流域治理的PPP政策滿意度及其影響因素分析

房引寧　蔣丹璐　趙敏娟

摘要：我國流域治理的PPP模式處于克服瓶頸、提高質(zhì)量的關鍵時期，研究公司高管對政策的滿意度有助于完善相關政策。本文以環(huán)保公共服務類上市公司的高管為調(diào)研對象，建立了有序Probit模型，分析顯著影響高管政策滿意度的因素。研究表明：高管對政策滿意度的平均水平為一般滿意，對項目運營機制完善程度和政府部門信任程度的評價都較低；在加入個人特征、公司特征等控制變量后，政策特征中的招投標過程規(guī)范度、承諾與責任分擔的合理度以及高管對政府部門的信任程度對滿意度均有正向影響。因此，未來流域治理PPP政策的關鍵在于提高政府的信用水平，營造一個規(guī)范平等的項目發(fā)展環(huán)境。

關鍵詞：流域治理；PPP模式；有序Probit；滿意度

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2017（03）-0102-06

一、引言

流域治理是我國生態(tài)文明建設的重要命題與實踐任務，事關人民群眾的切身利益。隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，流域治理也從以往的分散化管理，逐漸過渡到統(tǒng)籌流域內(nèi)社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的綜合治理，需要大量的資金支持。長期以來，政府部門一直是流域治理的主要投資者，由于缺乏必要的市場機制建設而導致了財政資金使用的壓力與浪費并存的現(xiàn)象：一方面，面對嚴峻的環(huán)保形勢，流域治理需要巨大的生態(tài)建設投資，僅依靠政府財力是遠遠不夠的；另一方面，在流域治理中缺乏科學的管理規(guī)劃和有效的成本和效益分析，造成了政府財政資源極大的浪費。在此背景下，通過政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式吸引社會資本進入流域治理領域，不僅可以緩解政府建設資金不足和使用效率低下的問題，同時有利于拓展社會資本的投資領域，激發(fā)市場活力。自2014年《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》發(fā)布以來，各地區(qū)結合當?shù)氐膶嶋H情況積極探索了PPP模式在流域治理中的實踐方式，并啟動了項目示范工作。流域治理的PPP模式不僅體現(xiàn)了十八屆三中全會“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，而且能夠發(fā)揮公司在資金和管理方面優(yōu)勢，提高流域生態(tài)系統(tǒng)服務的供給能力。在本文中，調(diào)查和分析公司高管的政策滿意度，有助為完善和推進PPP模式下的流域治理政策，提高PPP項目對社會資本的吸引力提供實證依據(jù)。

目前，我國流域治理PPP實踐僅有哈爾濱松花江流域、佛山里水河流域、南寧那考河流域、大理洱海流域等零星成功案例，尚有許多實踐項目停留在頂層設計和可行性論證階段，PPP項目落地存在明顯的瓶頸。因此，了解和分析公司高管對當前流域治理PPP政策的滿意度具有十分重要的現(xiàn)實意義，對滿意度影響因素的分析也是優(yōu)化政策的關鍵。而有關這一方面的研究尚未有學者涉及?？赡艿脑蛟谟冢阂皇牵据哖PP的推廣從2014年底開始尚不足兩年，相關的調(diào)查數(shù)據(jù)還比較缺乏；二是，對流域治理PPP項目可能感興趣的公司在地點上較為分散，在主觀滿意度的調(diào)研過程中存在時間和空間上的限制，數(shù)據(jù)的獲取非常困難。

基于上述分析，本文使用電子郵件調(diào)研的方式克服了數(shù)據(jù)獲取上的困難；通過對環(huán)保公共服務類上市公司高管主觀滿意度及其影響因素的分析，可以進一步明晰未來流域治理中PPP政策完善的重點方向，具有重要的實踐意義。此外，基于高管自我評價的滿意度分析，對公司的決策行為具有較強的解釋力，因而本文的分析也有助于政府出臺針對性的政策來提升政府的治理能力和公司高管的滿意度。在研究框架上，本文使用218個高管的樣本進行分析，建立了有序Probit模型，旨在尋求PPP模式下影響上市公司參與流域治理的驅動和制約因素，有助于進一步發(fā)展與完善流域治理的PPP模式，為完善相應的政策設計提供理論支持。

