借鑒國際經(jīng)驗(yàn) 拓寬城市規(guī)劃新視野

石晉昕

城市是公共服務(wù)高度聚集的地理空間，城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排，是城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)。城市規(guī)劃質(zhì)量對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要，直接影響城市可持續(xù)發(fā)展和居民生活水平。

習(xí)近平總書記指出，城市規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭?？倳浽诳疾毂本┏鞘幸?guī)劃時(shí)強(qiáng)調(diào)，“考察一個(gè)城市，首先要看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！背鞘幸?guī)劃是一項(xiàng)著眼于未來的工程，應(yīng)當(dāng)立足本土，放眼世界，借鑒國外城市規(guī)劃的先進(jìn)理念、有效制度安排和成功經(jīng)驗(yàn)。

《現(xiàn)代城市規(guī)劃》是一部在城市規(guī)劃領(lǐng)域具有廣泛影響力的著作，由美國弗吉尼亞州立大學(xué)理工學(xué)院教授約翰·M·利維撰寫，具有很高的學(xué)術(shù)價(jià)值。該書展現(xiàn)了美國的城市規(guī)劃歷史，分析了美國城市規(guī)劃實(shí)施的法律和政治基礎(chǔ)，介紹了美國土地利用和規(guī)劃的工具，描繪了美國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、環(huán)境能源等方面城市規(guī)劃的實(shí)踐。該書對(duì)城市規(guī)劃既有宏觀把握，又有對(duì)具體制度安排的細(xì)節(jié)描述，為讀者提供了一種混合掃描的觀察視角。該書在如下四方面具有啟示意義：

第一，系統(tǒng)介紹了美國城市規(guī)劃的發(fā)展歷史。在19世紀(jì)，由于憲法沒有明確規(guī)定地方政府實(shí)施規(guī)劃的權(quán)力，地方實(shí)際上是“州的工具”。與此同時(shí)，憲法強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，個(gè)人擁有的土地不能被隨意改變用途，這兩方面原因?qū)е鲁鞘幸?guī)劃受到很大限制。由于缺乏合理的城市規(guī)劃，人口膨脹、環(huán)境衛(wèi)生條件惡化，公共健康、公共空間的消失，住房質(zhì)量下降等一系列城市問題接踵而至，城市規(guī)劃成為市民的迫切需求。面對(duì)巨大的改革壓力，美國大多數(shù)城市進(jìn)行了環(huán)境衛(wèi)生改革、保護(hù)城市公共空間運(yùn)動(dòng)、住房改革運(yùn)動(dòng)、城市改良運(yùn)動(dòng)、城市藝術(shù)運(yùn)動(dòng)和城市美化運(yùn)動(dòng)來改善居民的生活環(huán)境，一系列改革措施加快了現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展。

“一戰(zhàn)”后，由于私家車等交通工具的普及，城市人口逐漸向郊區(qū)分散，土地利用和管理范圍不斷擴(kuò)大，分區(qū)成為城市規(guī)劃的一大趨勢，區(qū)域和州的規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生?！岸?zhàn)”后，美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府部門擁有了更多資金進(jìn)行城市規(guī)劃。與此同時(shí)，人們更加關(guān)心居住環(huán)境的改善和城市規(guī)劃的科學(xué)性，由此美國城市規(guī)劃迎來了又一個(gè)春天：城市更新、高速公路規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、城市人口規(guī)模規(guī)劃、州域規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃蓬勃發(fā)展。

第二，分析了美國城市規(guī)劃的制度基礎(chǔ)和規(guī)劃師的角色。城市規(guī)劃的出臺(tái)具有一定的制度基礎(chǔ)。在法律框架下，聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府各自扮演不同的角色。聯(lián)邦政府可以通過法律對(duì)地方政府規(guī)劃施加直接或間接影響。而地方政府作為州政府的衍生物，其規(guī)劃只能在州立法框架內(nèi)，按照州授予的權(quán)力進(jìn)行。由于城市規(guī)劃關(guān)乎公眾直接的利益，其結(jié)果通常處于公眾的視線之中。公眾認(rèn)為自己具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，能夠洞察規(guī)劃問題，且規(guī)劃涉及到巨額的財(cái)政投入并可能與財(cái)產(chǎn)稅有密切的關(guān)系，因此城市規(guī)劃的出臺(tái)往往具有高度的政治化背景。

正是由于城市規(guī)劃是具有政治屬性的決策活動(dòng)而非單純的技術(shù)問題，表面上看城市規(guī)劃師與權(quán)力毫無關(guān)聯(lián)，而實(shí)際上同樣處在權(quán)力場域之中，其主要通過清晰地表達(dá)觀點(diǎn)和促使擁有實(shí)際權(quán)力的人達(dá)成一致意見而發(fā)揮作用。由于規(guī)劃師在權(quán)力分散、利益沖突的環(huán)境中工作，他們可能扮演中立的公仆、推動(dòng)社區(qū)合意的形成者、企業(yè)家、代言人和激進(jìn)改革的代理人等角色，有時(shí)還可能同時(shí)擁有多種身份。

