)害帶來(lái)的損失降到最低，各地開(kāi)始探索應(yīng)對(duì)城市突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急管理方式，其中修建城市應(yīng)急避難場(chǎng)所是減少災(zāi)害造成人員傷亡的一項(xiàng)重要舉措。城市應(yīng)急避難場(chǎng)所是為應(yīng)對(duì)地震等突發(fā)事件，經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)，具有應(yīng)急避難生活服務(wù)設(shè)施，可供居民緊急疏散、臨時(shí)生活的安全場(chǎng)所。

2003年前國(guó)內(nèi)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所研究的學(xué)者和相關(guān)資料鳳毛麟角，近年來(lái)，一些專(zhuān)家學(xué)者主要的研究方向?yàn)閼?yīng)急避難場(chǎng)所基本功能和特征、應(yīng)急避難場(chǎng)所的選址和空間分布以及應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，也有部分學(xué)者運(yùn)用層次分析法、專(zhuān)家調(diào)查等方式對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了構(gòu)建，但對(duì)于已建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所日常管理的落實(shí)情況缺乏相關(guān)調(diào)查和研究。已經(jīng)建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所的組織架構(gòu)和管理流程什么樣？已建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所物資是否供應(yīng)充足，設(shè)備管理是否到位，物資是否有定期檢查和補(bǔ)充更新？群眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的知曉和信任程度如何，他們對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所有怎樣的期許？目前的應(yīng)急避難場(chǎng)所管理還存在哪些問(wèn)題？為什么會(huì)存在這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)怎樣解決問(wèn)題，優(yōu)化管理？本文通過(guò)實(shí)地考察、深度訪談和問(wèn)卷分析，對(duì)北京市海淀區(qū)已建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理情況進(jìn)行實(shí)證研究，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題的分析和成都市經(jīng)驗(yàn)的介紹，來(lái)尋求上述問(wèn)題的答案。

一、北京市應(yīng)急避難場(chǎng)所分布

北京處于燕山地震帶、華北平原中部地震帶等多條地震帶交匯處，災(zāi)害危險(xiǎn)系數(shù)大的環(huán)境決定了北京市在應(yīng)急防災(zāi)方面的應(yīng)對(duì)走在全國(guó)的前列。2003年，元大都遺址公園應(yīng)急避難場(chǎng)所的成立標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所的建立，此后，北京市不斷新建應(yīng)急避難場(chǎng)所。根據(jù)北京應(yīng)急網(wǎng)數(shù)據(jù)，截止2016年7月，北京市共建成應(yīng)急避難場(chǎng)所92處，其中北京城區(qū)共建成應(yīng)急避難場(chǎng)所39處。依據(jù)《北京中心城地震應(yīng)急避難場(chǎng)所（室外）規(guī)劃綱要》要求，北京市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所分為緊急避難場(chǎng)所、固定避難場(chǎng)所和中心避難場(chǎng)所3類(lèi)，目前已建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所均屬于固定避難場(chǎng)所。

海淀區(qū)人口密度較大，現(xiàn)有常住人口367.8萬(wàn)人，共有建成的應(yīng)急避難場(chǎng)所8處，分別為海淀公園、曙光防災(zāi)公園、馬甸公園、陽(yáng)光星期八公園、溫泉公園、東升文體公園、長(zhǎng)春健身園和東北旺中心小學(xué)。

筆者采取定性與定量相結(jié)合的調(diào)研方法，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、深度訪談和問(wèn)卷調(diào)查與分析來(lái)對(duì)海淀區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理狀況進(jìn)行評(píng)估。其中實(shí)地調(diào)研的對(duì)象為海淀區(qū)全部8處應(yīng)急避難場(chǎng)所，旨在了解應(yīng)急避難場(chǎng)所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)情況；深度訪談對(duì)象為海淀區(qū)地震局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急避難場(chǎng)所屬地公園管理處的管理人員，旨在了解應(yīng)急避難場(chǎng)所組織管理的架構(gòu)和流程；問(wèn)卷發(fā)放對(duì)象為在海淀區(qū)工作、居住的常住人口，旨在了解使用者對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的了解程度和需求期待。

最后，筆者又到成都市青羊區(qū)的浣花溪公園和人民公園進(jìn)行了實(shí)地考察，并對(duì)成都市青羊區(qū)民政局的相關(guān)人員進(jìn)行了深度采訪。通過(guò)對(duì)北京市海淀區(qū)和成都市青羊區(qū)已建成應(yīng)急避難場(chǎng)所的后續(xù)管理狀況進(jìn)行對(duì)比，分析目前應(yīng)急避難場(chǎng)所管理現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題和可以改進(jìn)完善的地方。

