基于平衡記分卡的生態(tài)環(huán)境治理評價

陳小燕+高園+李敏納

摘 要：平衡計(jì)分卡是一種先進(jìn)的績效評估工具，它從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個維度，將企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一套系統(tǒng)的績效評估指標(biāo)。在生態(tài)環(huán)境治理中引入平衡計(jì)分卡，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略愿景與特征，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚椭貥?gòu)，可從生態(tài)環(huán)境治理的意識維度、客戶維度、管理流程以及學(xué)習(xí)與發(fā)展等四個維度，建構(gòu)合理、有效的生態(tài)環(huán)境治理評價框架和指標(biāo)體系，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性動態(tài)平衡以及人與自然的和諧。

關(guān)鍵詞：平衡計(jì)分卡；生態(tài)環(huán)境治理；績效評價

中圖分類號：F272

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0080-03

引言

黨的十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。[1]2015年9月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”。 [2]可見，生態(tài)治理內(nèi)嵌于國家治理的系統(tǒng)過程之中，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是建設(shè)中國特色社會主義的應(yīng)有之義。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，建設(shè)生態(tài)文明，已成為當(dāng)前政府治理的重要任務(wù)，并成為衡量政府績效水平的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。管理學(xué)家瓊·瑪格麗塔曾經(jīng)說過，“不能評估就無法管理?！币虼?，生態(tài)環(huán)境治理如果不能通過量化考評，則難以實(shí)現(xiàn)有效的治理。有鑒于此，筆者從實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的戰(zhàn)略愿景出發(fā)，在生態(tài)環(huán)境治理評價中引入平衡記分卡的理念，從四個維度建立生態(tài)環(huán)境治理評價模型，從而創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理評價思路和方法，以期對推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐活動有所助益。

一、平衡記分卡簡介

平衡計(jì)分卡（the Balanced Score Card，簡稱BSC）是著名的績效管理工具。其由美國著名的管理會計(jì)學(xué)家、哈佛大學(xué)的羅伯特·卡普蘭 （Robert Kaplan）教授和美國波土頓復(fù)興全球公司總裁大衛(wèi)·諾頓 （David Norton）兩個人于20 世紀(jì)90年代初共同開發(fā)。1992年，羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓通過對當(dāng)時績效評價方面處于領(lǐng)先地位的12家企業(yè)進(jìn)行為期一年的項(xiàng)目研究，在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表了論文《平衡記分卡：驅(qū)動業(yè)績的指標(biāo)評價體系》，在文中首次提出平衡計(jì)分卡理論。此時的平衡計(jì)分卡作為一種純粹的績效評價工具， 彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的單純財(cái)務(wù)指標(biāo)評價方法的缺陷。在之后的幾年里，兩位學(xué)者對平衡計(jì)分卡理論進(jìn)行了進(jìn)一步的探索和研究，并于1993年和1996年在《哈佛商業(yè)評論》上相繼發(fā)表《平衡記分卡的實(shí)際應(yīng)用》《平衡記分卡在戰(zhàn)略管理系統(tǒng)中的應(yīng)用》從而使平衡記分卡的理論框架體系逐漸完善。在此基礎(chǔ)上，1996年，《平衡計(jì)分卡：化戰(zhàn)略為行動》一書出版。該書的出版，標(biāo)志著平衡計(jì)分卡理論的成熟。至此，平衡計(jì)分卡由一個業(yè)績衡量工具轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略實(shí)施工具。 [3]13

平衡記分卡是從財(cái)務(wù)（Financial）、顧客（Customers）、內(nèi)部經(jīng)營過程（Internal Business Progress）、學(xué)習(xí)和成長（Learningand Growth） 四個維度，把組織的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和測評指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和績效的有機(jī)結(jié)合，從而全面評估組織經(jīng)營業(yè)績的新型績效管理體系（見圖1）。其核心在于“平衡”二字，平衡記分卡的四個維度，實(shí)現(xiàn)了組織財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、短期目標(biāo)與長期目標(biāo)、結(jié)果考核和過程控制、內(nèi)部人員與外部人員、硬性客觀指標(biāo)和軟性主觀指標(biāo)、戰(zhàn)略管理與經(jīng)營管理之間的平衡。平衡計(jì)分卡是一種戰(zhàn)略導(dǎo)向的創(chuàng)新型綜合性績效評價管理思想和操作體系，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展切實(shí)可行的績效評估工具。平衡計(jì)分卡作為一種先進(jìn)的全方位綜合平衡績效評估工具，被《哈佛商業(yè)評論》譽(yù)為20世紀(jì)最有影響力的10項(xiàng)管理工具之一。

