楊彬+郭博雅
關(guān)鍵詞:事業(yè)單位 績(jī)效考核 實(shí)踐 對(duì)策
按照上級(jí)統(tǒng)一要求,自2015年起,濟(jì)南市歷城區(qū)編辦結(jié)合實(shí)際,按照“全面部署、突出重點(diǎn)”的原則,將教育、科研、文化、衛(wèi)生計(jì)生、體育、民政、社會(huì)保障、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等系統(tǒng)所屬公益性事業(yè)單位納入考核范圍。2015年,共考核215家事業(yè)單位,其中被評(píng)為A級(jí)的單位38家,被評(píng)為B級(jí)的單位176家,被評(píng)為C級(jí)單位1家。2016年,共考核201家事業(yè)單位,其中被評(píng)為A級(jí)的單位33家,被評(píng)為B級(jí)的單位166家,被評(píng)為C級(jí)的單位2家。在取得一定效果的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足,本文試作分析探討。
一、經(jīng)驗(yàn)做法
(一)準(zhǔn)確定位,明確各方責(zé)任
一是區(qū)事業(yè)單位考核委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)事考委”)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核工作,負(fù)責(zé)審定考核方案并確定考核等級(jí)。二是區(qū)事業(yè)單位考核委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)事考辦”)做好考核實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌謀劃。作為全區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核工作的牽頭部門,區(qū)事考辦扎實(shí)做好考核實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌謀劃,經(jīng)與區(qū)組織、人社、財(cái)政部門交流修改后,擬定實(shí)施方案,合理安排各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作目標(biāo)任務(wù),確保全區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核工作順利實(shí)施。三是主管部門切實(shí)將各環(huán)節(jié)落到實(shí)處。作為全區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核工作的實(shí)施部門,各主管部門認(rèn)真學(xué)習(xí)上級(jí)文件精神和實(shí)施方案,制定本部門的工作方案以及各事業(yè)單位的專項(xiàng)指標(biāo),逐級(jí)分解任務(wù),落實(shí)工作責(zé)任,倒排工期,切實(shí)抓好落實(shí)。四是事業(yè)單位提高認(rèn)識(shí),積極配合考核環(huán)節(jié)。作為全區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核工作的被考核部門,各事業(yè)單位在主管部門的指導(dǎo)下,按照各項(xiàng)考核指標(biāo),扎實(shí)開展自查自評(píng),認(rèn)真查找問題和不足,不等不靠,積極配合各考核環(huán)節(jié)。
(二)做到“三結(jié)合”,避免多頭考核
一是專項(xiàng)指標(biāo)與主管部門原有行業(yè)考核相結(jié)合。許多主管部門組織所屬事業(yè)單位參加上級(jí)主管單位開展的業(yè)務(wù)考核工作。這些考核指標(biāo)體系專業(yè)性較強(qiáng),特色突出,職責(zé)定位明確且具有可操作性,可以較好體現(xiàn)各事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展及管理運(yùn)行等情況,業(yè)務(wù)考核部分較為成熟。為增加事業(yè)單位績(jī)效考核專項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性,提高考核效率,避免出現(xiàn)重復(fù)工作,歷城區(qū)事考辦積極與各主管部門銜接,采取與原有行業(yè)業(yè)務(wù)考核相結(jié)合的方式,借鑒并整合原有的考核指標(biāo),制定各事業(yè)單位的專項(xiàng)考核指標(biāo),以形成更加科學(xué)、合理、可操作的考核指標(biāo)體系。二是實(shí)施考核與事業(yè)單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查相結(jié)合。