二、理論基礎和模型假設

（一）理論基礎

PPP模式起源于18世紀歐洲的收費公路建設計劃，但現(xiàn)代意義的PPP概念形成于20世紀70年代的新公共管理運動，將社會資本引入社會公共服務以解決英美等國家財政資金不足的問題。我國的PPP項目最早以BOT（建設一運營一轉讓）的形式出現(xiàn)于1984年深圳的變電廠建設項目，在加入世貿(mào)組織后進一步加大開放了民間資本參與建設國內(nèi)基礎設施的限制，并在此后出臺了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公共基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》、《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》等一系列政策，鼓勵和引導民間資本進入基礎設施建設領域。但現(xiàn)實情況與政策預期差距巨大，我國PPP項目在數(shù)量上發(fā)展緩慢，甚至在2009年到2013年間幾乎陷入停滯。直到2013年，十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，國務院下屬辦公廳、財政部、發(fā)改委、人民銀行等部門密集出臺了一系列政策推進PPP的一步步升級。到2015年下半年，中央開始完善PPP的頂層設計并在地方掀起了一股PPP項目的簽約熱潮。發(fā)改委公布的首批推介項目達到了1043個，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。目前，我國PPP項目進入攻堅落地階段，克服PPP落地的瓶頸、提高PPP的項目質(zhì)量成為當前階段的關鍵。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司參與PPP模式的滿意度，從而有助于加快好的項目落實，解決公共領域服務提供的質(zhì)量和效率低下問題。

在流域治理的PPP模式分析方面，學術界的研究較少，現(xiàn)有文獻主要通過理論和案例分析，集中討論了政策的有效性、應用方式、模式創(chuàng)新等方面，在實證分析方面尚屬空白。常亮和楊春薇、胡勝探討了流域治理的PPP政策中，對“政府”和“市場”角色的要求，并認為通過創(chuàng)新性的機制設計，PPP政策將有助于流域的可持續(xù)發(fā)展。姜謀余和唐克旺、靳樂山和孔德帥、胡璇探討了PPP模式應用于流域治理的方式，并分別選取了江西省撫河流域、貴州省赤水河流域、山西省汾河流域進行了案例分析，提出了針對性的制度設計方案和政策改進建議。劉博和孫付華對PPP模式下流域治理涉及的利益相關者進行了分析，構建了協(xié)調(diào)政府與社會資本之間利益沖突的合作機制。總的來看，現(xiàn)有研究認為PPP模式是我國流域治理未來發(fā)展的方向，其核心在于發(fā)揮市場機制的作用，發(fā)揮公司在資金、技術和管理等方面的優(yōu)勢，提高公共服務供給的效率。在此背景下，有必要思考如何有效提高公司參與流域管理的滿意度，從而實現(xiàn)“引資”和“引智”的結合，改善目前流域治理中資金不足和使用低效的問題。endprint

（二）模型假設

按照滿意度的概念，滿意度往往是針對心理預期而言的，因此在分析公司高管對流域治理PPP政策的主觀滿意度中，個人期望與實際的政策條件是影響政策滿意度的重要因素，包括高管的個人特征與政策本身的特征。同時，在本文的研究中，由于參與PPP模式的流域治理的公司具有較高的技術條件和資金規(guī)模門檻，因此本文加入了營業(yè)收入、所處區(qū)域等公司特征變量。最終，本文建立的滿意度分析模型包含有個人特征、公司特征與政策特征三個方面。個人特征和公司特征的實證研究結果可以體現(xiàn)政策滿意度的異質(zhì)性，政策特征的分析結果有助于未來相關政策完善的依據(jù)。本文建立的實證分析模型如下：

