城鎮(zhèn)化背景下開(kāi)發(fā)性金融的理論和實(shí)踐分析陸書(shū)哲

摘要：我國(guó)正步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)階段，城鎮(zhèn)化作為新階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，需要金融體系給予堅(jiān)實(shí)的資金支持。政策性金融是國(guó)家彌補(bǔ)商業(yè)性金融不足、增加投資供給、提高資源配置效率的重要工具，而開(kāi)發(fā)性金融作為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行近些年成功實(shí)踐所總結(jié)的理論，已成為我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的改革方向。文章梳理了開(kāi)發(fā)性金融理論與實(shí)踐的發(fā)展歷程，并結(jié)合城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金需求說(shuō)明了開(kāi)發(fā)性金融的相適性，最后提出了進(jìn)一步發(fā)展開(kāi)發(fā)性金融的政策建議。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)性金融；政策性金融；城鎮(zhèn)化

一、 引言

當(dāng)前，我國(guó)已步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)階段，不僅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相對(duì)放緩，同時(shí)還面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、深化供給側(cè)改革和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是我國(guó)當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)現(xiàn)代化建設(shè)的主要著力點(diǎn)，也是我國(guó)去庫(kù)存、調(diào)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)需并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)生動(dòng)力，因此需要金融體系給予堅(jiān)實(shí)的資金支持。然而，一方面目前我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度尚不完善，金融體系自身也亟需發(fā)展；另一方面，即便在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也難以解決金融領(lǐng)域外部性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，這會(huì)導(dǎo)致具有正向外部性的項(xiàng)目融資不足。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，道路交通網(wǎng)絡(luò)、水電燃?xì)庠O(shè)施等諸多基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目均屬于具有正外部性的長(zhǎng)期工程，因此需要?jiǎng)?chuàng)造性地發(fā)展新的金融理論和金融工具，使金融體系在當(dāng)前階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮更強(qiáng)更好的作用，進(jìn)而保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，同時(shí)提出要建立開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)性金融這一理念在我國(guó)最早由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提出并加以倡導(dǎo)，近些年作為政策性金融機(jī)構(gòu)改革的方向引起了各界越來(lái)越多的關(guān)注。從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行近些年的實(shí)踐來(lái)看，作為一種金融工具創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)性金融通過(guò)總結(jié)政策性金融的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒商業(yè)性金融的治理結(jié)構(gòu)，以市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式結(jié)合國(guó)家信用，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、支持重點(diǎn)行業(yè)、培育市場(chǎng)主體、建設(shè)金融制度等方面成果斐然。在此背景下，對(duì)開(kāi)發(fā)性金融這一理論創(chuàng)新進(jìn)行深入研究，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建立完善的理論框架，并深入探索開(kāi)發(fā)性金融在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的實(shí)踐支持方式，對(duì)于保障城鎮(zhèn)化融資供給、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)具有重要意義。

本文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分為引言；第二部分為文獻(xiàn)綜述，對(duì)目前開(kāi)發(fā)性金融的研究情況進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理和評(píng)論；第三部分對(duì)開(kāi)發(fā)性金融進(jìn)行理論追溯，回顧了開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)踐發(fā)展歷程；第四部分討論了開(kāi)發(fā)性金融對(duì)新型城鎮(zhèn)化的適用性；第五部分針對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的具體實(shí)踐提出合理化政策建議。

二、 文獻(xiàn)綜述

開(kāi)發(fā)性金融這一概念最早由我國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行所提出，但在早期，學(xué)界并未形成概念范疇和理論內(nèi)涵等方面的共識(shí)。陳元（2003，2004）結(jié)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了開(kāi)發(fā)性金融的理論，其核心內(nèi)容包括：（1）以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е瑢?shí)現(xiàn)政府目標(biāo)；（2）堅(jiān)持建設(shè)制度和建設(shè)市場(chǎng)，“政府選擇項(xiàng)目入口、開(kāi)發(fā)性金融孵化、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口”；（3）采用國(guó)家及政府組織增信的原理及方法，以融資優(yōu)勢(shì)結(jié)合政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)；（4）實(shí)行政府機(jī)構(gòu)債券和金融資產(chǎn)管理方式相結(jié)合。而白欽先、王偉（2010）則認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融只是具有某種特征的特定金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在性質(zhì)上更類(lèi)似于農(nóng)村金融、中小企業(yè)金融、住房金融等，不能同商業(yè)性金融和政策性金融相并列。此外，還有部分文獻(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)性金融理論的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)提出了質(zhì)疑：高暉、陳春等（2007）認(rèn)為該理論只是為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)、以政策性金融優(yōu)勢(shì)獲取商業(yè)性金融利益進(jìn)行辯護(hù)，王偉等（2015）則認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)觸角過(guò)長(zhǎng)過(guò)寬過(guò)泛，并且進(jìn)退把握不當(dāng)。