將每年開展的事業(yè)單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查的檢查結(jié)果作為當(dāng)年度事業(yè)單位績(jī)效考核綜合指標(biāo)得分依據(jù),由區(qū)事考辦將隨機(jī)抽查情況量化賦分后提供給相關(guān)主管部門。對(duì)已抽查的事業(yè)單位,主管部門可不再進(jìn)行涉及綜合指標(biāo)內(nèi)容的考核。三是考核結(jié)果與科學(xué)發(fā)展觀考核相結(jié)合。對(duì)于參加事業(yè)單位績(jī)效考核,同時(shí)也參加區(qū)委科學(xué)發(fā)展綜合考核的事業(yè)單位,不再重復(fù)考核,只對(duì)科學(xué)發(fā)展綜合考核的結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用。為此,歷城區(qū)事考辦與區(qū)考核辦積極溝通對(duì)接,研究制定了將區(qū)委科學(xué)發(fā)展綜合考核結(jié)果得分轉(zhuǎn)化為事業(yè)單位績(jī)效考核等級(jí)的具體辦法,確保轉(zhuǎn)化科學(xué)合理,有效銜接。
(三)理順工作流程,建立考核機(jī)制
區(qū)事考辦理順考核工作流程,基本建立了完整的考核機(jī)制。一是制定考核指標(biāo)。組織各主管部門制定專項(xiàng)考核指標(biāo),區(qū)事考辦審核把關(guān);綜合考核指標(biāo)由區(qū)事考辦制定。二是制定本年度考核實(shí)施方案。由區(qū)事考辦草擬,經(jīng)區(qū)事考委審議通過后以文件形式印發(fā)并公示;組織各主管部門制定本部門考核實(shí)施方案、建立專業(yè)考核委員會(huì)。三是組織實(shí)施考核。主管部門組織所屬事業(yè)單位按要求進(jìn)行自查自評(píng),形成自查自評(píng)報(bào)告;主管部門成立由本部門組織人事、監(jiān)察、財(cái)務(wù)審計(jì)及其他職能科室和專業(yè)考核委員會(huì)組成的考核組,通過查閱資料、個(gè)別談話、專業(yè)評(píng)審、社會(huì)評(píng)價(jià)等方式,對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行綜合考核;同時(shí)區(qū)編辦、區(qū)財(cái)政局、區(qū)人力資源和社會(huì)保障局等區(qū)事考委成員單位抽調(diào)人員隨機(jī)參加主管部門考核組,進(jìn)行重點(diǎn)考核。四是報(bào)送考核結(jié)果。主管部門對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行匯總后報(bào)送區(qū)事考辦。五是確定考核等級(jí)。區(qū)事考辦根據(jù)主管部門考核情況,在征求涉及一票否決相關(guān)事項(xiàng)的部門意見基礎(chǔ)上,提出等級(jí)評(píng)定建議,經(jīng)區(qū)事考委審議通過后反饋主管部門及事業(yè)單位。六是公示公布考核結(jié)果。將考核等級(jí)進(jìn)行不少于5個(gè)工作日的公示。公示期滿且無異議后,以區(qū)事考委文件形式公布考核結(jié)果。七是整改獎(jiǎng)懲。區(qū)事考辦向有關(guān)事業(yè)單位書面反饋考核存在問題并責(zé)令限期整改落實(shí);區(qū)事考辦和主管部門落實(shí)考核結(jié)果運(yùn)用。
二、存在問題
(一)專項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足,考核結(jié)果公平公正難保證
歷城區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核指標(biāo)采取百分制,由綜合指標(biāo)和專項(xiàng)指標(biāo)共同組成。綜合指標(biāo)為共性指標(biāo),由區(qū)事考辦結(jié)合事考委成員單位相關(guān)職責(zé)進(jìn)行擬定,較為統(tǒng)一規(guī)范;專項(xiàng)指標(biāo)為個(gè)性指標(biāo),且由主管部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)自行制定,并報(bào)區(qū)事考辦審核備案。這導(dǎo)致專項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是專項(xiàng)指標(biāo)制定和審核主體較為單一,制定過程隨意。專項(xiàng)指標(biāo)的制定主體是事業(yè)單位的主管部門,現(xiàn)實(shí)操作時(shí),主管部門往往交由各事業(yè)單位自行制定上報(bào),再由主管部門統(tǒng)一調(diào)整,制定主體單一、過程隨意,導(dǎo)致專項(xiàng)指標(biāo)專業(yè)性和權(quán)威性大減,且存在考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)較低的情況。