論行政給付中的國家輔助性原則

劉學(xué)濤+安子明

摘 要：我國行政給付水平的提升是在經(jīng)濟(jì)快速增長的前提下實(shí)現(xiàn)的，目前教育、科技、醫(yī)療等各種行政給付水平提升較快，各種補(bǔ)貼項(xiàng)目更是令人眼花繚亂。本文通過對國家輔助性原則在行政給付中的具體運(yùn)用進(jìn)行梳理，嘗試提出國家輔助性原則在我國行政給付中如何落實(shí)的建議。

關(guān) 鍵 詞：行政給付；國家輔助性原則；個(gè)人責(zé)任；國家責(zé)任

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0086-09

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求；黨的十六屆六中全會也明確指出要強(qiáng)化政府社會服務(wù)職能；黨的十八大報(bào)告再次明確要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，并提出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的總體目標(biāo)，圍繞人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，在保障和改善民生的同時(shí)，建立完善的公共財(cái)政支持體系。從上述內(nèi)容可以看出，近年來我國政府致力于推動行政給付職能的轉(zhuǎn)變，在借鑒國外對行政給付制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，與行政給付相關(guān)的討論逐漸增多，而我國政府提出的建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)也表明了國家對行政模式轉(zhuǎn)變的重視。

一、國家輔助性原則概述

（一）“輔助性”的含義

輔助性在拉丁語中為“subsidum”，其最初的意思是指儲備之物，運(yùn)用為對軍隊(duì)儲備物資的描述，還有延伸的意義為救援部隊(duì)，也表示為部隊(duì)的新增實(shí)力。該單詞隨著使用含義的豐富有了進(jìn)一步的變化，有了幫助、救援的意義，是一種軍事術(shù)語，[1]用來形容當(dāng)先頭攻擊部隊(duì)力量不足之時(shí)，由后排隊(duì)伍遞補(bǔ)支援，在加設(shè)了輔助的意思之后，更增添了補(bǔ)充的概念，由此可見，輔助性與補(bǔ)充性沒有區(qū)別。[2]

輔助性原則在宗教中也有所體現(xiàn)，天主教教皇庇護(hù)十一世在1931年發(fā)布的《四十年通諭》（以下簡稱《通諭》）中提及到了輔助性原則。在天主教中，教會和行業(yè)協(xié)會以及家庭之間都有權(quán)保留自身的自治領(lǐng)域，這種輔助性體現(xiàn)在代表私人主體和公共治理之間界限的劃分方面。教皇庇護(hù)十一世在《通諭》）中明確提出了輔助性原則并闡述道：“當(dāng)錯(cuò)誤的把本應(yīng)由個(gè)人完成的事情交給了社會，那么這樣的做法就是不公義的，如果把下級或者說低級別的事情交給了高級別以及更大范圍內(nèi)的組織去完成，那么也擾亂了正常的秩序”。[3]通過上述引用條文可以看出，《通諭》明確的是輔助性原則的含義，即個(gè)人如果可以通過自己的努力就能夠勝任的事情，就不必剝奪其權(quán)利而使之成為社會活動?！锻ㄖI》將各種社團(tuán)稱為小社會，而將國家稱作大社會，要求各個(gè)層級的社團(tuán)都享有一定的自主權(quán)，從而形成一種機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上充分尊重個(gè)人尊嚴(yán)和發(fā)揮個(gè)人潛能，這樣各教會組織就可以實(shí)施符合當(dāng)?shù)厍樾蔚牟呗?，發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時(shí)該《通諭》也是對政府過度干預(yù)私人靠自己能力可為之事的一種警示。輔助性原則被天主教當(dāng)作是最基本的原則之一，在社會中形成了公義的范圍，對人格尊嚴(yán)是一種保障。而對于人格尊嚴(yán)來講，需要個(gè)人和社會共同維護(hù)，天主教雖是宗教卻比較重視個(gè)人自由，試圖在國家和個(gè)人之間確立一種有序的關(guān)系。

可見，輔助性原則體現(xiàn)的就是一種具有高權(quán)的團(tuán)體對于處于弱勢的個(gè)人承擔(dān)幫助以及扶助的責(zé)任，這種“照顧”也體現(xiàn)出一種等級地位的屬性。理論學(xué)家提出的假設(shè)由“生存照顧”變化為“國家的輔助性責(zé)任”，說明國家和個(gè)人之間的關(guān)系在學(xué)術(shù)界經(jīng)過了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C和思考。假設(shè)國家替代了個(gè)人責(zé)任，就會阻止個(gè)人自由空間的獲得；國家如果盲目介入私人空間，則是一種不正義的行為。正義涉及到秩序，是以一種合理劃分國家和個(gè)人關(guān)系的狀態(tài)。福斯多夫提出，在行政領(lǐng)域運(yùn)用輔助性原則不是隨意想象的，而是受到宗教思想的啟發(fā)把輔助性原則應(yīng)用到行政給付之中而提出的國家輔助性原則。實(shí)際上，輔助性原則是一種非常古老的原則。