雖然在一些層面仍存爭(zhēng)議，但開(kāi)發(fā)性金融在近年來(lái)逐漸被理論界承認(rèn)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。陳元（2010）給出了開(kāi)發(fā)性金融較為明確的定義：開(kāi)發(fā)性金融是指國(guó)家或國(guó)家聯(lián)合體通過(guò)建立具有國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu)，為特定需求者提供中長(zhǎng)期融資，同時(shí)以建設(shè)市場(chǎng)和健全制度的方式，推動(dòng)市場(chǎng)主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式。林勇、張宗益（2007）指出開(kāi)發(fā)性金融理論在微觀層面是不完全市場(chǎng)金融理論的重要組成部分，在宏觀層面上則與現(xiàn)代金融發(fā)展理論相通。瞿強(qiáng)、王磊（2014）認(rèn)為我國(guó)處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)階段，現(xiàn)有的包括產(chǎn)權(quán)、土地、地方政府考核等制度決定了政府在公共支出領(lǐng)域可以通過(guò)市場(chǎng)化模式開(kāi)展開(kāi)發(fā)性金融，以提高資源配置效率。財(cái)政部科研所課題組（2005）認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融與公共財(cái)政所提供的產(chǎn)品應(yīng)有所區(qū)別，前者應(yīng)側(cè)重較接近于私人產(chǎn)品一端的、宜于比照商業(yè)化模式來(lái)管理和運(yùn)行的、公共性較弱的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

三、 開(kāi)發(fā)性金融的發(fā)展歷程

開(kāi)發(fā)性金融的早期階段是政策性金融。政策性金融機(jī)構(gòu)最早誕生于歐洲工業(yè)化革命時(shí)期，并在大蕭條時(shí)期借由凱恩斯主義興起開(kāi)始加速發(fā)展。當(dāng)時(shí)，歐美各國(guó)政府在農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口、小企業(yè)、住房等領(lǐng)域成立了許多專(zhuān)門(mén)的政策性金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)杠桿為特定領(lǐng)域提供資金支持，增強(qiáng)了財(cái)政支出的效果，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用。二戰(zhàn)之后，凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)一步成為主流經(jīng)濟(jì)思想，并推動(dòng)政策性金融進(jìn)入發(fā)展的巔峰期。在這一階段，傳統(tǒng)歐美強(qiáng)國(guó)和新獨(dú)立的原殖民地國(guó)家分別實(shí)行經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)趕超計(jì)劃，各國(guó)由政府出資新設(shè)了大量政策性金融機(jī)構(gòu)，并迅速涉足經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，不僅包括現(xiàn)代工業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等戰(zhàn)略性行業(yè)，而且還擔(dān)負(fù)起部分公共產(chǎn)品供給、社會(huì)保障等職能。根據(jù)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）數(shù)據(jù)，在1945年～1975年間，全球共成立了123家政策性金融機(jī)構(gòu)，并在1980年達(dá)到139家。但在20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)滯脹現(xiàn)象的出現(xiàn)引起了各界對(duì)凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論的質(zhì)疑，新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮開(kāi)始涌現(xiàn)，政策性金融開(kāi)始衰退。1989年，東歐劇變和華盛頓共識(shí)進(jìn)一步確立了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的主導(dǎo)地位，而部分政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)情況卻開(kāi)始出現(xiàn)惡化，各國(guó)政府開(kāi)始大規(guī)模縮減資金支持，減少干預(yù)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）調(diào)查顯示，2003年全球120個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)中，有三分之一存在虧損，另有三分之一不良貸款率超過(guò)10%。一些政策性金融機(jī)構(gòu)被迫關(guān)閉，剩余的機(jī)構(gòu)也大都開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化、商業(yè)化改革。

