淺議精準(zhǔn)扶貧語境下貧困縣鄉(xiāng)村社會治理

李娜

摘要：鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，貧困縣鄉(xiāng)村治理是我國鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。精準(zhǔn)扶貧是新時期貧困治理的重要模式，它不僅是對以往扶貧工作方式與方法的調(diào)整，也是政府治理理念和治理路徑的創(chuàng)新，這給傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式帶來了挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧實踐中的方式和手段，也有效地提高了貧困縣鄉(xiāng)村社會治理效率。精準(zhǔn)扶貧工作是階段性的，但貧困縣的鄉(xiāng)村社會治理是長期的。因此，我們有必要以精準(zhǔn)扶貧為契機，積極探索貧困縣鄉(xiāng)村社會有效治理的路徑。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 貧困縣 鄉(xiāng)村治理

一、引言

自新中國成立以來，黨和政府就高度重視解決貧困問題。改革開放后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中央采取了多種扶貧方式，每年向貧困地區(qū)投入大量的人力、物力和財力，經(jīng)過幾十年的努力，貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會面貌有了很大改觀，扶貧工作取得了巨大成就，也為世界減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。但是，中國的貧困問題并沒有徹底解決，仍然存在著大量的相對貧困人口。目前，我國的貧困人口主要集中在“老少邊”區(qū)，這些特殊地區(qū)大多基礎(chǔ)設(shè)施差、發(fā)展能力弱，扶貧工作依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也因此進入更加“難啃”的攻堅階段。針對這種情況，中央對以往“大水漫灌”的扶貧開發(fā)模式進行了深化和拓展，制定精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研考察時提出了精準(zhǔn)扶貧的扶貧理念，后又經(jīng)過進一步補充論述，成為現(xiàn)階段中國扶貧開發(fā)的新模式，精準(zhǔn)化也成為當(dāng)下扶貧工作的核心內(nèi)容。

精準(zhǔn)扶貧的一大亮點是項目到村和措施到戶，它是以村級扶貧規(guī)劃為核心的，也就是說村莊和農(nóng)戶是精準(zhǔn)扶貧最主要的瞄準(zhǔn)對象。這就意味著扶貧工作與鄉(xiāng)村之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，鄉(xiāng)村治理狀況直接影響著精準(zhǔn)扶貧成效。在“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下，農(nóng)村基層干部可以說是一個比較特殊的群體，他們處于權(quán)力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握著扶貧信息，把持村莊內(nèi)扶貧資源的分配權(quán)力，許多問題往往出在“最后一公里”之中。實際上，進入村莊的扶貧項目幾乎都要經(jīng)過村組織，沒有村干部的配合，進村項目很難有效實施。由于自利性的需求，村干部一方面會積極配合扶貧項目的實施，另一方面可能也會有意識地利用自身的職權(quán)優(yōu)勢，產(chǎn)生徇私舞弊、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為，對扶貧范圍和扶貧效果產(chǎn)生不同程度的影響。2016年8月，中央紀(jì)委公開曝光了第一批重點督辦的九起扶貧領(lǐng)域典型案例。在這些案例中，主要違紀(jì)群體就是鄉(xiāng)村基層干部。由此可見，鄉(xiāng)村治理狀況對扶貧工作會產(chǎn)生直接影響，可能會造成一些扶貧項目失敗，甚至使扶貧工作陷入困境。因此，我們必須將貧困縣的鄉(xiāng)村社會治理納入精準(zhǔn)扶貧研究的視野，以精準(zhǔn)扶貧為契機。完善鄉(xiāng)村治理路徑。

二、精準(zhǔn)扶貧語境下貧困縣鄉(xiāng)村社會治理面臨的困境

精準(zhǔn)扶貧的理念自2013年提出以來，經(jīng)過三年多的不斷豐富和完善，從中央到各市縣，頂層設(shè)計基本形成。它不僅是對以往扶貧工作方式與方法的調(diào)整，也是政府治理念與治理路徑的創(chuàng)新。面對這種變化，貧困縣的鄉(xiāng)村基層組織表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)，在承接精準(zhǔn)扶貧政策和項目的過程中，貧困縣鄉(xiāng)村社會治理面臨不少困境。

