PPP融資模式在公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用與研究

盧安婧

摘 要：PPP模式是目前國(guó)際上在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中運(yùn)用的最常見的模式，當(dāng)?shù)卣ㄟ^與私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人的合作，吸收社會(huì)資本，共同建設(shè)和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，達(dá)到參與各方雙贏的目的。本文從概述PPP模式入手，以東陽中國(guó)木雕文化博覽城項(xiàng)目為例，對(duì)PPP融資模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用進(jìn)行研究，分析PPP融資模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)融資

從2015年開始，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。為了解決這一難題，中央出臺(tái)加大投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，并積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與由政府主導(dǎo)的公益性民生項(xiàng)目建設(shè)，以緩解各級(jí)政府的財(cái)政壓力，同時(shí)提高社會(huì)閑散資金的利用率。從2014年到2016年，國(guó)家下發(fā)了54個(gè)關(guān)于PPP（Public Private Partnership）模式發(fā)展相關(guān)的政策通知，2015年4月，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，首次以行政法規(guī)的形式規(guī)范了政府與社會(huì)資本的合作（PPP）模式。

東陽市是地處浙江中部的歷史文化名城，市政府為加快建設(shè)項(xiàng)目投融資方式的改革，提高財(cái)政資金的投資效率，廣泛吸收民營(yíng)資本進(jìn)入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，來解決政府大規(guī)模集中建設(shè)時(shí)期的資金供需矛盾，使財(cái)政資金在政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中起到四兩撥千斤的作用，東陽市正積極探索PPP公私合作的投資模式，并成功地應(yīng)用在東陽中國(guó)木雕文化博覽城項(xiàng)目的建設(shè)中。

一、PPP模式的定義與特征

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，也被稱為“公私合伙制”，是指政府與私人組織之間，為了建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，相互之間形成“全程合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的伙伴合作關(guān)系，并通過簽署有效合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保合作的順利進(jìn)行。PPP的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在能使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的共贏結(jié)果：企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更低，政府的財(cái)政支出更少。

PPP模式具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

PPP模式中最重要的特征是伙伴關(guān)系。PPP中政府部門和私人組織之間合作并形成伙伴關(guān)系，其核心是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)或更多更好的產(chǎn)品。政府部門是以此目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾福利和利益的追求，而私人組織是以此目標(biāo)來達(dá)到對(duì)自身利益的追求。因此，首先要落實(shí)項(xiàng)目目標(biāo)一致的問題，才能形成伙伴關(guān)系。而為了能夠長(zhǎng)久地保持這種伙伴關(guān)系的發(fā)展，就需要PPP具備另外兩個(gè)顯著的特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。利益共享是伙伴關(guān)系存在的基礎(chǔ)之一，PPP模式中的利益共享，不是簡(jiǎn)單的利潤(rùn)共享，而是需要政府在項(xiàng)目執(zhí)行過程中控制私人組織形成超額利潤(rùn)。利益共享是指共享PPP的社會(huì)成果，包括為社會(huì)公眾提供便利，使作為參與者的私人組織或民營(yíng)企業(yè)取得相對(duì)平和的、穩(wěn)定的長(zhǎng)期投資回報(bào)。而PPP模式是處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的合作模式，因此，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性。在PPP中，政府部門和私人組織都是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，讓每種風(fēng)險(xiǎn)都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，以此達(dá)到整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本最小化。

二、PPP模式在東陽中國(guó)木雕文化博覽城項(xiàng)目中的應(yīng)用

東陽市是中國(guó)木雕文化之鄉(xiāng)，木雕產(chǎn)業(yè)是繼橫店影視城旅游產(chǎn)業(yè)之后的第二大文化產(chǎn)業(yè)，逐漸成為東陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。2011年，東陽市政府決策投資建設(shè)一個(gè)以中國(guó)木雕博物館為核心，以專業(yè)市場(chǎng)為依托的大型木文化產(chǎn)業(yè)綜合體。項(xiàng)目計(jì)劃投資50億元，建筑面積82.6萬平方米，總用地面積為360畝。東陽市政府為緩解財(cái)政壓力，確保項(xiàng)目建設(shè)資金，采用PPP模式，引入社會(huì)資金。

