論我國(guó)法官懲戒制度的完善

王芳

【摘 要】作為一項(xiàng)極其重要的司法制度，各個(gè)先進(jìn)的法治國(guó)家都在其法律中對(duì)法官懲戒的主體、事由、措施和程序有著詳細(xì)且符合司法規(guī)律的規(guī)定。并且在制度設(shè)計(jì)中，都明確了法官懲戒制度的作用應(yīng)該是懲戒與保障的結(jié)合，體現(xiàn)出了法官懲戒制度對(duì)法官獨(dú)立審判的尊重。使得行為不當(dāng)?shù)姆ü偈艿搅藨?yīng)有的懲戒，維護(hù)了司法公信力，與此同時(shí)又保障了法官的獨(dú)立性沒有遭到破壞。然而，我國(guó)目前以《法官法》和其他一系列相關(guān)司法文件構(gòu)成的法官懲戒制度在立法上和司法實(shí)踐中卻存在著諸多問題和弊病。文章通過對(duì)域外4個(gè)國(guó)家的法官懲戒制度進(jìn)行介紹與評(píng)析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)比分析我國(guó)法官懲戒制度的現(xiàn)狀及其制度運(yùn)行過程中存在的相關(guān)問題，繼而對(duì)我國(guó)法官懲戒制度的完善之路徑進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】法官懲戒；獨(dú)立；公正；公信力

【中圖分類號(hào)】D926.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）11-0090-04

1 法官懲戒的概念

關(guān)于法官懲戒，學(xué)界上通常認(rèn)為有廣義和狹義之分。廣義的法官懲戒制度包括法官彈劾制度和法官懲戒制度，而狹義的法官懲戒制度僅指后者。由于目前我國(guó)并沒有對(duì)法官彈劾制度進(jìn)行規(guī)定，因此我國(guó)的法官懲戒制度是狹義層面上的。

2 我國(guó)法官懲戒制度存在的主要問題

我國(guó)目前的法官懲戒制度從整體上看，構(gòu)成其體系的法律和相關(guān)司法文件總體層級(jí)較低，且相互之間并無配套的制度銜接。因此，制度體系的整體構(gòu)成較為雜亂，缺乏可操作性，在立法上的重視程度不夠。而在具體的規(guī)定中，缺乏專門的、中立的法官懲戒主體，懲戒法官的事由過于龐雜且難以界定其具體內(nèi)涵。

2.1 相關(guān)立法尚未構(gòu)成體系

我國(guó)目前的法官懲戒制度主要由《法官法》《法院組織法》等一系列司法文件構(gòu)成。從整體上來看，司法文件的層級(jí)都較低。在《法官法》中，雖然在法官懲戒方面有著專門的章節(jié)予以規(guī)定，但是規(guī)定的內(nèi)容過于粗略，對(duì)于具體的懲戒措施沒有規(guī)定，同時(shí)沒有明確規(guī)定具體的權(quán)限和程序。而在《人民法院監(jiān)察工作條例》中雖然有著具體的程序規(guī)定，但是在對(duì)象上不止針對(duì)法官這個(gè)職業(yè)，而是以法院人員整體作為對(duì)象，導(dǎo)致了法官懲戒制度在對(duì)象上的不銜接。

因此，我國(guó)法官懲戒制度在懲戒事由和懲戒措施上沒有具體的對(duì)接，程序上的規(guī)定與其他方面的規(guī)定又存在對(duì)象不統(tǒng)一的問題，這就導(dǎo)致了相關(guān)立法欠缺嚴(yán)謹(jǐn)性和體系性。

2.2 懲戒主體缺乏專門性與中立性

根據(jù)《憲法》和《法院組織法》的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)罷免由其產(chǎn)生的法官，但是其懲戒形式只限于罷免，并且不對(duì)法官的懲戒事由進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，懲戒效果并不明顯。

此外，我國(guó)法院的紀(jì)檢部門也可以對(duì)違紀(jì)法官進(jìn)行懲戒，但是在對(duì)象上僅針對(duì)黨員法官，因此其關(guān)注的是黨員身份，并不屬于真正意義上的法官懲戒主體。而法院紀(jì)檢部門在人員組成上，與法院檢察部門的工作人員是一致的，難以作為一種有效的監(jiān)督機(jī)制存在。