二、平衡記分卡在生態(tài)環(huán)境治理中的適用性及其修正

1.平衡計(jì)分卡在政府組織中的適用性。平衡計(jì)分卡最初誕生于企業(yè)， 在企業(yè)績效管理中獲得了巨大的成功。但是，平衡計(jì)分卡不僅僅適用于企業(yè)，它還被廣泛應(yīng)用于其它各類組織的績效評價。20世紀(jì)70年代末期，平衡記分卡由企業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到政府組織，形成了政府組織平衡記分卡體系。平衡記分卡的發(fā)明者卡普蘭和諾頓認(rèn)為，平衡計(jì)分卡除了適用于一般營利性機(jī)構(gòu)之外，同樣適用于非營利性機(jī)構(gòu)的績效評價，尤其是政府機(jī)關(guān)部門。 [4] “雖然平衡計(jì)分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善營利企業(yè)的管理， 但是平衡計(jì)分卡在改善政府機(jī)構(gòu)和非營利組織的管理上效果更好。” [3]143普蘭和諾頓強(qiáng)調(diào)：“平衡記分卡的四個維度應(yīng)用于廣泛類別的公司和產(chǎn)業(yè)，都被證明是十分有效的。但是，這四個維度應(yīng)該被看作樣板，而不是緊身衣?！?[5]也就是說，在將平衡記分卡運(yùn)用于管理實(shí)踐中時，不能過于刻板和機(jī)械，要視不同行業(yè)和不同組織的實(shí)際情況而定。由于政府組織與企業(yè)組織在很多方面存在差別，所以平衡計(jì)分卡不能原封不動地運(yùn)用于政府組織，應(yīng)該根據(jù)政府組織的特點(diǎn)和自身特殊要求來建構(gòu)科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系。作為企業(yè)績效評估的科學(xué)方法，平衡計(jì)分卡應(yīng)用于公共部門時，需要按照公共部門的發(fā)展戰(zhàn)略，對平衡計(jì)分卡的框架結(jié)構(gòu)和具體指標(biāo)進(jìn)行修正和重構(gòu)。

2.平衡記分卡在生態(tài)環(huán)境治理中的修正。生態(tài)環(huán)境治理是指以政府為核心的包括政府、企業(yè)、公眾和社會組織等在內(nèi)的多元行為主體以有效促進(jìn)生態(tài)利益最大化為目標(biāo)，而采取相應(yīng)的行動來控制環(huán)境污染及保護(hù)生態(tài)環(huán)境，尋求生態(tài)改善和生態(tài)進(jìn)步，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的治理過程。由此可見，生態(tài)環(huán)境治理具有以下幾個方面的特征：第一，生態(tài)環(huán)境治理具有治理主體多元性。它是由政府、企業(yè)、公眾、非政府組織等多元主體共同參與的治理過程。在這個復(fù)雜的多元主體治理系統(tǒng)中，政府發(fā)揮著核心主導(dǎo)作用，它是生態(tài)環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者。政府的生態(tài)治理是關(guān)系生態(tài)環(huán)境治理績效好壞的決定性因素。第二，生態(tài)環(huán)境治理是一個事前預(yù)防、事后治理的動態(tài)循環(huán)過程。它不僅僅是單純的環(huán)境保護(hù)和治理行為，它需要從公眾的觀念和意識層面，預(yù)防生態(tài)環(huán)境的破壞行為，從根源上杜絕生態(tài)破壞和環(huán)境污染的產(chǎn)生。第三，生態(tài)環(huán)境治理是一個實(shí)現(xiàn)人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展為戰(zhàn)略愿景的生態(tài)治理過程。生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，因而治理過程要注重長遠(yuǎn)性、全面性和動態(tài)性，避免短期性、片面性和靜態(tài)性。