第三，詳盡介紹了土地利用和規(guī)劃的工具以及分區(qū)制度。美國土地利用和規(guī)劃工具可以分為公共資本投資與土地利用管理措施兩種類型。地方政府既可以通過分配公共資本投資為項(xiàng)目注入資金，迅速改變土地用途，也可以通過土地利用管理措施對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃。土地利用管理措施包括宗地管理，分區(qū)、場地規(guī)劃審查，建筑審查和歷史街區(qū)的保護(hù)等一系列具體形式。事實(shí)上，每一種工具都有其有效性和局限性，都會(huì)受到法律的約束，隨著社會(huì)發(fā)展不斷更新，其是否能夠發(fā)揮作用取決于具體時(shí)空環(huán)境及使用者所屬的層級(jí)。而良好的土地利用規(guī)劃往往是以上各種工具組合使用的結(jié)果。

《現(xiàn)代城市規(guī)劃》對(duì)“分區(qū)”這一美國城市規(guī)劃最常用的工具進(jìn)行了細(xì)致介紹。分區(qū)作為一種土地規(guī)劃工具，其作用是保護(hù)具有穩(wěn)定用途的土地不受其他用途入侵，尤其是保護(hù)居民區(qū)不受商業(yè)用地入侵，從而保證了建設(shè)環(huán)境的穩(wěn)定和土地功能的統(tǒng)一，加強(qiáng)了土地利用的集約性。

分區(qū)的法律依據(jù)是分區(qū)條例。分區(qū)條例包括規(guī)劃圖和文本兩部分，對(duì)每個(gè)區(qū)域的土地規(guī)劃和分區(qū)中的建設(shè)項(xiàng)目及其用途都有詳細(xì)規(guī)定。在被廣泛使用的同時(shí)，分區(qū)還受到地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力和法律權(quán)威的約束。隨著公眾對(duì)土地規(guī)劃科學(xué)化、集約化的要求不斷提高，分區(qū)這一制度也有了新發(fā)展，變得更加靈活和精細(xì)，衍生出了“紅利”分區(qū)、轉(zhuǎn)讓權(quán)開發(fā)、非排他性分區(qū)、規(guī)劃單元開發(fā)、集束分區(qū)、示范分區(qū)等新型分區(qū)形式。

第四，描述了美國大都市區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐。大都市區(qū)以大城市為核心，包括周邊的市鎮(zhèn)和郊區(qū)，是一種巨型的地域綜合體，存在多個(gè)不相隸屬的地方政治單元，形成了“碎片化”的治理結(jié)構(gòu)。為了統(tǒng)籌各政治單元的土地規(guī)劃，超越單獨(dú)一個(gè)地方政府界線的大都市區(qū)規(guī)劃顯得十分重要。在這種情況下，三種大都市區(qū)規(guī)劃組織應(yīng)運(yùn)而生。

第一種組織是區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，其中最著名的是紐約大都市區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)。這些機(jī)構(gòu)只是單純地提供建議而不參與實(shí)際規(guī)劃工作，不掌握城市規(guī)劃的實(shí)際權(quán)力，規(guī)劃的決策權(quán)在地方政府，規(guī)劃的實(shí)施也由政府來完成。第二種組織是規(guī)劃權(quán)力機(jī)構(gòu)，由州立法機(jī)構(gòu)建立。與第一種機(jī)構(gòu)不同的是，后者具有明確的使命，掌握部分政府權(quán)力，其提供的建議通常會(huì)被地方政府所采納。第三種規(guī)劃機(jī)構(gòu)是政府聯(lián)合會(huì)，最早出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”后。全美目前大約有450個(gè)政府聯(lián)合會(huì)，大多數(shù)市政府都參加了其中的某個(gè)聯(lián)合會(huì)，有的甚至參加了數(shù)個(gè)。政府聯(lián)合會(huì)有效促進(jìn)了大都市區(qū)內(nèi)各地方政府在規(guī)劃領(lǐng)域的合作，推動(dòng)了大都市區(qū)交通、城市開發(fā)、環(huán)境能源等方面規(guī)劃的出臺(tái)。

《現(xiàn)代城市規(guī)劃》一書所蘊(yùn)含的美國城市規(guī)劃“多中心”和多層協(xié)商的內(nèi)在邏輯非常值得學(xué)習(xí)借鑒。美國城市治理的制度基礎(chǔ)是“多中心”和地方自治，相應(yīng)地美國城市規(guī)劃的制定遵循自下而上的運(yùn)行向度，協(xié)商民主和公眾參與在城市規(guī)劃中扮演了重要角色。地方政府在城市規(guī)劃出臺(tái)前要廣泛征求市民的意見和建議，而非簡單地使市民屈從于城市發(fā)展的需要。但是在此過程中，規(guī)劃的效率會(huì)不可避免地受到損失。

《現(xiàn)代城市規(guī)劃》一書使我們從中了解了美國城市規(guī)劃中一些值得參考或借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，充分發(fā)揮多層協(xié)商和公眾參與在城市規(guī)劃中的作用，為公眾提供更多參與城市規(guī)劃的渠道，有助于提升規(guī)劃制定的效率和規(guī)劃的整體推進(jìn)，使城市規(guī)劃更加科學(xué)合理。

（責(zé)任編輯：林菲）