在我國(guó)目前的法律規(guī)定和司法實(shí)踐中，最主要的法官懲戒主體是人民法院監(jiān)察部門。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，除了院長(zhǎng)等主要負(fù)責(zé)人以外，普通法官的監(jiān)察是以由本院監(jiān)察部門負(fù)責(zé)為原則，以上級(jí)法院監(jiān)察部門負(fù)責(zé)為例外，因此，是以本院自我監(jiān)督為主的模式。

從我國(guó)目前的法官懲戒主體來看，缺乏專門的懲戒主體，多元化的懲戒主體導(dǎo)致了對(duì)法官懲戒的恣意。而法院監(jiān)察部門作為最主要的主體，其本質(zhì)是一種自我監(jiān)督模式，而我國(guó)在由本級(jí)法院內(nèi)部處理的制度下，會(huì)使得監(jiān)督流于形式，存在著不可忽視的弊端。

2.3 懲戒事由不合理

2.3.1 懲戒事由數(shù)量過多且難以界定

我國(guó)立法對(duì)于法官懲戒的事由并無統(tǒng)一的規(guī)定，而是散見于《法官法》和諸多司法文件之中，再加之《法官法》在第八章的“考核”中規(guī)定考核結(jié)果作為對(duì)法官獎(jiǎng)懲的依據(jù)，使得業(yè)績(jī)考核實(shí)質(zhì)上也是法官懲戒的事由之一，因此很難從宏觀上界定法定的懲戒事由。

在具體的規(guī)定中，我國(guó)法官懲戒事由大多以列舉的方式來進(jìn)行規(guī)定，而懲戒事由難以通過列舉而完全窮盡。并且目前相關(guān)立法中列舉的事由概念、含義較為模糊，因此存在著實(shí)踐中的認(rèn)定困難。

此外，在《法官法》中規(guī)定的“其他違法亂紀(jì)的行為”中，對(duì)于違法違紀(jì)的具體內(nèi)涵并沒有具體的闡明并且彈性太大。這在很大程度上會(huì)導(dǎo)致法官對(duì)于懲戒事由的不可預(yù)見，從而顧慮過多，使得法官難以維護(hù)司法的公正性，損害法官的獨(dú)立性。

2.3.2 懲戒事由過度重視結(jié)果

我國(guó)的法官懲戒事由從立法上來看，也有相當(dāng)一部分條款是針對(duì)法官的不當(dāng)行為，但是整體上仍然是結(jié)果和行為相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，并且更加偏向于對(duì)結(jié)果的懲戒，不論是立法上還是實(shí)踐中存在的對(duì)于法官不當(dāng)行為需要證實(shí)其已經(jīng)構(gòu)成枉法后果才可懲戒的觀念，體現(xiàn)出對(duì)于行為化的標(biāo)準(zhǔn)還沒有得到足夠的認(rèn)識(shí)。

2.3.3 法官業(yè)績(jī)考核的弊端

法官業(yè)績(jī)考核作為法官懲戒事由，主要是《法官法》中的規(guī)定，而具體的細(xì)化實(shí)施則是由各高級(jí)人民法院和省政法委的相關(guān)考核辦法來得到落實(shí)。根據(jù)該法的規(guī)定，考核范圍包括審判工作實(shí)績(jī)、思想品德、審判作風(fēng)等。其初衷是對(duì)于法官綜合素質(zhì)的考核，從而常態(tài)化地對(duì)法官進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并以此標(biāo)準(zhǔn)客觀地對(duì)法官進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒。這項(xiàng)制度的本意是好的，但是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此在具體的實(shí)施過程中存在著很多問題。

文本中考核內(nèi)容的規(guī)定較為粗略，因此具體的細(xì)化工作就由各地法院自己進(jìn)行。在各地法院的考核標(biāo)準(zhǔn)中，統(tǒng)一的指標(biāo)有結(jié)案率、民商案件的調(diào)解率等。但是這些在各地法院都得到實(shí)施的指標(biāo)，在其具體的運(yùn)行中卻過度重視表面數(shù)據(jù)，扭曲了制度本意，引發(fā)了很多間接的不良后果。

結(jié)案率指標(biāo)的初衷是為了提高司法效率，防止法官拖延辦案。但是眾所周知，我國(guó)一直處于案多人少的境地。在這樣的現(xiàn)實(shí)中，想要保證案件公正的同時(shí)注重效率本身就是一件很困難的事情，而將此作為一個(gè)懲戒法官的指標(biāo)來強(qiáng)制提高效率，顯而易見，公正將會(huì)成為效率的代價(jià)。因此，這項(xiàng)指標(biāo)是一種完全只重視表面數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到具體案件的難度和案多人少的現(xiàn)實(shí)狀況。