同時(shí),專項(xiàng)指標(biāo)審核主體為區(qū)事考辦,但審核往往圍繞指標(biāo)形式進(jìn)行,對(duì)于指標(biāo)內(nèi)容是否科學(xué)全面,只能依據(jù)各事業(yè)單位的“三定”方案及年度工作計(jì)劃等進(jìn)行參考,專業(yè)性不強(qiáng)。二是專項(xiàng)指標(biāo)量化不足。部分事業(yè)單位從事的業(yè)務(wù)工作或提供的公共服務(wù)難以定量形成指標(biāo),只能以定性的方式,導(dǎo)致指標(biāo)量化不足,科學(xué)性和可操作性不強(qiáng)。三是專項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一。事業(yè)單位行業(yè)種類較多,覆蓋范圍較廣,即便是屬于同一主管部門,有的也無法共用一套專項(xiàng)指標(biāo)。不同主管部門在制定專項(xiàng)指標(biāo)的時(shí)候標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一,有的設(shè)置較為精細(xì),有的設(shè)置較為模糊;有的設(shè)置過于復(fù)雜,有的設(shè)置太過簡(jiǎn)單。這都導(dǎo)致專項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題,考核結(jié)果難以做到公平公正。
(二)民意調(diào)查環(huán)節(jié)薄弱,評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏代表性和廣泛性
社會(huì)評(píng)價(jià)主要測(cè)評(píng)事業(yè)單位的社會(huì)滿意度,包括民主評(píng)議和社會(huì)評(píng)議(民意調(diào)查)。目前,歷城區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核中社會(huì)評(píng)價(jià)主要采取主管部門(單位)或群眾代表對(duì)被考核單位的評(píng)議、主管部門所屬被考核事業(yè)單位之間互相評(píng)議、被考核單位內(nèi)部人員對(duì)本單位的評(píng)議三個(gè)方面的民主評(píng)議方式進(jìn)行。而社會(huì)評(píng)議環(huán)節(jié)非常薄弱,除了教育、衛(wèi)生計(jì)生等本身就存在民意調(diào)查機(jī)制的公益服務(wù)部門,其他部門并沒有形成行之有效的民意調(diào)查機(jī)制,導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)缺少民意調(diào)查環(huán)節(jié),評(píng)價(jià)覆蓋面非常窄,考核結(jié)果缺乏代表性和廣泛性。
(三)考核程序規(guī)范性不夠,考核效果大打折扣
事業(yè)單位績(jī)效考核工作涉及面廣,情況較為復(fù)雜,嚴(yán)格規(guī)范的考核程序可以促進(jìn)考核公平公正,反之考核效果會(huì)大打折扣。在事業(yè)單位績(jī)效考核組織實(shí)施過程中,規(guī)范性不足,考核效果并不十分理想,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是考核主體單一。組織實(shí)施考核任務(wù)的主要由事業(yè)單位主管部門承擔(dān),考核主體單一,且容易出現(xiàn)維護(hù)部門利益的情況,不利于考核客觀公正。同時(shí),通過考核結(jié)果的報(bào)送,可以看出,主管部門在考核時(shí)很難將各事業(yè)單位的成績(jī)拉開,且提出的考核問題往往存在避重就輕、停留表面、流于形式的現(xiàn)象。二是考核程序規(guī)范程度難以管控。各主管部門實(shí)施考核時(shí),是否能嚴(yán)格落實(shí)每一步程序,考核結(jié)果是否嚴(yán)格按照指標(biāo)進(jìn)行評(píng)定,均存在較大的主觀性。區(qū)事考辦作為牽頭和監(jiān)管部門,很難掌握各主管部門具體考核情況,只能通過抽查部分單位進(jìn)行重點(diǎn)考核,和主管部門報(bào)送的考核結(jié)果來進(jìn)行判斷。這些都導(dǎo)致了考核作用難以發(fā)揮,考核效果打折扣的問題。
(四)考核結(jié)果運(yùn)用缺失,引導(dǎo)和激勵(lì)作用降低
考核結(jié)果的使用,是推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效考核工作的關(guān)鍵??己私Y(jié)果用好了,才能達(dá)到考核的目的,有效激勵(lì)事業(yè)單位,使其煥發(fā)活力;用不好,整項(xiàng)工作就會(huì)虎頭蛇尾、流于形式。在歷城區(qū)事業(yè)單位績(jī)效考核實(shí)施方案中,明確了績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)作為事業(yè)單位法人履行職責(zé)評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)班子成員和相關(guān)人員聘用、獎(jiǎng)懲和績(jī)效工資總量核定等重要依據(jù),另外,對(duì)于評(píng)定為A級(jí)單位的獎(jiǎng)勵(lì)和C級(jí)單位的懲罰等具體措施,都做了描述。