政策性金融的衰退源自其后期實(shí)踐中暴露出的政府失靈問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代以前的各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，政策性金融更偏向于準(zhǔn)財(cái)政性制度安排，以政府資金投向特定領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控意圖，是財(cái)政手段在金融領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)工具，并且政策性金融機(jī)構(gòu)也傾向行政化。這種模式在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期能夠快速集中資金進(jìn)行戰(zhàn)略性投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)；但隨著經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)并進(jìn)入繁榮期，隨著市場(chǎng)環(huán)境的深刻變化，政策性金融的問(wèn)題與弊端也逐漸開(kāi)始顯現(xiàn)。首先，經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇發(fā)展帶動(dòng)了投資的增長(zhǎng)，使得商業(yè)性金融發(fā)展迅猛，而政策性金融寬泛的業(yè)務(wù)領(lǐng)域使得“擠出效應(yīng)”開(kāi)始顯現(xiàn)；其次，政策性金融的準(zhǔn)財(cái)政性職能要求其投向扶貧事業(yè)、公共品供給等社會(huì)公平、福利性領(lǐng)域，戰(zhàn)略導(dǎo)向則要求其投向重工業(yè)、軍工業(yè)等領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域的投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，使得政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況持續(xù)承壓；最后，行政化的運(yùn)作管理機(jī)制、對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的重視欠缺、大量的財(cái)政補(bǔ)貼、監(jiān)管缺位使得政策性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)難以避免，設(shè)租尋租問(wèn)題一直難以得到有效解決。

作為開(kāi)發(fā)性金融的開(kāi)拓者，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)政策性金融所暴露出的政府失靈問(wèn)題進(jìn)行了深刻反思，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始進(jìn)行了一系列改革，開(kāi)創(chuàng)了開(kāi)發(fā)性金融的新局面。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行結(jié)合理論的發(fā)展和實(shí)踐的積累，通過(guò)調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、減少財(cái)政屬性和商業(yè)屬性過(guò)強(qiáng)的項(xiàng)目，專(zhuān)注于投資具有正外部性并能夠產(chǎn)生合理效益的領(lǐng)域，以財(cái)務(wù)可持續(xù)作為基本要求，并在投資過(guò)程中注重“培育市場(chǎng)、建設(shè)制度”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)交易成本的降低和整體的帕累托改進(jìn)。同時(shí)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行還改變了以往依賴(lài)政府財(cái)政撥款和補(bǔ)貼的模式，轉(zhuǎn)為依托國(guó)家信用支持從市場(chǎng)融資，并通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，改革公司治理和激勵(lì)機(jī)制，開(kāi)辟出開(kāi)發(fā)性金融的新模式、新道路。在本輪金融危機(jī)爆發(fā)后，各國(guó)政府在處理危機(jī)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)中的金融機(jī)構(gòu)投資呈現(xiàn)順周期性和短期化，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)功能，難以在危機(jī)時(shí)期應(yīng)對(duì)劇烈的市場(chǎng)震蕩和經(jīng)濟(jì)萎靡。然而，中國(guó)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在危機(jī)前后的成功實(shí)踐證明了開(kāi)發(fā)性金融的重要性和可行性，引起了各國(guó)政府的重視，其所倡導(dǎo)的開(kāi)發(fā)性金融理念也開(kāi)始廣受關(guān)注，并紛紛借鑒成立了本國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。此外，我國(guó)在“一帶一路”戰(zhàn)略框架下主導(dǎo)成立的多邊開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)——亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行也廣受全球各國(guó)認(rèn)可，成員國(guó)和地區(qū)已達(dá)到70個(gè)。