總體來說，法官業(yè)績(jī)考核制度欠缺深層次的考慮，只是片面地追求表象和數(shù)字，并以此來作為法官獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)。因此，不但達(dá)不到預(yù)期的效果，而且在實(shí)踐中還產(chǎn)生了很多在制度設(shè)計(jì)之初沒有考慮到的負(fù)面影響，嚴(yán)重?fù)p害了法官獨(dú)立性和司法規(guī)律，是我國(guó)法官懲戒事由的一大弊病。

2.4 懲戒措施缺乏對(duì)法官職業(yè)特征的針對(duì)性

我國(guó)的法官懲戒措施與普通公務(wù)員無異，而法官與其他普通公務(wù)員在工作性質(zhì)上大不相同。法官職業(yè)最大的特征在于其擁有裁判權(quán)，而法官之所以是對(duì)司法公信力影響巨大的職業(yè)，其原因也是在于其裁判權(quán)。但是，我國(guó)并沒有制定出與法官懲戒事由的嚴(yán)重性相對(duì)應(yīng)的，針對(duì)法官裁判權(quán)限制的階梯式懲戒措施，而是一律按照行政人員的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行懲戒。這顯然與法官的職業(yè)特征不符。

2.5 懲戒程序過于行政化

《法官法》中并沒有對(duì)法官懲戒程序進(jìn)行具體的規(guī)定，只是在第三十五條提到：“處分的權(quán)限和程序按照有關(guān)規(guī)定辦理?！比欢v觀最高法相繼出臺(tái)的各類司法文件，卻始終沒有出現(xiàn)與此相對(duì)應(yīng)的懲戒程序。而《人民法院監(jiān)察工作條例》中懲戒程序的對(duì)象雖然包含法官，又并非專門針對(duì)法官職業(yè)而制定。因此，從立法上看，我國(guó)目前并沒有一套單獨(dú)以法官職業(yè)為對(duì)象的懲戒程序。除了上海市在司法改革中適用了全新的法官懲戒委員會(huì)程序外，全國(guó)范圍內(nèi)的法官懲戒程序主要是適用上訴條例中規(guī)定的懲戒程序。

根據(jù)上訴條例的規(guī)定，懲戒程序可分為受理、立案、調(diào)查、審理、決定、復(fù)議和申訴。雖然該條例的第二十六條規(guī)定監(jiān)察部門在辦理違紀(jì)案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)組成案件調(diào)查組和審理組，分別進(jìn)行案件調(diào)查和案件審理。然而，整套程序的實(shí)施主體仍然是本院的監(jiān)察部門內(nèi)部人員，在同一部門內(nèi)的這樣簡(jiǎn)單分組難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的審控分離，公正性不能得到實(shí)質(zhì)的保障。此外，最終的處分決定還要由本院院長(zhǎng)或者院長(zhǎng)辦公室會(huì)議批準(zhǔn)。這樣的懲戒程序體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，該程序的公正性存在嚴(yán)重不足。

3 我國(guó)法官懲戒制度的完善

3.1 完善和健全我國(guó)法官懲戒制度的法律體系

我國(guó)目前的法官懲戒制度體系存在的問題主要是法律層級(jí)較低，而且沒有形成一套完整且相互銜接的制度規(guī)范。因此，應(yīng)該將最高法院出臺(tái)的相關(guān)司法文件進(jìn)行整合，統(tǒng)一規(guī)定于《法官法》，或者另外出臺(tái)《法官懲戒法》，提高法官懲戒制度的法律層級(jí)，解決立法上零散雜亂、不夠穩(wěn)定和層級(jí)較低的問題。

此外，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該規(guī)范法官懲戒體系。對(duì)于何種不當(dāng)行為應(yīng)該對(duì)接何種懲戒措施，應(yīng)該有一定程度的銜接，避免法官同樣的不當(dāng)行為受到輕重差異過大的處罰。應(yīng)該專門設(shè)置以法官職業(yè)為對(duì)象的懲戒程序，使整套法官懲戒制度在對(duì)象上保持統(tǒng)一。從而建立起一套法律層次較高的、結(jié)構(gòu)完整的法官懲戒制度體系。