但在實(shí)際考核中,這些考核結(jié)果運(yùn)用措施很難落到實(shí)處、真正實(shí)施。法人履行職責(zé)評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)班子成員和相關(guān)人員聘用、獎(jiǎng)懲和績(jī)效工資核定等事宜,涉及區(qū)事考委各部門,且都有嚴(yán)格完整的程序和規(guī)則,將事業(yè)單位績(jī)效考核結(jié)果當(dāng)作這些事宜的重要依據(jù),目前并沒有有效的法律法規(guī)規(guī)章等相關(guān)政策作支撐依據(jù),也沒有找到與各部門良好配合的方式,所謂考核結(jié)果運(yùn)用只是紙上談兵,無法有效地落到實(shí)處。這導(dǎo)致隨著考核不斷深入推進(jìn),各單位開始產(chǎn)生考核結(jié)果無用的想法,考核引導(dǎo)作用和激勵(lì)作用逐漸降低。
三、對(duì)策與建議
基于上述問題,提出如下對(duì)策:
(一)充分論證專項(xiàng)指標(biāo),提高指標(biāo)科學(xué)性和可操作性
一是注重統(tǒng)一規(guī)范,嚴(yán)格要求指標(biāo)格式。專項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)一要求由主體業(yè)務(wù)開展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、管理運(yùn)行狀況三大部分構(gòu)成。同一主管部門所屬事業(yè)單位根據(jù)類別可以制定一個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)體系,也可以分類別制定多個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)體系,屬于管理類型的指標(biāo)需統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是注重邏輯準(zhǔn)確,規(guī)范分值設(shè)置。專項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)在要求考核三大項(xiàng)目?jī)?nèi)逐項(xiàng)分解,客觀設(shè)置,明確每項(xiàng)考核內(nèi)容的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和所占分值。設(shè)置分值時(shí),每個(gè)指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)統(tǒng)一制定為得分或扣分模式,防止造成邏輯錯(cuò)誤。應(yīng)遵循指標(biāo)全部完成為滿分,全部未完成為0分,逐項(xiàng)加分(或減分)的邏輯原則。同時(shí),小項(xiàng)分值相加應(yīng)等于大項(xiàng),切忌出現(xiàn)分?jǐn)?shù)混亂的情況。三是注重全面客觀,規(guī)范指標(biāo)內(nèi)容。專項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)將事業(yè)單位全年工作全方位納入,切忌出現(xiàn)避重就輕、為得高分去掉部分難以完成的指標(biāo)的現(xiàn)象。首先,指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)持以法律法規(guī)、編辦核定的事業(yè)單位職責(zé)、主管部門“三定”相關(guān)職責(zé)、本單位年度工作目標(biāo)計(jì)劃及業(yè)務(wù)部門考核任務(wù)為主要依據(jù)。其次,指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)堅(jiān)持定量為主、定性為輔的原則,通過量化指標(biāo),增強(qiáng)可操作性和可考核性。再次,指標(biāo)內(nèi)容要突出事業(yè)單位年度重點(diǎn)工作任務(wù),圍繞黨委、政府的重大決策部署和重點(diǎn)工作目標(biāo)要求,同時(shí)結(jié)合上級(jí)主管部門對(duì)區(qū)級(jí)單位的年度總體要求,充分體現(xiàn)目標(biāo)引領(lǐng)作用。最后,指標(biāo)內(nèi)容要結(jié)合實(shí)際動(dòng)態(tài)調(diào)整,根據(jù)上年度考核情況,明確事業(yè)單位需要改進(jìn)和完善的工作,動(dòng)態(tài)調(diào)整考核指標(biāo),確保事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。
(二)加強(qiáng)部門聯(lián)合,完善民意調(diào)查環(huán)節(jié)