（二）國家輔助性原則的含義

⒈德國行政給付中的國家輔助性原則。國家輔助性原則的含義是相對于行政給付原則來說的，對國家輔助性原則的定義進(jìn)行解釋首先要清楚行政給付的內(nèi)涵。有學(xué)者認(rèn)為，行政給付就是通過對受助者提供公共設(shè)施以使其改善生活。[4]德國學(xué)者沃爾夫?qū)π姓o付作了如下定義：行政機(jī)關(guān)用積極的行為方式讓社會成員的生活條件得以改善，并以此為目標(biāo)，對其提供服務(wù)以及物質(zhì)幫助或者直接給予金錢給付等一連串幫助的行為。具體包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利支持、提供幫助的行政、政府信息公開以及行政擔(dān)保等。[5]德國的行政給付分以下三類：即資助行政、社會救助行政以及公共設(shè)施行政。[6]德國學(xué)者對于行政給付的分類標(biāo)準(zhǔn)是不同的，視角也存在差異，但大都認(rèn)為行政給付是一種手段，通過行政給付可以改善民生。

德國學(xué)者對于國家輔助性原則的內(nèi)涵進(jìn)行了如下論述，即在小范圍內(nèi)的團(tuán)體如果可以完成某項(xiàng)工作，那么其就擁有完成該項(xiàng)工作的權(quán)利，這種權(quán)利類似于自治權(quán)。[7]德國對于輔助性原則設(shè)定了具體的實(shí)施途徑，即公民必須滿足自身發(fā)展需求，自己負(fù)責(zé)自身生活，鼓勵(lì)社會團(tuán)體抱團(tuán)促進(jìn)社會福利。在德國，國家是處于個(gè)人之后的。個(gè)人加上團(tuán)體互助相對國家給付而言處于優(yōu)先地位，同樣對于州政府來說，當(dāng)其能夠承擔(dān)時(shí)，聯(lián)邦政府就不會介入。[8]國家輔助性原則除了區(qū)分個(gè)人責(zé)任和國家責(zé)任之外，也被用來區(qū)分聯(lián)邦政府和州政府的責(zé)任，其第二層含義在于維持州政府的自治權(quán)。個(gè)人對于自我生存的態(tài)度是優(yōu)位的，對應(yīng)的國家負(fù)責(zé)照顧的義務(wù)處于補(bǔ)充性地位，只有在自我生計(jì)難以維持的非常態(tài)下，政府才予以介入，政府介入的初衷也只是讓個(gè)人恢復(fù)到可以自我滿足的形態(tài)下。[9]雖然德國法律并沒有明確輔助性原則是一種需要普遍遵守的原則，關(guān)于其是否是限制行政機(jī)關(guān)所有活動的基本原則也尚存爭議，其作為行政給付的基本原則遭到質(zhì)疑，但在相關(guān)行政給付的法規(guī)中還是能發(fā)現(xiàn)國家輔助性原則的影子。

⒉日本行政給付中的國家輔助性原則。日本的行政給付受到了德國的廣泛影響，在二戰(zhàn)結(jié)束之后日本法學(xué)界引入了上述概念，該概念與德國基本一致，因此日本的行政給付中也有國家輔助性原則的說法，該原則在日本翻譯為補(bǔ)充性原則。[10]由于日本的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，社會進(jìn)入老齡化階段，行政給付負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致了社會福利危機(jī)的產(chǎn)生，日本開始重視家庭在生活保障方面的作用，對于輔助性原則慢慢重視起來。[11]為了保證私人生活不被介入和防止法律漏洞被利用，首先應(yīng)當(dāng)由私人或市町村等組織，而其次才是行政主體，行政主體相對于私人和家庭來說關(guān)鍵是進(jìn)行補(bǔ)充性的活動。[12]日本學(xué)者桑園洋子認(rèn)為，吸收自德國的輔助性原則在日本形成了補(bǔ)充性原則，日本《生活保護(hù)法》的立法初衷在于保護(hù)受助人維持生活所需，且這種保護(hù)是在被保護(hù)者用盡了自身能力之后才享有的，當(dāng)這種狀態(tài)出現(xiàn)時(shí)，作為補(bǔ)足部分可應(yīng)用《生活保護(hù)法》第4條。[13]