3.2 設(shè)立專門性的中立法官懲戒主體

我國(guó)目前最主要的法官懲戒主體是法院的監(jiān)察部門，而這樣的自我監(jiān)督模式很難保證法官懲戒的公正性。因此，需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于法院內(nèi)部的法官懲戒機(jī)構(gòu)以避免部門保護(hù)主義和人情關(guān)系的社會(huì)觀念所帶來的弊端，使得這樣的中立的機(jī)構(gòu)能對(duì)法官進(jìn)行更為公正的懲戒。從上海市的司法改革實(shí)踐來看，我國(guó)也在致力于對(duì)法官懲戒主體方向的改革。但是如上文所述，該委員會(huì)在職能上權(quán)力過于集中，沒有實(shí)現(xiàn)審控分離的原則，難以保證其中立性。因此，可以按照《全面深化人民法院改革的意見》中提出的“在國(guó)家和省一級(jí)分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官懲戒委員會(huì)?！钡菓?yīng)該將懲戒委員會(huì)在職權(quán)上進(jìn)行拆分，分設(shè)成控告委員會(huì)和審理委員會(huì)2個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)各自負(fù)責(zé)案件的調(diào)查、控告和案件審理。由控告委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行受理、調(diào)查，并根據(jù)查明的案件事實(shí)向?qū)徖砦瘑T會(huì)提出控訴。通過審理委員會(huì)居中審理后向高級(jí)法院作出懲戒意見，由高級(jí)法院以懲戒意見作為依據(jù)來選擇懲戒措施，做出懲戒決定?？馗嫖瘑T會(huì)或者當(dāng)事法官對(duì)懲戒決定不服的，可以上訴至國(guó)家級(jí)審理委員會(huì)進(jìn)行最終審理并作出懲戒意見，并由最高法院根據(jù)懲戒意見來選擇最終懲戒措施，從而提高法官懲戒機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和公正性。

3.3 構(gòu)建合理的法官懲戒事由

對(duì)于我國(guó)目前懲戒事由較為混亂的現(xiàn)狀而言，需要對(duì)《法官法》和其他一系列司法文件進(jìn)行整合，明確法定的法官懲戒事由，使之更加法定化和標(biāo)準(zhǔn)化，杜絕對(duì)法官懲戒在事由上的隨意性。對(duì)于一些爭(zhēng)議較大的概念，應(yīng)盡量明確其內(nèi)涵，便于界定，使之更加具有可操作性。

此外，更為重要的是應(yīng)該建立起行為化的懲戒事由，從我國(guó)目前的法官懲戒事由制度來看，仍然是一種行為與結(jié)果相結(jié)合的制度。而這樣的制度設(shè)計(jì)既容易損害法官的獨(dú)立審判權(quán)，又會(huì)導(dǎo)致一些行為不端的法官?zèng)]有受到應(yīng)得的懲戒，達(dá)不到理想的懲戒效果。因此，以行為不當(dāng)作為基本標(biāo)準(zhǔn)，建立起一套概括性的懲戒事由。對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害法官獨(dú)立性和司法規(guī)律的法官業(yè)績(jī)考核制度，應(yīng)該加以廢除或者只作為一種無約束性的要求存在，不宜再作為法官的懲戒事由。

3.4 制定針對(duì)法官職業(yè)特征的懲戒措施

我國(guó)目前的法官懲戒措施完全是按照行政工作人員的懲戒邏輯來進(jìn)行立法，沒有體現(xiàn)出法官作為司法人員的職業(yè)特征和對(duì)于法官審判權(quán)利行使的限制和剝奪。因此，我國(guó)法官懲戒措施應(yīng)該要從保障司法公信力、針對(duì)司法活動(dòng)的特點(diǎn)的角度來進(jìn)行制定。對(duì)于法官輕微的不當(dāng)行為進(jìn)行警告、譴責(zé)來作為警戒，使之認(rèn)識(shí)到自身行為的錯(cuò)誤，防止再犯；對(duì)于違規(guī)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有貪圖金錢利益行為的法官進(jìn)行罰款或減薪；而對(duì)于已經(jīng)有嚴(yán)重不當(dāng)行為以至于損害司法公信力的法官，可以采取一定時(shí)間內(nèi)不發(fā)給案件（暫停審判職務(wù)）、調(diào)離其他崗位、建議其主動(dòng)辭職直至罷免其法官職務(wù)的懲戒措施。