一是加強(qiáng)部門聯(lián)合,采取委托社情民意調(diào)查等方法,配合進(jìn)行民意調(diào)查。二是適當(dāng)引入第三方機(jī)制,通過社會(huì)專業(yè)組織進(jìn)行民意調(diào)查,同時(shí)強(qiáng)化民意調(diào)查監(jiān)管,在進(jìn)行民意調(diào)查期間,主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等組織有關(guān)工作人員進(jìn)行全程監(jiān)管,確保民意調(diào)查結(jié)果真實(shí)有效,建立健全政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的多層次、全方位外部監(jiān)督機(jī)制。三是嘗試開通網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查通道,通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷或受理投訴舉報(bào)等方式,廣泛聽取社會(huì)公眾意見。
(三)建立多方參與機(jī)制,規(guī)范考核程序
為解決考核主體單一問題,防止出現(xiàn)單一部門考核帶來的弊端,應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)事考委成員單位的作用,同時(shí)引入第三方監(jiān)管機(jī)制,建立多方參與的績(jī)效考核機(jī)制,嚴(yán)格規(guī)范考核程序,確??己丝陀^公正,考核結(jié)果透明有效。
(四)形成配套機(jī)制,兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施
對(duì)上級(jí)做到勤請(qǐng)示、多匯報(bào),爭(zhēng)取政府領(lǐng)導(dǎo)支持,同時(shí)加強(qiáng)與組織人事、財(cái)政各部門的溝通協(xié)調(diào),研究相關(guān)配套政策措施,在法人履行職責(zé)評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整、財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)班子成員和相關(guān)人員聘用、獎(jiǎng)懲和績(jī)效工資核定等與事業(yè)單位績(jī)效考核結(jié)果相銜接,形成相關(guān)機(jī)制,兌現(xiàn)考核獎(jiǎng)懲措施,進(jìn)一步強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用,充分發(fā)揮考核的激勵(lì)約束作用,達(dá)成改善和提升全區(qū)公共服務(wù)事業(yè)總體水平的考核目的。
(五)推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管方式
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,依托監(jiān)管平臺(tái)建立“雙隨機(jī)”抽查系統(tǒng),進(jìn)一步探索事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍清單化管理工作。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè),建立異常信息管理系統(tǒng),落實(shí)失信聯(lián)合懲戒措施,并將檢查、考核結(jié)果在“信用濟(jì)南”等平臺(tái)公開。
(六)加大問責(zé)力度
加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)督管理工作聯(lián)席會(huì)議成員單位的溝通協(xié)調(diào)和信息共享,形成事業(yè)單位“一處失信,處處受限”的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。將事業(yè)單位績(jī)效考核工作列入重大督查事項(xiàng),加大問責(zé)力度,督促各項(xiàng)工作的落實(shí)。
(七)強(qiáng)化宣傳,營(yíng)造良好氛圍
區(qū)事考辦密切跟蹤工作進(jìn)展情況,做好事業(yè)單位績(jī)效考核政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn),及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)做法,發(fā)揮典型引領(lǐng)作用。要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向,充分運(yùn)用多種媒體,加大宣傳力度,提高事業(yè)單位對(duì)績(jī)效考核工作重要性的認(rèn)識(shí),積極引導(dǎo)他們理解、支持、參與改革,大力營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。