（一）政府參股，合資建設(shè)

東陽市地方政府通過運(yùn)用PPP模式，與復(fù)興集團(tuán)領(lǐng)銜的七大浙商團(tuán)隊(duì)合作，組建主要負(fù)責(zé)建設(shè)木雕文化博覽城項(xiàng)目的浙江東陽木雕城投資發(fā)展有限公司。該公司的注冊(cè)資本比例分別為：浙商建業(yè)有限公司55%、東陽市國(guó)資委25%、新光控股5%、橫店東磁、美邦集團(tuán)、阿里巴巴、杉杉控股各占3.75%，各投資主體按照出資比例共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)。借助PPP模式，東陽市政府有效地解決了項(xiàng)目資金籌措問題，減輕了政府在財(cái)政預(yù)算方面的壓力，并且能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資金滾動(dòng)投入。

（二）公司化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作

項(xiàng)目建成后，東陽市政府專門創(chuàng)立了一個(gè)事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理中國(guó)木雕文化博物館，其運(yùn)行費(fèi)用由財(cái)政部門全額撥款，其余專業(yè)市場(chǎng)部分均由浙江東陽木雕城投資發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)管理運(yùn)行。該項(xiàng)目公司引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立完善的董事會(huì)制度來對(duì)公司重大事項(xiàng)進(jìn)行管理，并且設(shè)置總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，全面負(fù)責(zé)木雕城二期項(xiàng)目日常運(yùn)營(yíng)。東陽市政府通過采用PPP模式，更好的將社會(huì)資本方長(zhǎng)期在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中搏擊產(chǎn)生的先進(jìn)理念移植到項(xiàng)目中，提高項(xiàng)目在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的能力。如在組建項(xiàng)目公司的過程中，直接吸收了社會(huì)資本公司中部分優(yōu)秀管理人才，進(jìn)而在較短的時(shí)間內(nèi)就形成良好的管理機(jī)制，降低了建設(shè)公司的時(shí)間成本。

三、PPP模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用中存在的主要問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

PPP模式是現(xiàn)今國(guó)際上較為通用的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式之一，但在我國(guó)仍屬于新生事物，而隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開放和發(fā)展，私人部門必然會(huì)更多地以PPP模式參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。我國(guó)目前并沒有專門針對(duì)PPP模式形成完善的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有的也多以地方規(guī)章和行業(yè)部門規(guī)章的形式存在，無法從根本上約束各方的行為。而在我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)體系內(nèi)，PPP 項(xiàng)目協(xié)議歸屬于行政法管轄區(qū)域，政府基于公眾利益享有一定特權(quán)。而且行政合同和民事合同之間并無明確區(qū)別，在現(xiàn)行的PPP 模式相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)項(xiàng)目合同出現(xiàn)爭(zhēng)議后采用何種訴訟方式定義不夠清晰。另外退出機(jī)制缺失，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，也影響了社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的積極性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)不完善

從東陽中國(guó)木雕文化博覽城項(xiàng)目來看，PPP項(xiàng)目主要是由地方政府和各私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合出資成立項(xiàng)目公司來進(jìn)行運(yùn)作，但是目前企業(yè)作為主要的出資方其資金流都不夠充足。此時(shí)，企業(yè)作為主要的出資方，必然尋求其他的融資渠道。作為臨時(shí)成立的項(xiàng)目公司，私營(yíng)機(jī)構(gòu)不會(huì)提供全額擔(dān)保，一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗，金融機(jī)構(gòu)職能追索到項(xiàng)目公司。雖然政府出面協(xié)助項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，但是也不會(huì)提供全額擔(dān)保，這對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說其風(fēng)險(xiǎn)較大，政府也要承擔(dān)相應(yīng)的信用風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在PPP模式下，私人部門面臨的除了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以外，還要面臨行政風(fēng)險(xiǎn)，而行政風(fēng)險(xiǎn)一般比市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)具有更大的危險(xiǎn)性。地方政府為了吸引更多的民營(yíng)資本，有時(shí)會(huì)相應(yīng)的隱藏一些關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和指標(biāo)，這種情況會(huì)影響企業(yè)對(duì)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果，增加了私人機(jī)構(gòu)的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了社會(huì)資本的投資熱情。