3.5 建立司法性質(zhì)的法官懲戒程序

從我國(guó)懲戒程序存在的問題和弊端來看，目前的懲戒程序并不適合作為法官懲戒程序。因此，必須改變重實(shí)體輕程序的片面觀念，建立一套具有司法性質(zhì)、保障法官身份和法官合法權(quán)益的懲戒程序。

目前，我國(guó)司法改革實(shí)踐也已經(jīng)對(duì)此問題進(jìn)行了初步改革，上海市法官懲戒委員會(huì)在設(shè)立新的法官懲戒主體的同時(shí)，也對(duì)法官懲戒程序有了新的實(shí)踐，但是也存在著諸多不足之處。因此，對(duì)于懲戒機(jī)構(gòu)的職能，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)審控分離和對(duì)抗式的原則。將調(diào)查、控訴和審理的職能進(jìn)行分離，分別授予2個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。由控告委員會(huì)對(duì)法官懲戒案件進(jìn)行受理，根據(jù)查明的案件事實(shí)向?qū)徖砦瘑T會(huì)提出控訴并負(fù)有舉證責(zé)任。審理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將起訴書副本送達(dá)當(dāng)事法官，并對(duì)案件居中進(jìn)行開庭審理。當(dāng)事法官應(yīng)當(dāng)出庭參加并賦予其辯解、陳述的權(quán)利和提供證據(jù)權(quán)利。庭審應(yīng)當(dāng)充分聽取控辯雙方的意見，并在此基礎(chǔ)上，中立地向高級(jí)法院做出懲戒意見。同時(shí)，應(yīng)該在立法上確保審理委員會(huì)做出的懲戒意見具有法律效力，高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)要根據(jù)審理結(jié)果和懲戒意見來選擇相應(yīng)的懲戒措施，做出懲戒決定。此外，應(yīng)當(dāng)制定配套的上訴程序，控訴委員會(huì)或者當(dāng)事法官對(duì)于懲戒決定不服的，可以上訴至國(guó)家級(jí)審理委員會(huì)進(jìn)行最終的開庭審理并做出懲戒意見，并由最高院根據(jù)審理情況和懲戒意見做最終的懲戒措施決定。

在委員會(huì)的成員的組成上，提高法官、律師的比例以確保其專業(yè)性。此外，委員會(huì)的法官的應(yīng)當(dāng)從同級(jí)的其他地區(qū)法院進(jìn)行選取，避免使用與當(dāng)事法官同一法院的法官作為委員會(huì)成員，并可以吸收少量的社會(huì)公眾參與。這樣可以使得法官懲戒程序更為公開透明，提高社會(huì)公眾對(duì)于司法的信心，從而提高我國(guó)的司法公信力。

4 結(jié)論

法官懲戒制度的改革是我國(guó)當(dāng)前依法治國(guó)政策下的迫切需求之一。但從我國(guó)目前的法官懲戒制度現(xiàn)狀來看，這項(xiàng)制度還沒有得到足夠的重視和發(fā)展。在立法的各個(gè)方面都存在著很多的問題，因此制度運(yùn)行的效果也不容樂觀，尤其是制度設(shè)計(jì)中過度重視對(duì)法官的控制和懲戒，而忽略了對(duì)于法官獨(dú)立性和合法權(quán)益的保障。因此，我們?cè)诖嘶A(chǔ)上結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際情況對(duì)法官懲戒制度進(jìn)行整體上的重塑和完善。

此外，除了法官懲戒制度本身的完善，還需要對(duì)于依法公正獨(dú)立裁判的意義有深刻的理解，從而建立良好的制度運(yùn)行背景。同時(shí)，相關(guān)制度措施的完善也是必不可少的。因?yàn)橐粋€(gè)法官懲戒制度本身并不能解決所有的問題，懲戒首先是責(zé)任層面上的內(nèi)容，因此要對(duì)更加本源上的制度進(jìn)行改革和完善；其次懲戒是外部的制約機(jī)制，因此要對(duì)法官內(nèi)心的內(nèi)部制約機(jī)制加以重視。只有認(rèn)識(shí)到這樣的宏觀上的制度運(yùn)行背景和相關(guān)制度配合，而不僅僅局限于微觀的法官懲戒制度本身，才能使得我國(guó)法官懲戒制度得到真正意義上的完善。

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[責(zé)任編輯：陳澤琦]