四、 城鎮(zhèn)化中的開(kāi)發(fā)性金融實(shí)踐

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）指出，新型城鎮(zhèn)化要以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化。人的城鎮(zhèn)化意味著以往依靠土地的農(nóng)民將脫離農(nóng)村，其生產(chǎn)和消費(fèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，而如何滿(mǎn)足這一過(guò)程中對(duì)資金的特殊需求是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化所不可避免的重要問(wèn)題。整體而言，城鎮(zhèn)化中的資金需求可分為三類(lèi)：第一，新市民的生產(chǎn)需求。在農(nóng)民市民化的過(guò)程中，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題是城鎮(zhèn)化可持續(xù)的首要前提。只有就業(yè)得到保障，新市民才能獲取穩(wěn)定的收入，也才能有后續(xù)的城鎮(zhèn)生活和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。這意味著企業(yè)部門(mén)一方面需要擴(kuò)張生產(chǎn)投資，提供更多就業(yè)崗位；一方面也需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展能夠吸納更多就業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)。第二，新市民的消費(fèi)需求。其中，最重要的是新市民對(duì)住房的需求。“恒產(chǎn)者有恒心”，滿(mǎn)足居者有其屋這一基本的生活需要，在當(dāng)前城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)飆升的背景下對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)尤為重要。但這并不僅意味著需要對(duì)新市民的購(gòu)房需求進(jìn)行資金扶持，更重要的是可以對(duì)供給端的開(kāi)發(fā)建設(shè)從資金供給方面入手進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)控。第三，新市民的發(fā)展需求。人的城鎮(zhèn)化并不僅僅是人的生產(chǎn)和消費(fèi)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，更重要的是能夠享受城鎮(zhèn)生活所帶來(lái)的社會(huì)資源集聚、人力資本積累、生產(chǎn)消費(fèi)的專(zhuān)業(yè)性和創(chuàng)新性等高階發(fā)展條件，從而獲得人口素質(zhì)的提升和更廣闊的發(fā)展空間。這些有賴(lài)于城鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給，包括便利的城市交通、豐富的文化教育機(jī)構(gòu)、完善的城鎮(zhèn)保障體系等。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于上述城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金需求，一般的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)能夠滿(mǎn)足部分商業(yè)屬性較強(qiáng)、具備較好資金回報(bào)的部分，而其他市場(chǎng)失靈部分的資金供給則有賴(lài)于地方政府發(fā)債或中央政府的財(cái)政撥付。但是，地方政府發(fā)債的效果取決于債券市場(chǎng)的發(fā)展成熟度，而中央財(cái)政支出能力則取決于具體的財(cái)政制度安排和財(cái)政收入能力，這些都不可避免地受制于一國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融的發(fā)展階段。從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，巨大的經(jīng)濟(jì)、人口壓力和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展決定了我國(guó)不具備長(zhǎng)時(shí)間自發(fā)演進(jìn)的時(shí)間和空間，也沒(méi)有足夠財(cái)力承擔(dān)自然發(fā)展的成本。然而，開(kāi)發(fā)性金融對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資金需求特征具有良好的匹配相適性。從生產(chǎn)需求來(lái)看，大量的中小型企業(yè)是城鎮(zhèn)化過(guò)程中容納新市民就業(yè)的主力，并且從一般經(jīng)驗(yàn)來(lái)看第三產(chǎn)業(yè)也是以中小型企業(yè)為主。但是由于缺乏合格抵押品和有效的信用基礎(chǔ)，中小企業(yè)長(zhǎng)期難以從商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)獲得可接受成本范圍的資金。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)自身的資金低成本優(yōu)勢(shì)以更合意的價(jià)格為中小企業(yè)提供資金，并且其自身的信息優(yōu)勢(shì)也可以從長(zhǎng)期規(guī)劃角度為中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供幫助。從消費(fèi)需求來(lái)看，由于商業(yè)性金融以追逐最大利潤(rùn)為目的，天然地存在推高房產(chǎn)價(jià)格的動(dòng)力。在實(shí)踐中，一方面以高杠桿支持房地產(chǎn)公司競(jìng)標(biāo)開(kāi)發(fā)，一方面又通過(guò)房產(chǎn)銷(xiāo)售將杠桿轉(zhuǎn)移給居民部門(mén)的形式分散化風(fēng)險(xiǎn)。即便是二手房的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，商業(yè)性金融為保障自身貸款資產(chǎn)安全，也存在推高房?jī)r(jià)的動(dòng)力。實(shí)際上，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)已同房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了過(guò)于緊密的聯(lián)系，形成了一定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)發(fā)性金融能夠代表政府意志，體現(xiàn)政府的調(diào)控意愿，如果將房地產(chǎn)領(lǐng)域的個(gè)人和企業(yè)融資歸口管理、實(shí)行專(zhuān)營(yíng)，將有助于抑制房?jī)r(jià)炒作和過(guò)快增長(zhǎng)，保障城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)發(fā)展。從發(fā)展需求來(lái)看，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的建設(shè)一般需要較長(zhǎng)的周期，前期收益性較差，并且一些大型項(xiàng)目具有相當(dāng)大的規(guī)模效應(yīng)，需要相當(dāng)大的投資規(guī)模才會(huì)有合意的回報(bào)，因此商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)難以完全介入。開(kāi)發(fā)性金融可以通過(guò)協(xié)調(diào)政府規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的資金匹配，并可以發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目的增信作用，實(shí)現(xiàn)杠桿功能，撬動(dòng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的跟隨投資，從而實(shí)現(xiàn)有效充足的資金供給目標(biāo)。