（三）政府與市場(chǎng)的職能界限劃分不清

在采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)雖然合作雙方有合同約束，在合同中規(guī)定了雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，但是在具體項(xiàng)目運(yùn)作以及投資的過程中，政府依然處于強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)地位，進(jìn)而忽視了市場(chǎng)的重要性。政府一旦失信違約，將對(duì)項(xiàng)目收益和投資人的融資成本造成嚴(yán)重的影響，也不利于其他新項(xiàng)目的開展。而出現(xiàn)這種問題的根本原因在于地方政府僅將PPP模式視做融資工具，并沒有重視其提升公共服務(wù)效率的本質(zhì)。因此，政府經(jīng)常在項(xiàng)目推廣過程中，為了吸引社會(huì)資金來減少短期融資帶來的壓力而本末倒置，做出不切實(shí)際的承諾，最終失信違約，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

四、PPP模式在東陽市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用中的相關(guān)對(duì)策建議

（一）構(gòu)建良好的法律環(huán)境，加快推進(jìn)PPP法律法規(guī)體系建設(shè)

PPP模式運(yùn)作過程內(nèi)容繁多，程序復(fù)雜，在我國(guó)推廣運(yùn)營(yíng)的時(shí)間也較短，我國(guó)現(xiàn)行的公共事業(yè)領(lǐng)域中與此相關(guān)的法律法規(guī)體系也還不完善。因此，建議中央政府應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)，對(duì)在PPP項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，平衡政府部門與社會(huì)組織之間的利益?？稍诟鞑块T現(xiàn)行的對(duì) PPP模式相關(guān)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套全國(guó)性的、統(tǒng)一的流程規(guī)范，制定良好的監(jiān)督體系和審計(jì)方法，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中灰色地帶的監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地實(shí)施。與此同時(shí)，還需要建立一套完善的項(xiàng)目評(píng)估體系，做好PPP項(xiàng)目中責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、融資方案、財(cái)政補(bǔ)貼、支付方式、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等要素的評(píng)估，平衡好項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

（二）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理性

在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式時(shí)，政府部門和私人機(jī)構(gòu)需要在合作的過程中，采用科學(xué)的手段，制定一套可行的監(jiān)管體系，共同加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。在風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任分擔(dān)的過程中，政府應(yīng)當(dāng)將各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的界定，由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。比如，政府部門負(fù)責(zé)承擔(dān)公眾訴求風(fēng)險(xiǎn)和行政風(fēng)險(xiǎn)，私人組織負(fù)責(zé)承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的利益最大化和成本最小化的雙贏目標(biāo)。

（三）盡快實(shí)現(xiàn)政府職能和觀念的轉(zhuǎn)變

在PPP模式下，政府部門需要轉(zhuǎn)變對(duì)自身的定位和觀念。首先，需要徹底的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財(cái)政資金投資觀念，盡可能多的在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)社會(huì)資本，提高資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。其次，政府必須要找準(zhǔn)自身在PPP項(xiàng)目中的定位，不能占據(jù)主導(dǎo)地位，要完成從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者到參與者和質(zhì)量監(jiān)督者之間的轉(zhuǎn)變。最后，在合同契約方面，政府要接受有效法律體系的約束，把自身和社會(huì)資本方處于同等地位，不能擅用權(quán)利進(jìn)行修改干預(yù)。

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