二、北京市研究結(jié)果

（一）實(shí)地調(diào)研結(jié)果：配套設(shè)施不夠完善，物資管理缺位

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所管理程度的指標(biāo)進(jìn)行了歸納總結(jié)，確定了應(yīng)急物資保障、應(yīng)急社會(huì)控制、應(yīng)急管理組織3個(gè)大方面共18個(gè)指標(biāo)，通過(guò)對(duì)海淀區(qū)8處應(yīng)急避難場(chǎng)所的實(shí)地調(diào)研來(lái)考察海淀區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理落實(shí)情況，如可以看到應(yīng)急物資設(shè)施的指示牌并通過(guò)指示牌標(biāo)示方向可以找到相應(yīng)物資，則視為符合標(biāo)準(zhǔn)，反之則不符合標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研海淀區(qū)8處應(yīng)急避難場(chǎng)所并對(duì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行考核，筆者發(fā)現(xiàn)海淀公園、曙光防災(zāi)公園和東北旺中心小學(xué)3處建立較早的應(yīng)急避難場(chǎng)所在物資保障能力、社會(huì)控制能力和應(yīng)急管理能力方面較為規(guī)范，而其他的應(yīng)急避難場(chǎng)所則不同程度上存在物資供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施缺失、應(yīng)急預(yù)案和培訓(xùn)缺失、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺失等問(wèn)題。

（二）深度訪談結(jié)果：管理組織架構(gòu)不完整，管理流程不完善

在對(duì)海淀區(qū)海淀公園和曙光防災(zāi)公園管理處管理人員的深度訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然公園管理者對(duì)于公園內(nèi)應(yīng)急設(shè)施的數(shù)量和分布較為清楚，但是對(duì)于應(yīng)急設(shè)施日常的檢查機(jī)制以及災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)急物資和設(shè)施的管理和調(diào)配機(jī)制的了解確實(shí)有限。在應(yīng)急設(shè)施日常維護(hù)方面，公園管理人員表示不清楚；在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)的應(yīng)急管理和物資調(diào)配方面，公園管理人員也不清楚相關(guān)制度和流程。

筆者對(duì)海淀區(qū)地震局災(zāi)害防御科相關(guān)人員進(jìn)行了深度訪談，海淀區(qū)地震局在應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理架構(gòu)上存在著橫向分工不清和縱向雙重命令鏈的問(wèn)題。

橫向上的分工不清指與應(yīng)急避難場(chǎng)所管理相關(guān)的地震局、應(yīng)急委和民政局在日常管理的具體分工上不夠明晰。地震局相關(guān)人員表示，地震局主要負(fù)責(zé)應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)和應(yīng)急避難指示牌的維護(hù)，對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的日常維護(hù)不屬于地震局的工作范疇。而海淀區(qū)應(yīng)急委的日常職責(zé)范圍中也沒(méi)有涉及對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施的維護(hù)和管理，目前這一部分的管理是缺位的。民政局負(fù)責(zé)應(yīng)急避難場(chǎng)所物資的儲(chǔ)備和調(diào)配，但具體到執(zhí)行落實(shí)不到位。應(yīng)急設(shè)施和物資的基層管理人員即公園管理人員隸屬于海淀區(qū)園林局，他們的日常工作職責(zé)范圍中沒(méi)有對(duì)于物資定期補(bǔ)充更新和檢查的要求。

在縱向上，雙重命令鏈則是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。以海淀區(qū)地震局為例，地震局同時(shí)接受上級(jí)部門(mén)北京市地震局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和海淀區(qū)應(yīng)急委的行政指導(dǎo)，一定程度上存在部門(mén)角色定位混淆，決策執(zhí)行效率低的問(wèn)題。

（三） 問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果：民眾認(rèn)知有偏差，信任度不高

從基本信息、民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的了解度、認(rèn)同感及期望與需求四個(gè)方面設(shè)計(jì)了問(wèn)卷并按照街道片區(qū)劃分在海淀區(qū)人口密集的17個(gè)街道共發(fā)放問(wèn)卷357份，回收有效問(wèn)卷331份。

問(wèn)卷回收后使用SPSS軟件對(duì)結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。結(jié)果顯示：

1.民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所定義的認(rèn)知仍存在一定偏差。有3成受訪者認(rèn)為防空洞屬于應(yīng)急避難場(chǎng)所，而認(rèn)為地下停車(chē)場(chǎng)和家也屬于應(yīng)急避難場(chǎng)所范疇的人也分別有15%和12%。

2.民眾對(duì)于前往應(yīng)急避難場(chǎng)所的路線仍然不夠清晰，僅有108人（38.3%）對(duì)于去往應(yīng)急避難場(chǎng)所的路線比較清楚或很清楚，174人（61.7%）對(duì)于前往應(yīng)急避難場(chǎng)所的路線不是很清楚。