式中，S*代表高管個人滿意度。I、C、P分別代表個人特征、公司特征與政策特征三類變量：個人特征包括公司高管性別、年齡、受教育年限、年薪；公司特征包括營業(yè)收入、企業(yè)性質(zhì)、是否為主板上市、所處區(qū)域；政策特征包括主管對政策的了解程度、招投標過程的規(guī)范程度、法律環(huán)境成熟度、承諾與責任分擔合理度、對政府部門的信任程度、項目運營機制的完善度、對未來發(fā)展前景的樂觀程度。μ是分布函數(shù)為F的誤差項。由于真實的滿意度S*是無法觀測到的，因此使用另外一個可觀測的打分變量S來代替S*。S是反映高管滿意度的有序數(shù)字，使用1到5度量，分別代表非常不滿意、不滿意、一般滿意、滿意和非常滿意，從1到5滿意程度依次增加。那么S和S*之間的關系為：

通過一組新的參數(shù)a，S*被劃分為5個區(qū)間，那么將可用S作為被解釋變量建立有序回歸Probit模型。模型的似然函數(shù)如式（3）所示，通過進一步最大化式（3）的似然函數(shù)值，得到模型系數(shù)α、β、γ和參數(shù)的估計結果。

三、數(shù)據(jù)說明和變量描述

（一）數(shù)據(jù)來源

為確定PPP模式下，影響公司高管政策滿意度的主要因素，本文首先就相關問題與北京、河北、陜西等多家上市公司的高管進行了深度訪談，征求意見。在此基礎上完成了問卷設計，與本研究相關的部分主要包括：PPP模式的和流域治理PPP項目的介紹、對流域治理PPP政策的認知，對PPP政策的整體滿意度，個人基本信息四部分。

問卷設計完成后，針對A股上市公司中涉及到環(huán)保以及公共服務業(yè)務的企業(yè)進行了電子郵件調(diào)研，樣本涵蓋了主板、中小板和創(chuàng)業(yè)板的93家公司。自2016年5月起，作者在部分上市公司監(jiān)管部門的協(xié)助下，選擇每家上市公司中的2至4位高級管理人員，通過電子郵件調(diào)研的方式發(fā)送調(diào)研問卷317份。調(diào)研的執(zhí)行流程為：通過WIND咨詢數(shù)據(jù)庫，建立了高級管理人員調(diào)研郵件地址名錄；在正式問卷調(diào)研前發(fā)送了調(diào)研意向說明，3天之后發(fā)送了正式的調(diào)研邀請；一周后對未接受調(diào)研邀請的郵件名單，進行第一輪的郵件提醒，以此循環(huán)共進行了三輪郵件提醒。第一輪郵件提醒前回收問卷77份，截止2016年8月底確認回收有效問卷218份，問卷回收有效率為68.8%。

（二）變量定義及描述性統(tǒng)計

218份有效調(diào)研問卷涵蓋了93家上市公司中的75家，分布于北京、上海、河北、江蘇、陜西等地，主營業(yè)務包括水污染治理、生態(tài)環(huán)境修復、固體廢棄物處理、環(huán)保設備供應等多個細分行業(yè)。根據(jù)調(diào)查回收的218份問卷，對調(diào)查樣本的政策滿意度、個體基本特征，政策特征進行統(tǒng)計，根據(jù)公司披露的相關數(shù)據(jù)收集了調(diào)研人所在公司的基本特征情況，匯總后的結果如表1所示。