通過對以上國家輔助性原則的考察可以發(fā)現(xiàn)，德國的國家輔助性原則的含義最為豐富，在強(qiáng)調(diào)國家和個(gè)人關(guān)系以及社會團(tuán)體責(zé)任的同時(shí)，也由于自身行政體制的關(guān)系，賦予了州政府的自治權(quán)。而日本的國家輔助性原則強(qiáng)調(diào)了自立的重要性，同時(shí)相對于德國來講更加重視家庭成員的扶助義務(wù)。

（三）國家輔助性原則的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

通過對不同法域國家輔助性原則的考察可以看出，國家輔助性原則的共同之處在于其目標(biāo)都是為了解決國家在給付責(zé)任中承擔(dān)責(zé)任的地位問題。具體而言，包括積極和消極兩個(gè)方面的內(nèi)容。消極方面的含義在于國家在行政給付的順序方面不能置于個(gè)人責(zé)任之先，根據(jù)積極和消極兩個(gè)方面的內(nèi)容，輔助性原則的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容可歸納如下：一方面，國家輔助性原則意味著國家要承擔(dān)幫助和救援的責(zé)任，在給付中國家對公民承擔(dān)的責(zé)任就是救援，這是一種積極的責(zé)任，意味著國家應(yīng)承擔(dān)積極的義務(wù)。輔助性原則發(fā)源于天主教教會，其強(qiáng)調(diào)的是高權(quán)主體對于弱勢個(gè)體承擔(dān)協(xié)助的責(zé)任。國家輔助性原則格外重視高權(quán)主體對公民的給付責(zé)任，輔助概念帶有救援的含義，高權(quán)主體對個(gè)人負(fù)擔(dān)的這種積極的責(zé)任，說明其對于個(gè)人自立負(fù)有救援的責(zé)任。另一方面，國家輔助性原則完成了行政給付中的義務(wù)次序的處理難題，強(qiáng)調(diào)了國家在行政給付中的順序問題，公民在行政給付過程中負(fù)擔(dān)第一位的責(zé)任，輔助性原則體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)上個(gè)人義務(wù)地位優(yōu)于國家所承擔(dān)的義務(wù)。[14]在國家給付的程序性事項(xiàng)中，國家要遵守固定的順序，切忌盲目作為，國家的積極作為依照規(guī)定必須在公民無法自立的情況之下。這個(gè)原則可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是國家不能剝奪公民負(fù)擔(dān)自己獨(dú)立的義務(wù)，假設(shè)個(gè)人達(dá)到自立，國家就不會介入。二是假設(shè)國家對公民的輔助取代了個(gè)人的自立，即使在這種情況下國家輔助性原則還是要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的作用，同時(shí)也鼓勵(lì)社會團(tuán)體積極行動。三是救援作為暫時(shí)性的舉措，國家在給付的過程中所體現(xiàn)出的輔助性角色正是輔助性原則的重心。輔助性原則所揭示的社會與國家應(yīng)負(fù)擔(dān)補(bǔ)充地位和協(xié)助個(gè)人的地位，因而應(yīng)當(dāng)盡可能優(yōu)先交付給層級較低的組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行。[15]

二、我國落實(shí)國家輔助性原則的必要性

（一）合理定位行政給付目的的需要

行政給付可以對公民的個(gè)人生存權(quán)利提供充分保障，是一種授益性行政行為，如果政府不恰當(dāng)?shù)慕槿雱t會令公民增加負(fù)擔(dān)，如甘肅定西低保戶被強(qiáng)迫購買手機(jī)就是一起典型的不當(dāng)案例。[16]2013年，定西縣政府通過文件的形式，變相要求通過行政補(bǔ)貼發(fā)放困難補(bǔ)助的貧困家庭購買特定的手機(jī)，這樣的非規(guī)范性文件變成了一種行政強(qiáng)制性行為，在行政給付的過程中無理由地增加給付條件，給本已生活困難的群眾又增添了“麻煩”。授益性行政行為是指政府參與到公民個(gè)人生活中的行為，是一種積極的作為。在該案例中，受助的是年老體弱或是因疾病喪失勞動能力的群體，政府所提出的保障當(dāng)?shù)刎毨罕姸寄苡蒙鲜謾C(jī)和改變信息落后狀況的理由顯然超越了政府所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任范圍。當(dāng)?shù)卣@然忽視了行政給付的目的是為了維持群眾的最低生活需求，而把行政給付當(dāng)作一種政治需要。行政機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)具體行政給付過程中往往會考慮到給付對象和給付內(nèi)容，卻忽略了給付的目的，假設(shè)僅僅考慮到給付的覆蓋率問題而忽略了實(shí)質(zhì)，則有可能偏離行政給付的目標(biāo)，違背行政給付所要達(dá)到的社會公平的主旨。因此，有必要對行政給付的觀念進(jìn)行合理界定，這樣，既有利于保證行政給付所預(yù)想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有利于行政給付發(fā)展的有序推進(jìn)。