生態(tài)環(huán)境治理評價的長遠(yuǎn)性、全面性和動態(tài)性特點(diǎn)，與平衡計(jì)分卡的邏輯思路相契合。因此，在生態(tài)環(huán)境治理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建中，引入平衡計(jì)分卡的分析框架非常適合。平衡計(jì)分卡是以組織發(fā)展戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，將組織的目標(biāo)分解為財(cái)務(wù)層面、顧客層面、內(nèi)部經(jīng)營層面、學(xué)習(xí)與成長層面這四個層面而組成的績效評價系統(tǒng)。平衡計(jì)分卡反映了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)衡量方法之間的平衡，長期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間的平衡，外部和內(nèi)部的平衡，結(jié)果和過程平衡。同樣，生態(tài)環(huán)境治理是一個以可持續(xù)發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)的動態(tài)的系統(tǒng)的發(fā)展過程。因此，生態(tài)環(huán)境治理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，不能只注重環(huán)境污染控制、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和生態(tài)系統(tǒng)健康等結(jié)果性的指標(biāo)，還應(yīng)該體現(xiàn)其動態(tài)變化的過程，反映其內(nèi)部管理的狀況，考慮其長期績效與短期績效的結(jié)合，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理過程與結(jié)果的統(tǒng)一。針對生態(tài)環(huán)境治理的特征，對平衡計(jì)分卡的指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，是建?gòu)生態(tài)環(huán)境治理平衡計(jì)分卡的前提和核心。因此，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的評價要求，借鑒平衡計(jì)分卡將組織戰(zhàn)略分解為四個維度的思路，可將生態(tài)環(huán)境治理的評價目標(biāo)分解為生態(tài)環(huán)境治理的意識維度、客戶維度、管理流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度，從而建立生態(tài)環(huán)境治理評價的理論模型。

三、生態(tài)環(huán)境平衡記分卡理論模型的闡釋

1.生態(tài)環(huán)境治理的意識維度。要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處與可持續(xù)發(fā)展，首先要形成生態(tài)治理的意識和觀念。生態(tài)意識是生態(tài)環(huán)境治理的邏輯起點(diǎn)。只有認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和必要性，才能形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的觀念，從而轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理的具體行為。西方著名思想家歐文·拉茲洛曾經(jīng)說過：“人類的最大局限不在外部，而在內(nèi)部。不是地球的有限，而是人類意志和悟性的局限，阻礙著我們向更好的未來進(jìn)化。” [6]8拉茲洛認(rèn)為人類在地球上遇到的極限與人類自身的觀念和立場這些內(nèi)在限度息息相關(guān)?！叭绻覀兡艹轿覀兊膬?nèi)在限度，超越那些束縛和困擾當(dāng)今世界的陳腐觀念或行為，那么進(jìn)化的前景就會‘在軌線上?！?[6]6可見，生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，重心要放在人自身的內(nèi)在限度即人的意識、觀念和行為的治理上。實(shí)現(xiàn)人與自然共榮共生、和諧發(fā)展，需要通過教育、宣傳和舉辦活動等多種方式來培養(yǎng)和提高人們的生態(tài)意識和觀念，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本出發(fā)點(diǎn)。生態(tài)治理的意識是生態(tài)環(huán)境治理平衡計(jì)分卡理論模型的邏輯起點(diǎn)。

2.生態(tài)環(huán)境治理的顧客維度。生態(tài)環(huán)境治理中的顧客指的是與生態(tài)環(huán)境存在利益關(guān)聯(lián)的生態(tài)系統(tǒng)的利益相關(guān)者，他們能從生態(tài)環(huán)境治理中獲得各自的短期利益，即擁有健康的生態(tài)環(huán)境和宜居的生活環(huán)境；同時，也能從生態(tài)環(huán)境治理中獲得長期利益，即人與自然的和諧與可持續(xù)的發(fā)展。社會上的每一個人都消費(fèi)著同樣的空氣和淡水，所以每一個社會成員都是生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者，即顧客。生態(tài)環(huán)境狀況與公眾的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，對他們的生產(chǎn)和生活質(zhì)量產(chǎn)生直接的影響，隨著人們生活水平不斷提高，人們對自己的生存環(huán)境也提出了更高的要求。生態(tài)環(huán)境治理，其目的是要滿足人們環(huán)境利益需要。正如企業(yè)把顧客滿意作為檢驗(yàn)工作好壞的終極標(biāo)準(zhǔn)一樣，生態(tài)環(huán)境治理的成效最終也要靠公眾來評判，也就是以公眾滿意度為終極標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境治理的公眾滿意度是指公眾對生態(tài)環(huán)境治理情況的一種主觀體驗(yàn)和評價，它能夠幫助生態(tài)環(huán)境治理的各行為主體尤其是政府了解生態(tài)環(huán)境治理的基本狀況，有助于政府生態(tài)治理效能的進(jìn)一步提高。因次，建立公眾滿意度評價指標(biāo)體系是生態(tài)環(huán)境治理評價的重要組成部分，如公眾對環(huán)境違法案件查處的滿意度、公眾對政府行政效率的滿意度、公眾對政府誠信的滿意度、公眾對宜居生活環(huán)境的滿意度等。