（一）貧困縣鄉(xiāng)村社會治理主體

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧要強化社會合力、強化基層活力，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)社會中的各種資源與精準(zhǔn)扶貧有機銜接，這體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的運作機制，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”，也就是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，吸納最廣泛的社會力量參與到扶貧工作中來。國家權(quán)力依托駐村干部、駐村工作隊。與村民面對面，直接參與鄉(xiāng)村扶貧治理，在迅速拉近國家與農(nóng)民關(guān)系的同時。也對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理格局提出了挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧要求貧困治理的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織以及農(nóng)村社會組織等之間實現(xiàn)資源協(xié)作，形成合作互補的“多中心治理”關(guān)系，這就意味著貧困縣鄉(xiāng)村社會治理應(yīng)該是多元主體參與的格局。但是，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會的治理模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理的主體仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，其他治理主體相對比較薄弱，對目前的鄉(xiāng)村治理格局無法產(chǎn)生決定性影響，尤其是以農(nóng)民為主的鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不足，地位模糊、處境尷尬。即使是現(xiàn)有的治理主體，相互之間在權(quán)力界定、職責(zé)劃分、相互關(guān)系界定等方面的分歧與矛盾。也直接影響著鄉(xiāng)村社會治理的效果。如何實現(xiàn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、農(nóng)村社會組織等在內(nèi)的不同治理主體間關(guān)系制度設(shè)計體系，提高鄉(xiāng)村治理效率，是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理面臨的一大困境。

（二）貧困縣鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)

精準(zhǔn)扶貧不僅要增加貧困村和貧困戶的收入，而且還要滿足群眾對包括醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護等在內(nèi)的公共服務(wù)的需求。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，我國貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給主體包括政府、市場、社會組織、個人等。各個外來主體給貧困地區(qū)帶來了大量的資金、技術(shù)等資源。在目前的鄉(xiāng)村治理模式下。由于農(nóng)民一家一戶經(jīng)營的分散性，這些資源要充分發(fā)揮作用，離不開農(nóng)村基層組織。尤其是村干部的配合。但是，目前鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共服務(wù)能力弱化，不足以承接各種資源、辦理公共服務(wù)。一方面是基層政府財政資金不足，債務(wù)負擔(dān)重。農(nóng)業(yè)稅取消后，基層政權(quán)的財政收入大減，再加上“村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管”的模式。弱化了基層政權(quán)提供公共服務(wù)的能力。另一方面是一些鄉(xiāng)村干部缺乏提供公共服務(wù)的責(zé)任意識。當(dāng)前，廣大農(nóng)民群眾的需求趨于多元化，對公共服務(wù)的需求也日益多樣化和復(fù)雜化，包括醫(yī)療教育、環(huán)境整治、社會治安、食品安全、豐富文化等等，但是，不少基層黨政組織在眾多公共服務(wù)需求面前卻處于“缺位”的狀態(tài)。導(dǎo)致農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村基層組織的認同率降低，這種狀況對貧困縣鄉(xiāng)村治理是一大挑戰(zhàn)。

（三）貧困縣鄉(xiāng)村社會治理方式

在精準(zhǔn)扶貧過程中，無論是資金還是項目，要達到預(yù)期的效果，都離不開目標(biāo)群體對相關(guān)信息的準(zhǔn)確和全面的了解，所以信息公開透明非常重要。扶貧政策、扶貧信息自上而下傳播暢通，農(nóng)民利益訴求自下而上表達暢通，以此實現(xiàn)政府與群眾的良好互動。目前鄉(xiāng)村治理面臨的困境之一就是信息的不對稱，基層政府、村民自治組織、村民等不同的主體之間無法進行平等的溝通與協(xié)調(diào)，不能進行有效的協(xié)商與合作。這種信息的不對稱，一方面易使掌握權(quán)力的基層組織不能有效執(zhí)行上級政策，從而出現(xiàn)一些不公正和鄉(xiāng)村干部徇私舞弊的現(xiàn)象；另一方面也易導(dǎo)致村民不能獲得準(zhǔn)確而充分的政策信息，其利益訴求得不到有效表達，加深各主體之間的不信任，很容易激化矛盾，使鄉(xiāng)村治理陷入困境。

（四）貧困縣鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境

要打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，到2020年實現(xiàn)全部脫貧，最關(guān)鍵的要素就是人，尤其是貧困地區(qū)的精英人才。自上世紀(jì)90年代初期以來，農(nóng)村地區(qū)大量青壯年勞動力向城市流動，造成鄉(xiāng)村人力資源嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)村精英流失嚴(yán)重，村莊缺乏發(fā)展與凝聚的核心，也弱化了鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展的能力，貧困地區(qū)尤其嚴(yán)重。各類扶貧資金和項目的投入，雖然在一定程度上能解決貧困地區(qū)資源短缺的問題，卻很難在鄉(xiāng)村內(nèi)部培養(yǎng)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的人才。人作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起著決定性作用，沒有人，尤其是能人，村莊很難從根本上脫貧致富，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種“貧困——人才流失——發(fā)展緩慢——貧困”的惡性循環(huán)，對貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村治理是非常不利的。表現(xiàn)在：一是在貧困村，年輕人不愿意當(dāng)村干部或者找不到年輕人當(dāng)村干部，現(xiàn)有的村干部年齡普遍偏高，思想觀念相對落后，很難在農(nóng)村治理中發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用；二是以老人、婦女、兒童為主的留守人口成為村莊的主力，他們在村莊政治結(jié)構(gòu)中往往缺乏話語權(quán)，也缺乏參與村莊公共事務(wù)的能力和意識。