（二）防止給付過度和給付不足

國家輔助性原則強(qiáng)調(diào)公民依靠自身能力就能夠達(dá)到某種狀態(tài)時(shí)政府不需要提前介入。如果國家不對個(gè)人責(zé)任的履行予以充分重視，而是盲目跟進(jìn)行政給付，就會導(dǎo)致行政給付的濫用；如果個(gè)人長時(shí)間依靠國家給付會造成個(gè)人對國家的依賴。2011年，國家發(fā)改委在對豬肉市場缺乏調(diào)查的情況下對價(jià)格進(jìn)行了補(bǔ)貼，目地是穩(wěn)定市場，但導(dǎo)致的結(jié)果卻是豬肉價(jià)格的嚴(yán)重下滑。由此可見，違反國家輔助性原則的亂補(bǔ)貼行為不僅不會為社會帶來福利，反而會扭曲市場的有序競爭，嚴(yán)重?fù)p害社會的公共利益。盡管政策制定的初衷是好的，但其會因?yàn)闋幾h巨大而最終難以實(shí)施，或者很難達(dá)到預(yù)想的效果。之所以在行政給付中強(qiáng)調(diào)國家輔助性原則，是為了防范公民在行政給付中承擔(dān)次要責(zé)任，從而形成對于行政機(jī)關(guān)的依賴。在種類繁多的政府補(bǔ)貼中，推廣新能源有補(bǔ)貼，治理霧霾有補(bǔ)貼，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)也會有補(bǔ)貼。在現(xiàn)實(shí)中，就有人口不足16萬的縣城在一年當(dāng)中發(fā)生過6起經(jīng)銷商騙取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的案件。[18]雖然我國《社會保險(xiǎn)法》對相關(guān)處罰程序作了詳細(xì)規(guī)定，且對于運(yùn)用詐騙手段騙取社會福利待遇的，可以施行騙取金額2倍到5倍的罰款，但騙取養(yǎng)老金的事件還是時(shí)有發(fā)生。在國家承擔(dān)行政給付責(zé)任對公民生存所需具備的必要條件進(jìn)行保障的前提下，公民會產(chǎn)生對行政給付的依賴性，甚至造成生存能力下降，經(jīng)不起人生路上的小挫折。[18]國家輔助性原則在具體行政給付的程序方面體現(xiàn)了讓不符合享受低保待遇的人剔除出行政給付的程序，但我國的行政給付退出制度還不健全，為了實(shí)現(xiàn)行政給付給予的是最迫切需要救助的群體這一目的，應(yīng)當(dāng)確保受領(lǐng)人有退出機(jī)制。如果類似機(jī)制失靈或者沒有設(shè)計(jì)，則會出現(xiàn)“開著寶馬住廉租房”的情況。[19]在行政給付申請審批過程中，對于申請對象的審查非常重要，不僅要考慮到審查對象的家庭收入，還要實(shí)質(zhì)性審查其家庭成員和社會關(guān)系，同時(shí)審查者也要保持獨(dú)立性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)申請對象達(dá)不到低保條件時(shí)應(yīng)及時(shí)開啟退出程序，遵守責(zé)任自救有限的原則，防止其依賴行政給付。雖然社會保障可以形成一道圍繞公民生存的保護(hù)程序，但若國家變得過于主動，不強(qiáng)調(diào)個(gè)人義務(wù)的優(yōu)先地位，公民就會變成被動的接受者，這樣就會滋生有了社會保障就不用自食其力的“怪異”思維。長此以往，國家不僅要承擔(dān)沉重的給付壓力，還會限制個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我的空間，使個(gè)人喪失奮斗的動力。因此，政府在進(jìn)行行政給付目的的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)防范盲目給付可能導(dǎo)致的濫用行政給付的項(xiàng)目，進(jìn)而避免出現(xiàn)公民個(gè)人過于依賴行政給付的弊端。

權(quán)力的濫用導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。國家對公民進(jìn)行行政救濟(jì)也屬于權(quán)力運(yùn)行的程序，國家輔助性原則強(qiáng)調(diào)國家補(bǔ)充性地位，保證國家權(quán)力不提前介入到個(gè)人生活領(lǐng)域，這樣做的好處在于不會給行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力留下過多的自由裁量空間。如果政府在行政給付中所重視的不是個(gè)人自救的優(yōu)先地位，而是致力于提供更多的物質(zhì)幫助和資金支持，那么行政給付過程中的腐敗程度就會相應(yīng)加大，權(quán)力尋租的空間就會增多。因此，行政給付作為一種社會福利分配方法，在給付過程中，對行政機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力需要進(jìn)行限制。[20]