被解釋變量政策滿意度是量表形式的序數(shù)數(shù)據(jù)，符合有序Probit模型的前提假設，平均得分為2.98，屬于一般滿意。解釋變量方面，從個人特征來看，被調(diào)研人為男性的有169份，占77.5%，為女性的有49份，占22.5%；年齡最小的為28歲，年齡最大的為63歲，平均年齡47.2歲；平均受教育程度為本科水平；年薪平均水平為109.81萬元。從樣本來源的公司特征來看，絕大多數(shù)來自于東部沿海地區(qū)，來自于民企的比例也達到了一半以上，來自于主板上市的比例約占1/3，在2015年的營業(yè)收入平均達到了10.85億元。從政策特征來看，調(diào)研樣本普遍了解流域治理的PPP政策，對未來政策的發(fā)展抱有樂觀的態(tài)度，并認為招投標過程的規(guī)范程度、法律環(huán)境成熟度、承諾與責任分擔方面存在一定的空間，而在PPP項目的運營機制完善程度、對政府部門的信任程度方面得分較低。

四、實證分析

（一）模型結果

使用軟件Statal4.0對樣本進行分析，得到公司高管對流域治理PPP政策滿意度的影響因素計量分析結果（表2所示）。模型1是對所有解釋變量的總體估計結果，模型2是在模型1的基礎上剔除掉不顯著的變量之后得到的優(yōu)化模型。模型1、模型2的偽回歸系數(shù)（Psuedo R²）、對數(shù)似然值（LogLikelihood）的卡方檢驗（Chisquare）均達到了建議值的要求。因此可以認為，兩個模型均通過了整體的顯著性檢驗，可以對系數(shù)估計結果進行進一步的分析。

1.個人特征方面，“性別”和“年齡”兩個變量顯著為負，其他變量均不顯著。表明高管中女性相對于男性會降低個人滿意度，滿意度在性別方面存在異質(zhì)性；此外高管的年齡對滿意度也有負向影響，可能的原因是年齡越大的高管對參與PPP的看法越謹慎；最后，未發(fā)現(xiàn)高管的受教育年限和年薪對滿意度有顯著的影響。

2.公司特征而，營業(yè)收入、企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)處于西部地區(qū)對滿意度有顯著的影響。可能的解釋是：由于流域治理在資金和技術方面的門檻較高，而營業(yè)收入反映了公司在這方面具有的實力，相應地會對政策滿意度有促進作用；此外，國企的股權結構也能夠增加高管的滿意度，這與我們的訪談中一些高管的想法一致“政府更傾向于把項目批給國企，在審批等方面更容易些”；相對于東部沿海，位于西部地區(qū)會降低公司高管滿意度，體現(xiàn)了PPP政策在區(qū)域方面的差異。此外，是否為主板上市公司、公司位于中部地區(qū)對滿意度不存在顯著的影響。

3.政策特征方面，由于七個變量具有相同的量綱，因而可以方便地直接對比系數(shù)的大小。從結果來看，對政策的了解程度、法律環(huán)境的成熟度不存在顯著的影響，其它5個指標均存在顯著影響。對政策的了解程度不顯著是因為調(diào)研樣本普遍熟悉相關政策（均值為4.09），但同樣熟悉政策的不同個體在滿意度方面存在較大差異；法律環(huán)境的成熟度不顯著是由于不同的個體對目前法律環(huán)境的判斷存在較大差異（方差1.48），說明PPP政策仍處于成熟完善的過程中。從模型2的結果來看，對信任程度有正向作用的變量，影響程度從大到小依次是，企業(yè)高管對政府部門的信任程度、招投標過程的規(guī)范度、承諾與責任分擔的合理度；負向作用的變量是對政策發(fā)展的信心。這一結果符合我國PPP模式發(fā)展的階段性特征，經(jīng)過2013年-2015年的簽約熱潮后，現(xiàn)有政策開始側重提高項目的操作效率和質(zhì)量。也因此，高管對PPP未來的發(fā)展越樂觀，越希望盡快出臺相應的改進措施，因而會容易對現(xiàn)狀產(chǎn)生不滿；信任度對滿意度的影響最大，是由于流域PPP項目投資回報周期長，從開始建設到獲利這期間要面臨政策變動的風險，政府是否具有契約精神就成為公司投資成敗的關鍵；招投標過程的規(guī)范度是公司平等地分享政策紅利的保障，承諾與責任分擔是公司控制風險的重要手段，因此會對滿意度產(chǎn)生正向的影響。endprint