3.生態(tài)環(huán)境治理的管理流程維度。生態(tài)環(huán)境治理的管理流程主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃、組織執(zhí)行、監(jiān)督控制等環(huán)節(jié)。政府是生態(tài)環(huán)境治理的核心主體，在環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展中起著舉足輕重、不可替代的作用。生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，需要政府從宏觀上進(jìn)行戰(zhàn)略上的規(guī)劃與組織，通過法律法規(guī)、制度政策和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等實(shí)施環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)、監(jiān)督與管理。在管理過程層面，首要的是做好生態(tài)環(huán)境建設(shè)的總體規(guī)劃。這就需要設(shè)計(jì)合理的生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃制度和具體的生態(tài)環(huán)境執(zhí)行制度。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”。生態(tài)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，是決定生態(tài)環(huán)境治理績效的重要因素之一。在生態(tài)環(huán)境治理總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需要相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和部門組織實(shí)施。否則，制度就會流于形式。要加強(qiáng)政府部門與各級環(huán)境保護(hù)主管部門的組織建設(shè)，合理設(shè)計(jì)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理的組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，從而確保生態(tài)環(huán)境治理得以有效執(zhí)行。最后，要對生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)行過程進(jìn)行有效的控制。生態(tài)環(huán)境治理的控制環(huán)節(jié)主要目的是有效糾正偏差，以保證生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境治理的管理流程從戰(zhàn)略規(guī)劃到組織執(zhí)行再到監(jiān)督控制的每一個環(huán)節(jié)都是環(huán)環(huán)相扣的，是生態(tài)環(huán)境治理順利進(jìn)行的有效管理過程。

4.生態(tài)環(huán)境治理的學(xué)習(xí)與成長維度。生態(tài)環(huán)境的有效治理，從根本上來說依賴于人們生態(tài)意識的提高。而生態(tài)意識的提高，需要相應(yīng)的學(xué)習(xí)與不斷的成長。生態(tài)教育和環(huán)保宣傳是學(xué)習(xí)與成長的重要手段。生態(tài)教育是關(guān)于保護(hù)自然和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的教育。生態(tài)教育的目的是培養(yǎng)具有生態(tài)知識、生態(tài)精神、生態(tài)智慧和生態(tài)素養(yǎng)的“生態(tài)人”。它以社會公眾為教育對象，以家庭教育、學(xué)校教育、社會教育為主要方式，以生態(tài)道德教育、生態(tài)知識教育、生態(tài)實(shí)踐教育為重點(diǎn)內(nèi)容。 [7]在環(huán)保宣傳方面，要強(qiáng)化環(huán)境宣傳教育，提高全社會環(huán)保意識。要以提高全社會生態(tài)意識為重點(diǎn)，構(gòu)建多層次、全方位、廣覆蓋、齊參與的生態(tài)環(huán)境宣傳教育體系。通過宣傳教育，使公眾樹立牢固的生態(tài)意識和觀念、形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)方式、生活方式和綠色消費(fèi)觀念。

四、結(jié)論

將平衡計(jì)分卡的核心理念引入生態(tài)環(huán)境治理，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理評價模型，其各個維度之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系。生態(tài)意識是生態(tài)環(huán)境治理的邏輯起點(diǎn)，生態(tài)意識的培養(yǎng)和提高依賴于不斷的學(xué)習(xí)與成長。當(dāng)生態(tài)意識成為全社會的共識，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就將上升為國家的意識，如黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并出臺相應(yīng)的法律法規(guī)、制度政策等，通過政府及相關(guān)部門組織機(jī)構(gòu)在全社會貫徹執(zhí)行。政府通過制度、政策等對生態(tài)環(huán)境實(shí)施的強(qiáng)制保護(hù)與公眾通過學(xué)習(xí)與成長樹立生態(tài)意識而形成的自覺保護(hù)形成生態(tài)環(huán)境治理的合力，生態(tài)保護(hù)的意識和觀念轉(zhuǎn)化為公眾的具體實(shí)踐行為，在社會生產(chǎn)、生活和消費(fèi)領(lǐng)域得以體現(xiàn)，從而通過全社會的共治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，并在客戶維度實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和公眾滿意度的提高，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的戰(zhàn)略愿景，實(shí)現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境治理平衡計(jì)分卡模型實(shí)現(xiàn)了主動保護(hù)與被動保護(hù)的平衡，內(nèi)部管理和外部客戶的平衡，治理過程與治理結(jié)果的平衡，短期治理目標(biāo)與長期治理目標(biāo)的平衡，是生態(tài)環(huán)境治理方面的一種切實(shí)可行的全方位綜合平衡績效評估操作體系。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】