（三）理順社會力量與行政給付的關(guān)系

國家輔助性原則強(qiáng)調(diào)個(gè)人優(yōu)先承擔(dān)責(zé)任，個(gè)人責(zé)任包含的不單是自身的責(zé)任，也包括家庭成員的扶助義務(wù)。家庭成員互幫互助屬于傳統(tǒng)美德，我國《婚姻法》第4條規(guī)定：家庭成員負(fù)有互相幫助的義務(wù)，當(dāng)家庭成員也無法達(dá)到最低生活保障之時(shí)，國家才會啟動行政給付程序。在處理個(gè)人與家庭成員的關(guān)系時(shí)，家庭被看作一個(gè)整體，承擔(dān)著贍養(yǎng)老人，照顧兒童的職責(zé)。社會救助起源于人道主義救援，其責(zé)任不僅僅包含國家責(zé)任，在國家開始承擔(dān)義務(wù)之前還必須用盡家庭和個(gè)人能力，如果只強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任，則會讓家庭成員放棄自身義務(wù)，淡化家庭成員相互扶助的義務(wù)。個(gè)人與社會團(tuán)體的關(guān)系也是國家輔助性原則的一個(gè)重點(diǎn)，依照輔助性原則，個(gè)人和其所在的社會單元都應(yīng)當(dāng)受到足夠的尊重并被政府給予保護(hù)，國家在承擔(dān)起尊重和保護(hù)責(zé)任的同時(shí)，只是一種輔助性的地位，只有出現(xiàn)家庭無能為力的狀況時(shí)，政府才有義務(wù)開始承擔(dān)必要的幫助。[21]我國《社會救助暫行辦法》第43條規(guī)定：對于處于最低生活保障的家庭來說，政府能夠保證其家庭具有勞動能力的成員之中，至少有一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，以維持其家庭生活，因而排除了即使其個(gè)人失業(yè)但其家庭成員能夠正常就業(yè)，可以對其實(shí)現(xiàn)幫扶的情形。但國家輔助性原則不應(yīng)僅體現(xiàn)在個(gè)別條文之中，更應(yīng)在相關(guān)法規(guī)的總則之中予以規(guī)定，要在社會形成一種個(gè)人責(zé)任優(yōu)先的理念，形成一種家庭成員之間有相互幫扶責(zé)任的社會倫理氛圍。我國社會組織發(fā)展欠缺，一些發(fā)達(dá)國家的給付首先是社會以及個(gè)人的責(zé)任，有先后次序，社會力量排在行政給付的順序前面。我國政府也應(yīng)當(dāng)為社會組織救助力量的發(fā)展?fàn)I造足夠的空間，對社會組織發(fā)揮行政給付功能進(jìn)行鼓勵(lì)并促成其作用的發(fā)揮。

通過對現(xiàn)階段我國行政給付領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)的分析可以看出，一方面是行政給付處于發(fā)展的最初階段；另一方面是發(fā)展速度較快，行政給付所包含的內(nèi)容將會進(jìn)一步擴(kuò)大，如供給行政、自助行政、社會保障行政等，但在上述領(lǐng)域是否需要堅(jiān)持國家輔助性原則仍需實(shí)踐的檢驗(yàn)。如在社會最低生活保障和行政給付中，社會最低生活保障的行為出發(fā)點(diǎn)在于對公民個(gè)人的生存權(quán)予以特殊的保護(hù)，而行政資助則包含農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等，既是發(fā)展權(quán)的保障又是生存權(quán)的保障。國家輔助性原則的適用首先是對公民基本生存權(quán)利的保障，如果在發(fā)展權(quán)中運(yùn)用輔助性原則就會造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯。同時(shí)，國家輔助性原則也存在弊端。因?yàn)閲逸o助性原則不是憲法原則，但卻擁有成為基本原則的可能，其具有所有原則的共同特點(diǎn)即抽象性，通過具體條文而體現(xiàn)，無法直接適用。就當(dāng)前的狀況來看，理論界尚未對輔助性原則的內(nèi)涵給予充分認(rèn)識，而且沒有明確劃分國家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的邊界，只是一種理論。

三、國家輔助性原則落實(shí)的相關(guān)建議

對于我國來說，政府有一個(gè)廣泛的行政給付標(biāo)準(zhǔn)體系，在該體系中，不同的領(lǐng)域適用國家輔助性原則有所差異。其中行政救助屬于給付行政的重中之重，其所體現(xiàn)的是公民具有獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利，是行政給付中的兜底性規(guī)定。2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》規(guī)范了行政給付的程序性事項(xiàng)和具體實(shí)施辦法，規(guī)劃了我國行政給付領(lǐng)域的發(fā)展路徑，決定了我國將來行政給付領(lǐng)域的發(fā)展方向。國家輔助性原則作為一個(gè)舶來品，在我國行政給付領(lǐng)域中的運(yùn)用相對較少，其是否作為一種原則在社會救助實(shí)踐中加以運(yùn)用以及如何實(shí)踐等問題都需要進(jìn)一步探討。