三、精準(zhǔn)扶貧語境下貧困縣鄉(xiāng)村社會有效治理的路徑

精準(zhǔn)扶貧給貧困地區(qū)帶來生機與活力，精準(zhǔn)扶貧實踐中的好機制好做法，有效地提高了貧困治理的效率，對貧困縣鄉(xiāng)村社會治理有很大的借鑒意義。精準(zhǔn)扶貧工作是階段性的，但貧困縣的鄉(xiāng)村社會治理是長期的。因此，我們非常有必要以精準(zhǔn)扶貧為契機，積極探索貧困縣鄉(xiāng)村社會有效治理的路徑。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元主體參與的鄉(xiāng)村治理格局

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是國家治理的組成部分，實際上體現(xiàn)的是廣大村民廣泛參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的過程，這就意味著鄉(xiāng)村治理是一種多元主體共治的局面。但是，就當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理實踐來看，鄉(xiāng)村治理的主體仍然是政府。其他社會力量，尤其是廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中長期處于一種“缺席”的狀態(tài)，這種格局并不符合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

精準(zhǔn)扶貧打破了以往扶貧觀念的束縛，引入包括企業(yè)、各種社會組織、高?？蒲袡C構(gòu)等多個非政府力量，構(gòu)成政府主導(dǎo)多元主體參與的扶貧模式。這種模式有利于激發(fā)社會扶貧活力，提高整個社會對于貧困治理的參與程度。通過精準(zhǔn)扶貧中這種政府、市場、社會多方協(xié)作，既可以提高精準(zhǔn)扶貧的效果，又可以構(gòu)建多元主體參與的鄉(xiāng)村治理格局。實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會良好的治理局面。尤其是在政府引導(dǎo)下，大力培養(yǎng)和發(fā)展不同類型農(nóng)村社會組織，提高農(nóng)民組織化水平，既有利于農(nóng)民抵抗市場風(fēng)險，又有助于他們獲取話語權(quán)與治理權(quán)，成為鄉(xiāng)村治理不可缺少的主體。提升鄉(xiāng)村治理的效率。

（二）提供完善的鄉(xiāng)村公共服務(wù)

隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，基層政府的角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從鄉(xiāng)村社會資源的汲取者轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者，也就是從“汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”；鄉(xiāng)村治理的思維邏輯從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露?，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是為鄉(xiāng)村社會和村民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種變化既符合中國社會發(fā)展到新階段的國情，也符合鄉(xiāng)村治理的發(fā)展需要。

但是，農(nóng)業(yè)稅費改革，使鄉(xiāng)村治理價值理念轉(zhuǎn)變的同時，也是使鄉(xiāng)村基層政府財政困難，債務(wù)負擔(dān)沉重，特別是貧困村，村級負債較高，使得貧困地區(qū)基層政府鄉(xiāng)村治理變得心有余而力不足。貧困地區(qū)一般處于邊遠山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，交通不便、經(jīng)濟落后、生存環(huán)境惡劣等。受多方條件的制約，基層政府所提供的各類公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足。難以滿足貧困地區(qū)群眾在教育、醫(yī)療、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域發(fā)展權(quán)利的訴求。而精準(zhǔn)扶貧具有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的屬性，精準(zhǔn)扶貧的過程也是向貧困地區(qū)提供不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程。通過精準(zhǔn)扶貧，實現(xiàn)政府、市場和社會三方協(xié)作。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與到貧困地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)，以彌補貧困地區(qū)財政資金投資的不足，增加社會公共產(chǎn)品供給，改善貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、水利、電力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及其他民生工程領(lǐng)域的條件。滿足廣大人民群眾對公共服務(wù)的需求。