（二）對結果的討論

總體來看，為推進PPP模式的進一步發(fā)展，政策上還有很大的提升空間。根據(jù)有序Probit模型的結果可以看出：

第一，個人特征對滿意度會造成一定的影響，能夠反映現(xiàn)有政策在人群中存在的異質(zhì)性，但對于政策制定而言并沒有很強的參考作用，在本文中是作為控制變量以增強模型的解釋力度。公司特征方面，營業(yè)收入越高、屬于國資企業(yè)，對滿意度有顯著的正向影響，從側面反映了不同資金規(guī)模和不同資本性質(zhì)的公司的高管對PPP的看法存在差異。此外，相對于東部沿海，西部地方政府可能會由于地方財政壓力較小，開展PPP工作的積極性不足?，F(xiàn)實情況中，流域治理的PPP項目對資金規(guī)模、技術條件的要求很高，小規(guī)模企業(yè)和非國有企業(yè)的確與國企存在起跑線差距。因而具體到政策制定上就需要理順參與機制，幫助有潛力的民營企業(yè)，并消除針對民企參與到流域項目的隱性壁壘，提高民營企業(yè)的參與熱情。

第二，要提高政府的信用水平，建立合理的利益與風險分擔機制，堅守契約精神。從訪談和建模的結果來看，社會資本對PPP項目持謹慎態(tài)度，在面臨投資大、回收期長的流域治理項目時，往往表現(xiàn)為對政策穩(wěn)定性的擔心。那么在未來的政策制定過程中，要提高流域治理項目的吸引力，關鍵是市場交易規(guī)則的制定，用契約明確政府與企業(yè)的權利與義務，以確保雙方能夠以對等的地位進行公平交易。此外，培育PPP模式下的第三方專業(yè)機構，如中介、仲裁、支付體系，對政府與企業(yè)互信對等地位的建立也有積極的作用。

五、結論

鑒于流域治理目前的緊迫性和資金壓力，亟需引入公司在資本和管理方面的優(yōu)勢。在流域治理領域引入政府和社會資本合作模式，不僅僅有助于緩解目前流域管理中財政資金使用的壓力與浪費并存的局面，同時對于優(yōu)化投融資模式、穩(wěn)定經(jīng)濟增長、調(diào)整經(jīng)濟結構有著重要的意義。在目前PPP概念盛行，而落地存在瓶頸的局面下，本文對通過公司高管對流域治理PPP政策滿意度的影響因素分析，發(fā)現(xiàn)了政策滿意度的現(xiàn)狀和未來的提升方向。具體而言，通過電子郵件調(diào)研的方式，本文對上市環(huán)保類公司高管的218個樣本進行描述性統(tǒng)計分析，并建立了有序Probit模型，得到的主要結論包括：（1）樣本對流域治理的PPP政策，平均滿意度為2.98，屬于一般水平；普遍了解相關政策并對未來的發(fā)展持樂觀態(tài)度，對項目的運營機制完善程度和政府部門的信任程度的評分較低。（2）政策滿意度在不同性別、年齡的人群中存在異質(zhì)性，同時任職于營收較高、國有企業(yè)或東部沿海地區(qū)的高管對政策的滿意度也較高。（3）PPP項目招投標過程的規(guī)范度、承諾與責任分擔的合理度以及高管對政府部門的信任程度的提高能夠顯著促進公司高管的滿意度；未來政策方向在于提高政府的信用水平，營造一個規(guī)范平等的項目發(fā)展環(huán)境。

最后，本文的研究還存在進一步完善的地方。實證研究可以作為流域治理PPP政策改善的依據(jù)，而在實踐過程中同樣需要可操作的具體措施，這就要通過案例研究來評價政策的有效程度。此外，通過不斷的案例積累還能夠產(chǎn)生示范作用，促使更多的社會資本參與到流域治理中來，這有待于后續(xù)研究的進一步完善。

責任編輯、校對：李斌泉endprint