（一）明確行政救助制度的目標(biāo)，合理保障公民最低生活

政府對公民的責(zé)任之中雖然包括社會救助責(zé)任，但是這種責(zé)任處于次要地位，個(gè)人對于自身生存權(quán)利的維持義務(wù)是保障個(gè)人生存的主要責(zé)任。[22]《社會救助暫行辦法》第1條明確指出：“為了加強(qiáng)社會救助，保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本辦法?！毙姓o付中最重要的組成部分便是社會救助，通過政府對公民的給付達(dá)到對公民最基本生活權(quán)利的保障，同時(shí)社會救助也是一種福利分配方案，可以合理促進(jìn)社會公平的實(shí)現(xiàn)，只有當(dāng)公民的基本生存權(quán)利得到保障之后，社會才能實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定。國家承擔(dān)公民救助的最后一道防線并不意味著政府負(fù)擔(dān)了供養(yǎng)人民的責(zé)任，國家提供的是最低水平的合理保障，如果國家承擔(dān)了過多的責(zé)任則會導(dǎo)致公民過于依賴政府，自身“造血”能力下降。如德國和日本的社會救助法都是為了鼓勵(lì)受助者實(shí)現(xiàn)自立，而且自立也是國家輔助性原則的內(nèi)涵之一。社會救助的本來目的不是為了維持一個(gè)最低收入階層的生活狀態(tài)，而是要讓他們脫離貧窮，因而必須改變傳統(tǒng)的幫扶方法，增強(qiáng)被救助人自身擺脫窘境的能力。德國行政給付的目標(biāo)在于促使公民在有尊嚴(yán)的狀態(tài)中生存，保護(hù)公民依照自身能力獨(dú)立生活的權(quán)利。日本學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)是要保證公民活出健康的、具有文化價(jià)值的最低生活水準(zhǔn)，但其所指的健康過于抽象。日本學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)的自立不單單指不受別人的幫助僅依靠自身的力量獨(dú)立存活，[23]自立這個(gè)概念是關(guān)于個(gè)人如何自我決定以及個(gè)人的自身決定權(quán)的事項(xiàng)，必須是在受幫助者用盡了個(gè)人所有能力和資源之后，否則不可以領(lǐng)受國家的幫助，公民的自身發(fā)展建立在自立的根基之中。日本所稱自立的概念與德國所稱有尊嚴(yán)地活著的概念相類似，所體現(xiàn)的不僅僅是制度本身也是制度設(shè)計(jì)的方向。為了達(dá)到對公民最低生活水準(zhǔn)予以保障這一目的，我國實(shí)行了最低生活保障制度，而要落實(shí)這項(xiàng)制度，就必須對行政給付的界線進(jìn)行程序化操作時(shí)的指引，這樣，原則性問題就轉(zhuǎn)化為了技術(shù)性問題并體現(xiàn)在具體操作程序當(dāng)中。我國最低生活保障制度針對的對象是生活水平處于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)之下的個(gè)人，救助辦法中所提到的最低生活標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況相匹配。我國的相關(guān)制度規(guī)定，“最低生活標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市或設(shè)區(qū)的市一級人民政府依照當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕钏瓒ǎ⒄战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)變化情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?！庇纱艘?guī)定可知，我國社會救助對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行社會救助的目的是為了滿足最低生活所需，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)會根據(jù)一些參照因素作出調(diào)整。為了達(dá)到社會救助保障基本生活水平的目的，還需要對給付的程序進(jìn)行細(xì)化。首先，要為給付的領(lǐng)受人設(shè)定一項(xiàng)程序，用固定的程序性條件如簽訂合同等形式將給付的標(biāo)準(zhǔn)和前提進(jìn)行約定，是一種個(gè)人承諾的督促程序，保證其在領(lǐng)受之前已經(jīng)用盡了個(gè)人努力，同時(shí)明確自身努力的必要性。其次，要強(qiáng)調(diào)家庭成員的相互扶助責(zé)任，在對被篩選對象的個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行審查的過程中，要對其家庭成員是否能夠盡到足夠的幫扶責(zé)任進(jìn)行審查，并考慮是否存在有接受社會組織救助的可能性。再次，對于退出程序要詳盡規(guī)定，要建立健全行政給付退出機(jī)制。對于一項(xiàng)完整的行政程序制度來說，不應(yīng)當(dāng)是只進(jìn)不出的，在行政給付之中，當(dāng)個(gè)人恢復(fù)了依靠自身能力可以自我生存的狀態(tài)之后，國家責(zé)任就不需要再被提及，這時(shí)行政機(jī)關(guān)就可以及時(shí)退出。