（三）確立多樣化的鄉(xiāng)村社會治理方式

社會治理不同于管治，社會治理的主體是多元的，包括政府、社會組織、個人、社區(qū)等，不同主體之間的關(guān)系是平等的，這就決定了社會治理的方式是多樣的，既有協(xié)商、合作，也有妥協(xié)、退讓，也就是說，在社會治理過程中，各個社會主體通過多種方式互動，從而實現(xiàn)社會發(fā)展以及社會秩序和諧。作為社會治理組成部分的鄉(xiāng)村治理，其治理方式也不例外。但是，我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會治理模式是“鄉(xiāng)政村治”，在其他社會力量參與不足情況下，鄉(xiāng)村治理主體之間存在著事實上的不平等，由于不同治理主體之間存在信息的不對稱，這就決定了在治理方式上往往是獨斷、對立、模糊的。精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容就是精準(zhǔn)化，每一個環(huán)節(jié)都離不開參與主體的合作協(xié)商以及信息透明。鄉(xiāng)村社會治理應(yīng)該抓住精準(zhǔn)扶貧這一契機，完善村民自治制度，發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織，增加農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的話語權(quán)。特別是利用互聯(lián)網(wǎng)開放性、共享性的特點，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與鄉(xiāng)村社會治理有機結(jié)合，建立政府與民眾直接交流溝通的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，實現(xiàn)信息傳遞的暢通和透明，減少猜疑和矛盾，為鄉(xiāng)村治理構(gòu)建一個良序運行的環(huán)境。

（四）深入挖掘鄉(xiāng)村社會自身價值

對貧困地區(qū)來說，大多時候是崇尚外來資源，卻忽視了村落的固有資源，看不到鄉(xiāng)村固有的價值，特別是鄉(xiāng)村的文化價值，這既導(dǎo)致了長期的貧困，也使鄉(xiāng)村社會處于無序狀態(tài)。鄉(xiāng)村的文化價值不僅表現(xiàn)在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表現(xiàn)在鄉(xiāng)村所獨具的道德輿論、民俗禮儀、家風(fēng)民風(fēng)、村規(guī)民約、生活方式等無形傳統(tǒng)。這些約定俗成的傳統(tǒng)約束著人們的行為，維系著鄉(xiāng)土社會的良序運行。但是，隨著城市化的推進、人口的流動、市場經(jīng)濟的沖擊以及貧富差距的擴大，鄉(xiāng)村固有的文化價值體系逐漸退化，而新的價值觀念并未及時形成。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序被打破，不穩(wěn)定因素增加，給鄉(xiāng)村社會治理帶來了很大挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧不僅僅是物質(zhì)幫扶，還要文化幫扶。借助精準(zhǔn)扶貧，通過新農(nóng)村建設(shè)，在社會主義核心價值觀引領(lǐng)下。深挖傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化價值，構(gòu)建新時期鄉(xiāng)村文化，充分發(fā)揮文化治理作用，增強農(nóng)民對村莊的向心力和凝聚力，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的高效化。

（五）夯實貧困地區(qū)基層黨組織建設(shè)

鄉(xiāng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村開展全部工作的基礎(chǔ)，是貫徹落實黨的農(nóng)村政策的戰(zhàn)斗堡壘，也是加強黨同農(nóng)民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，其重要性不言而喻。鄉(xiāng)村基層黨組織的治理能力直接關(guān)系著農(nóng)村的發(fā)展。2006年農(nóng)業(yè)稅完全取消后，鄉(xiāng)村基層黨組織財力下降，可支配資源嚴(yán)重不足，導(dǎo)致基層黨組織鄉(xiāng)村治理能力日益弱化，服務(wù)群眾的積極性不斷降低。但是，基層黨組織所承擔(dān)的自上而下的任務(wù)和自下而上的訴求卻不斷增長。其結(jié)果必然是基層黨組織與群眾的距離越來越遠，群眾對基層黨組織的不滿越來越多。精準(zhǔn)扶貧的過程，實際上也是一個權(quán)力下放、資源下沉的過程，通過精準(zhǔn)考核機制，讓基層黨組織權(quán)責(zé)匹配。通過精準(zhǔn)扶貧，可以重構(gòu)中央與地方的關(guān)系，尤其是借助駐村第一書記，以增加農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力資源供給為突破口，解決鄉(xiāng)村基層黨組織存在的“軟、散、亂、窮”等突出問題，加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)。同時，通過精準(zhǔn)脫貧還可以加強基層黨組織與群眾的聯(lián)系，重塑基層黨組織在群眾中的威信，切實提高基層黨組織的鄉(xiāng)村治理能力。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理狀況影響精準(zhǔn)扶貧的成效，反之，精準(zhǔn)扶貧也會促進鄉(xiāng)村治理的改善。反貧困是貧困村治理的重要內(nèi)容.精準(zhǔn)扶貧是新時期貧困治理的重要模式。通過精準(zhǔn)扶貧，可以提高貧困村的經(jīng)濟收入，增強基層政府公共服務(wù)的能力；貧困戶通過改善經(jīng)濟狀況，進而增強其在政治上的話語權(quán)和影響力，從而破解貧困縣鄉(xiāng)村治理存在的困境。