五、 政策建議

當(dāng)前，開(kāi)發(fā)性金融無(wú)論在理論還是實(shí)踐方面都尚處于新興階段，一方面自身仍需要持續(xù)發(fā)展完善，另一方面也需要面對(duì)質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。在這一過(guò)程中，政府需要對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的實(shí)踐進(jìn)行引導(dǎo)，才能充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要支持作用。

1. 明確開(kāi)發(fā)性金融的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和邊界。由于開(kāi)發(fā)性金融能夠借助政府增信融資，資金成本從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)低于一般商業(yè)性金融。如果在業(yè)務(wù)領(lǐng)域和商業(yè)性金融產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，將使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)處于不平等的地位。理論上講，開(kāi)發(fā)性金融獲得準(zhǔn)主權(quán)級(jí)國(guó)家信用和政府組織增信是為解決金融領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，因此開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)更關(guān)注制度建設(shè)和市場(chǎng)培育，打破制度瓶頸，降低交易成本，投向具備一定正外部性、商業(yè)性金融供給不足的領(lǐng)域。具體到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，則包括長(zhǎng)期建設(shè)項(xiàng)目、城市基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)等，同時(shí)避免參與一般性工業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以免形成“國(guó)進(jìn)民退”的擠出效應(yīng)。

2. 建立現(xiàn)代公司治理制度。與政策性金融機(jī)構(gòu)相比，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)雖然在業(yè)務(wù)方面都圍繞國(guó)家戰(zhàn)略和支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)開(kāi)展，但相比之下具有更加市場(chǎng)化的治理特征，需要自主決策，自負(fù)盈虧。雖然借助高信用等級(jí)使得資金成本較低，但開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的成本約束仍然存在，需要達(dá)到“保本微利”的目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。因此，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)需重視公司治理問(wèn)題，建立包括董事會(huì)、高級(jí)管理層、監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，以及嚴(yán)格的內(nèi)控、會(huì)計(jì)、項(xiàng)目審批制度等，以保證決策科學(xué)和財(cái)務(wù)健康，從而避免政府失靈。

3. 建立資本約束機(jī)制，加強(qiáng)外部監(jiān)管。自政策性金融誕生以來(lái)，關(guān)于如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。其中一個(gè)重要的問(wèn)題在于這些機(jī)構(gòu)不受資本約束，易于盲目擴(kuò)張、累積風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不再依靠財(cái)政補(bǔ)貼、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該參照商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，建立資本約束機(jī)制，補(bǔ)充資本金。由于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的政府主導(dǎo)性質(zhì)，資本金的來(lái)源應(yīng)主要為財(cái)政資金，也可以包括社保、外儲(chǔ)等體現(xiàn)公共性質(zhì)的資金主體，機(jī)構(gòu)自身盈利后上繳的利潤(rùn)和稅收也可以作為補(bǔ)充資本金返還。在一定條件具備之后也可以吸納部分社會(huì)資本或戰(zhàn)略投資者，但要保證機(jī)構(gòu)的政府主導(dǎo)性。在其他外部監(jiān)管要求方面，也可以參照商業(yè)銀行制定監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)，由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)確保其合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

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作者簡(jiǎn)介：陸書(shū)哲（1987-），男，漢族，山東省聊城市人，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院博士生，研究方向?yàn)閲?guó)際金融、政策金融。

收稿日期：2016-11-15。