如果國家給予公民個(gè)人的是全方位的保護(hù)，而不讓公民個(gè)人去應(yīng)對任何社會風(fēng)險(xiǎn)，那么對于個(gè)人來說，其壯志和激情如何得以盡情發(fā)揮？個(gè)人的努力關(guān)系到國家和社會的進(jìn)步，在行政給付中，必須由自己負(fù)責(zé)，只有當(dāng)個(gè)人無法自我生存時(shí)，國家才會插手。[24]德國社會救助方面的法律強(qiáng)調(diào)個(gè)人自救，國家進(jìn)行直接的行政給付與輔助性責(zé)任是有區(qū)別的，政府直接介入會導(dǎo)致領(lǐng)受給付的個(gè)人產(chǎn)生對行政給付的依賴，其個(gè)人能力無法發(fā)揮，喪失主動獲取生活資料的動力，國家在某種程度上變?yōu)榱私邮芙o付者的“保姆”。日本法律提倡的私人自我救助基于的假設(shè)是個(gè)人可以用自我能力達(dá)成自助的可能性是存在的。對于公民個(gè)人來說，其所要承擔(dān)的是自助的義務(wù)，國家規(guī)定個(gè)人必須首先用盡自身的能力，這是對其自由的充分尊重，同時(shí)也是對個(gè)人尊嚴(yán)充分保護(hù)的表現(xiàn)。日本所規(guī)定的程序性條件可以預(yù)防社會救助淪為過于單調(diào)的給付程序，其目標(biāo)是幫助受益人，使其鼓起勇氣克服生活中的困難，以一種對自己和社會負(fù)責(zé)的態(tài)度去生存而不是去等待社會救援以換取短暫的生存物資。由此可見，當(dāng)我國的行政法規(guī)——《社會救助暫行辦法》上升到人大層級開始立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用國際上的通行做法，強(qiáng)調(diào)自立在行政救助程序中的根基作用。因?yàn)樯鐣戎皇浅绦蛐缘氖马?xiàng)，社會救助本身并不是公民個(gè)人生存的永久保障，而且救助本身并不是最低生活保障的目標(biāo)。

（二）明確區(qū)分救助中的個(gè)人責(zé)任與國家責(zé)任

為了避免社會幫扶對象的篩選標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，使社會救助淪為培養(yǎng)社會懶漢的程序，應(yīng)當(dāng)在社會幫扶的原則中規(guī)定“救貧不救懶”的標(biāo)準(zhǔn)。行政給付的概念本身就決定了其是一種授益性行政行為，公民欲獲得國家給付就必須承擔(dān)起對等的代價(jià)或者是盡到相應(yīng)的義務(wù)，在達(dá)到自身所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的努力之后所要獲得的生存資料還無法實(shí)現(xiàn)自身生存的，才可尋求國家給付，相反的程序則可能讓其產(chǎn)生對行政給付的不恰當(dāng)期盼，為其懶惰提供借口，同時(shí)也會導(dǎo)致自立精神的缺失，徒為國家添負(fù)擔(dān)。國家輔助性原則不僅可以防止國家的不正當(dāng)介入，還可以對個(gè)人、對國家給付的請求權(quán)予以充分保障。該原則繼承了歐洲資本主義思潮中自由主義思維的傳說，在國家與個(gè)人責(zé)任之間設(shè)好了界限，使得國家責(zé)任與公民個(gè)人責(zé)任得到了恰當(dāng)區(qū)分，國家不會因而成為公民的“奶媽”，公民也不是國家的負(fù)擔(dān)，二者之間達(dá)到均衡狀態(tài)所體現(xiàn)出的正是國家輔助性原則所預(yù)期的結(jié)果。

1.公民個(gè)人能夠獨(dú)立生存的，國家不應(yīng)介入。我國《社會救助暫行辦法》第45條所體現(xiàn)的可以定性為國家輔助性原則，國家對公民個(gè)人進(jìn)行救助的目的是為了幫助個(gè)人達(dá)到自立狀態(tài)，所指定的參考標(biāo)準(zhǔn)便是個(gè)人參加工作的能力和是否有找工作的意愿，如果個(gè)人具備了工作的能力而僅是因?yàn)樽约簯卸瓒蝗スぷ?，或者是不積極地去尋找工作，就屬于一種不積極尋求個(gè)人自立的行為，這類受社會救助者應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理出社會救助體系。自立是社會救助體系所要達(dá)到的目標(biāo)，同時(shí)也是劃分個(gè)人和國家責(zé)任的關(guān)鍵參考因素，這一點(diǎn)在國外的法規(guī)中有所體現(xiàn)。如果公民通過自身的努力和家庭成員對其輔助仍達(dá)不到生存的狀態(tài)，國家方可介入。