3.只有53%的受訪者表示如果災(zāi)難來(lái)臨，首先會(huì)考慮去應(yīng)急避難場(chǎng)所避難，42.9%的居民表示對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的可靠性存疑，不一定會(huì)選擇去，還有3.9%的居民選擇了一定不會(huì)去應(yīng)急避難場(chǎng)所。經(jīng)筆者再一次詢(xún)問(wèn)，了解到民眾選擇不去應(yīng)急避難場(chǎng)所避難的主要原因是缺乏對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所作用機(jī)制和應(yīng)急避難相關(guān)知識(shí)的了解，從而不夠信任。

4. 民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所管理方式的看法普遍比較傳統(tǒng)，絕大多數(shù)（8成）民眾認(rèn)為需要政府和專(zhuān)門(mén)的非盈利機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理，對(duì)于其他非傳統(tǒng)的公司招標(biāo)、社區(qū)委員會(huì)等方式認(rèn)可度不高。

三、成都市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理模式借鑒

（一）成都市基本情況

成都市是四川省省會(huì)，我國(guó)西南地區(qū)的重要中心城市。成都地處四川盆地西部，地勢(shì)平坦，但緊臨龍門(mén)山地震帶，蒲江-新津-成都-新都-德陽(yáng)斷裂帶和邛崍-大邑-郫縣竹瓦-彭州等地震帶上，地震災(zāi)害頻發(fā)，給當(dāng)?shù)孛癖妿?lái)大量生命財(cái)產(chǎn)損失。

目前成都市共有應(yīng)急避難場(chǎng)所35處，其中青羊區(qū)共有應(yīng)急避難場(chǎng)所6處，分別是浣花溪公園，文化公園，成都市體育中心，人民公園，體育中心和百花潭公園。

（二）管理模式多元，管理人員明晰職責(zé)

浣花溪公園采取經(jīng)營(yíng)外包模式，由川旅集團(tuán)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)。公園人員能準(zhǔn)確地說(shuō)出具體物資的位置和數(shù)量，對(duì)于平時(shí)處于關(guān)閉狀態(tài)的應(yīng)急供水和供電設(shè)施如何啟用也很熟悉。同時(shí)，公園管理人員會(huì)對(duì)應(yīng)急避難的設(shè)施定期進(jìn)行維護(hù)，如發(fā)現(xiàn)損壞則會(huì)及時(shí)報(bào)修。

（三）物資管理流程清晰

成都市有全國(guó)最大的救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，每個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所也與周邊商店建立了固定聯(lián)系，由定點(diǎn)商店供應(yīng)日常物資，緊急特殊物資則從儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一調(diào)用。民眾宣傳方面，成都市的應(yīng)急避難標(biāo)志牌比北京市的多了方向和距離，大大方便了民眾順利前往應(yīng)急避難場(chǎng)所；社區(qū)定期更新的宣傳欄和每年定期舉行的防災(zāi)演習(xí)活動(dòng)也使得應(yīng)急避難的相關(guān)知識(shí)在市民中宣傳較好。同時(shí)，成都市自2011年提出以社區(qū)為單位進(jìn)行應(yīng)急避難場(chǎng)所管理后，已經(jīng)陸續(xù)在全市建立了200個(gè)示范社區(qū)，針對(duì)每個(gè)社區(qū)的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)，以及社區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所資源情況，建立各個(gè)社區(qū)的應(yīng)急避難流程和應(yīng)急預(yù)案。

四、結(jié)論及建議

成都市在物資管理機(jī)制，應(yīng)急避難場(chǎng)所基層管理組織架構(gòu)、群眾宣傳和創(chuàng)新管理模式方面做得較好。成都市地處地震災(zāi)害多發(fā)的四川盆地，相應(yīng)的地理環(huán)境也促使該市在應(yīng)急避難的防范措施上更加重視，其對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理經(jīng)驗(yàn)有很多值得借鑒的地方。結(jié)合北京市海淀區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理現(xiàn)狀和成都市青羊區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理經(jīng)驗(yàn)，筆者提出如下改進(jìn)建議。

（一）明確管理流程

現(xiàn)有的應(yīng)急避難場(chǎng)所管理分屬地震局、民政局、應(yīng)急辦、屬地公園所在的園林局等多個(gè)部門(mén)分頭管理，存在管理橫向上的分工不清和管理縱向上的雙重命令鏈等問(wèn)題，管理效率較低，也不利于管理之后的監(jiān)督落實(shí)。應(yīng)急避難場(chǎng)所最初建立的目的主要是防范地震災(zāi)害，但隨著城市建設(shè)的發(fā)展，其功能已經(jīng)逐步擴(kuò)大到更多自然和人為因素導(dǎo)致災(zāi)害的避難，因而由地震局牽頭管理的應(yīng)急避難場(chǎng)所管理方式不夠合理。海淀區(qū)應(yīng)急委是由海淀區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下的政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有常設(shè)部門(mén)海淀區(qū)應(yīng)急委辦公室，將應(yīng)急避難場(chǎng)所日常管理的權(quán)力統(tǒng)一賦予應(yīng)急辦，建立一套明確的管理流程，可以有效提高日常管理的效率。