2.行政給付以個(gè)人主動申請為原則。行政給付是積極行政行為的一種，同時(shí)也是授益性行政行為，國家輔助性原則的含義也在于控制給付的程度。給付行政多是政府積極的行為程序，政府的積極性既可以體現(xiàn)在政策的選用上，也體現(xiàn)在法規(guī)的制定中，如在給付項(xiàng)目的敲定和篩選對象的選擇方面。針對具體的公民來說，必須首先由個(gè)人提出申請，只有個(gè)人主動申請國家行政給付，才能滿足國家對個(gè)人進(jìn)行物質(zhì)幫助或金錢給付的前提條件，以證明個(gè)人對國家給付的需要。通過個(gè)人的申請和其個(gè)人信息的上報(bào)，國家獲得審查個(gè)人是否符合行政給付的數(shù)據(jù)，篩查出符合給付條件的申請者，其申請資料符合程序性條款，才可以獲得國家的行政給付。另外，不排除意外情況的發(fā)生，如果遇到特殊緊急情況，給付則不以申請為前置程序，國家行政給付的起始開始于國家行政機(jī)關(guān)的主動干預(yù)。

3.超越給付標(biāo)準(zhǔn)限制的，國家責(zé)任停止。假定公民通過行政給付及自身努力實(shí)現(xiàn)了生存基本條件的目標(biāo)，或者基于其他條件達(dá)到了最低生存水準(zhǔn)，其自身?xiàng)l件就已經(jīng)達(dá)到了不予給付的退出程序標(biāo)準(zhǔn)，其本身就應(yīng)被剔除出給付對象之外，這是國家責(zé)任終止的標(biāo)志。同時(shí)，如果符合上述條件，也意味著個(gè)人恢復(fù)到了原初的自立狀態(tài)中，那么國家繼續(xù)對公民給付則是一種浪費(fèi)，是一種實(shí)質(zhì)不公，也無法滿足最初想要達(dá)成的目標(biāo)。國家責(zé)任結(jié)束的標(biāo)志是個(gè)人達(dá)到維持自身生存的標(biāo)準(zhǔn)，如果超越了上述標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)領(lǐng)受國家給付則構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，會造成國家?cái)政的損失，所以，國家責(zé)任結(jié)束的標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是公民完全能夠滿足自身生活所需，這是責(zé)任停止的關(guān)鍵點(diǎn)。在我國，現(xiàn)行的行政給付程序性法規(guī)中沒有對行政給付的退出機(jī)制予以明確規(guī)定，這是我國行政給付程序存在的巨大漏洞。政府對于公民進(jìn)行幫扶的目標(biāo)是為了幫助公民個(gè)人達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身的自立，但當(dāng)國家?guī)椭鷤€(gè)人實(shí)現(xiàn)自給自足之后，應(yīng)當(dāng)有完善的退出機(jī)制。因此，在程序的規(guī)范性方面應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)建立退出機(jī)制，保證不符合條件的受益者有序退出，不給懶惰者依賴行政救濟(jì)和騙取補(bǔ)助款的機(jī)會，防止國家輔助性原則的濫用所帶來的行政給付受益人喪失自立積極性的可能。同時(shí)，合理的審查與退出程序性事項(xiàng)所要求的目標(biāo)對于退出的過程還要規(guī)定，不能因?yàn)槠溥_(dá)到自立標(biāo)準(zhǔn)就突然完全退出，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，如通過減少給付金額等方式逐步退出。

總之，目前，我國尚處于推進(jìn)社會保障制度和建設(shè)服務(wù)型政府時(shí)期，從社會公平和維持社會和諧穩(wěn)定的角度來講，政府始終在行政給付中扮演著主要角色，但行政機(jī)關(guān)也要重視個(gè)人責(zé)任與國家責(zé)任的區(qū)分。通過國家輔助性原則的實(shí)踐可以看出，國家輔助性原則與行政給付的概念息息相關(guān)，有必要在行政給付的框架下對如何遵循國家輔助性原則進(jìn)行探討。行政給付的水平取決于一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，隨著行政給付內(nèi)容的擴(kuò)展，對于國家輔助性原則是否是一項(xiàng)基本原則而需要在整個(gè)領(lǐng)域內(nèi)適用卻成為論證的要點(diǎn)。本文討論行政給付所要維護(hù)的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)有所區(qū)別，在生存權(quán)領(lǐng)域中，適用國家輔助性原則，但發(fā)展權(quán)的行政給付則無法適用。國家輔助性原則作為一種原理具有主觀判斷的抽象性特征，因此無法單獨(dú)實(shí)踐，需要對其內(nèi)涵進(jìn)行深化之后才能為行政給付適用。筆者建議，對于行政給付的研究應(yīng)當(dāng)開放，但適用時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。

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