（二）物資分類(lèi)管理

對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)化要求高的物資，可參考成都市的經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)門(mén)設(shè)立應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行管理，在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)直接從物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)調(diào)配運(yùn)往各個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所。對(duì)于其他日常使用的物資，如食品和飲水等，則在各個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所周邊選擇幾個(gè)信譽(yù)良好的商店，建立官方應(yīng)急物資供應(yīng)點(diǎn)，在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)由這些商店及時(shí)進(jìn)行應(yīng)急物資供應(yīng)。這一舉措也可以保障應(yīng)急物資的新鮮程度。

（三）建立設(shè)施管理制度

應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施大致分為僅供緊急情況使用和平災(zāi)均可用兩種，其中僅供緊急情況使用的設(shè)施因由專(zhuān)人管理維護(hù)，定期檢查和測(cè)試。成都人民公園雖然采取了專(zhuān)人管理應(yīng)急設(shè)施，但由于缺少對(duì)于應(yīng)急避難設(shè)施的具體規(guī)范的管理制度，緊急情況下仍可能發(fā)生專(zhuān)人無(wú)法到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)而造成設(shè)施無(wú)法啟用的問(wèn)題。因此建立一套應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施的管理制度是很有必要的，管理制度要包括應(yīng)急避難設(shè)施的日常管理標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)檢查頻次，緊急情況發(fā)生時(shí)的使用方式等。

（四）按照地理單元?jiǎng)澐止芾矸秶?/p>

借鑒成都市應(yīng)急避難場(chǎng)所管理的經(jīng)驗(yàn)，按照街道或社區(qū)來(lái)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所進(jìn)行管理。在成都市的社區(qū)減災(zāi)避難場(chǎng)所的建設(shè)中，各社區(qū)建立清楚的指示牌和社區(qū)綜合減災(zāi)示意圖，首先進(jìn)行災(zāi)害評(píng)估（類(lèi)型），然后找到每個(gè)社區(qū)現(xiàn)存的隱患點(diǎn)，明確從社區(qū)各個(gè)方位到社區(qū)所屬的應(yīng)急避難場(chǎng)所的路線，最后落實(shí)到人，通過(guò)試點(diǎn)和應(yīng)急演練讓每個(gè)人明白路線。從2011年初次提出想法以來(lái)，成都市已將這種社區(qū)管理模式推廣到了200個(gè)社區(qū)，對(duì)于海淀區(qū)乃至北京市的應(yīng)急避難場(chǎng)所有一定借鑒作用。

（五） 加強(qiáng)屬地管理人員和民眾的宣傳培訓(xùn)

目前的應(yīng)急避難場(chǎng)所以公園、學(xué)校、小區(qū)等空地為屬地，在平時(shí)災(zāi)害未來(lái)臨時(shí)，應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)施物資的維護(hù)工作主要由屬地的工作人員（如公園管理人員）負(fù)責(zé)。在實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)海淀區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所的屬地管理人員對(duì)于設(shè)施物資的情況以及如何管理并不了解，因而加強(qiáng)對(duì)這一群體的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)是應(yīng)急避難場(chǎng)所管理人員應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。

根據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的了解度普遍不高，對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的功能定位不夠了解，對(duì)于避難場(chǎng)所的信任度也不是很高。建議相關(guān)管理部門(mén)加強(qiáng)對(duì)于民眾的宣傳和培訓(xùn)，提高培訓(xùn)頻率，創(chuàng)新培訓(xùn)模式，增進(jìn)民眾對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的了解和認(rèn)識(shí)，以便在緊急災(zāi)難來(lái)臨時(shí)更好地發(fā)揮應(yīng)急避難場(chǎng)所的作用。

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網(wǎng)站：

[1] 北京應(yīng)急網(wǎng)：http：//www.bjyj.gov.cn/yjjg/syjw/

[2] 成都應(yīng)急網(wǎng)：http：//cem.gov.cn/yjjg/

[3] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于成都市總體規(guī)劃的批復(fù)》http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/04/content_10384.htm

[4] 成都市人民政府網(wǎng)站：http：//www.chengdu.gov.cn/info/0034220300/2015/10/26/a4f864f58a5c4c279ad3dd6db4009f97info.shtml

（責(zé)任編輯：申舒文）