“破窗效應(yīng)”理論在教育審計(jì)中的應(yīng)用探討

蔡海鳴

摘要：本文借鑒“破窗效應(yīng)”理論對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的處置方式，并運(yùn)用到教育審計(jì)中，認(rèn)為要關(guān)注兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出要積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，發(fā)展創(chuàng)新“破窗效應(yīng)”理論，確保相關(guān)部門及人員不敢、不能、不想“破窗”。

關(guān)鍵詞：破窗效應(yīng)；教育審計(jì)；應(yīng)用

1982年3月，美國(guó)政治學(xué)家威爾遜和犯罪學(xué)家凱琳提出了 “破窗效應(yīng)”理論，認(rèn)為如果有人打碎了一棟建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時(shí)維修，就可能受到某些示范性的縱容，誘使別人仿效去打破更多的玻璃. 從“破窗效應(yīng)”中，引發(fā)我們這樣一個(gè)思考：任何一種不良現(xiàn)象的發(fā)生，都會(huì)傳遞著一種強(qiáng)烈的暗示，導(dǎo)致不良現(xiàn)象的倍增效應(yīng)，同時(shí)必須時(shí)刻關(guān)注那些看起來出人意料、微乎其微的“過錯(cuò)”，防止縱容更多的人“去打爛更多的窗戶玻璃”，避免產(chǎn)生 “千里之堤，潰于蟻穴”的惡果。

教育審計(jì)作為教育系統(tǒng)內(nèi)部控制的重要組成部分，在風(fēng)險(xiǎn)管控、構(gòu)建第三道防線等方面發(fā)揮重要作用。最終目標(biāo)是通過對(duì)教育系統(tǒng)具體工作或項(xiàng)目進(jìn)行各方面審查，以內(nèi)部評(píng)價(jià)方式對(duì)財(cái)政性資金、資產(chǎn)和資源效益進(jìn)行合理控制，在業(yè)務(wù)層面設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)紅線，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)不留“暗門”、不開“天窗”，在系統(tǒng)內(nèi)部形成無形威懾力，從而遏制系統(tǒng)“潰堤”的惡果。這與“破窗理論”主張通過清除小過錯(cuò)和無序狀態(tài)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)從根本上來說是一致的。

一、“破窗效應(yīng)”理論下教育審計(jì)關(guān)注的兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

參考2009年7月頒布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4條-高校內(nèi)部審計(jì)》對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)的定義，內(nèi)部審計(jì)價(jià)值體現(xiàn)旨在促進(jìn)完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，從而促進(jìn)教育事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這里的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用在教育審計(jì)上不僅僅是審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還包括教育系統(tǒng)在開展與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)及內(nèi)部控制活動(dòng)等所造成的風(fēng)險(xiǎn)。這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的形成是教育審計(jì)主體和客體相互作用的結(jié)果，是矛與盾的關(guān)系?！捌拼靶?yīng)”要求教育審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員必須關(guān)注這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（一）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部審計(jì)恰是在窗戶周圍形成強(qiáng)大的防線，確保教育系統(tǒng)整體風(fēng)險(xiǎn)趨于可控狀態(tài)。而確認(rèn)可接受的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)則決定了防線的厚度和強(qiáng)度，沖擊這些防線的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)點(diǎn)：（ 1）確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)：被審計(jì)單位財(cái)務(wù)報(bào)告存在重大錯(cuò)報(bào)或教育管理上存在弊端和漏洞，而內(nèi)部審計(jì)人員認(rèn)為財(cái)務(wù)報(bào)告是合法公允以及管理是健全有效的，并因此提出不恰當(dāng)審計(jì)意見（2）管理風(fēng)險(xiǎn)：審計(jì)人員對(duì)具體業(yè)務(wù)、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)只能正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)評(píng)價(jià)，不能被管理層采用而有效影響它們運(yùn)作水平而形成的風(fēng)險(xiǎn)。（3）咨詢風(fēng)險(xiǎn)：教育系統(tǒng)審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員提供咨詢服務(wù)導(dǎo)致咨詢程序不合適或者咨詢意見失當(dāng)，造成審計(jì)部門信譽(yù)受損、接受咨詢部門財(cái)產(chǎn)損失等帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（4）擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)：審計(jì)人員被要求參與具體業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保如報(bào)表會(huì)簽、參與采購(gòu)監(jiān)督等造成的連帶風(fēng)險(xiǎn)。（5）質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)：審計(jì)中存在諸如審計(jì)職能和目的不明確、 審計(jì)結(jié)論和建議缺乏權(quán)威性以及教育審計(jì)監(jiān)督缺位等問題帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（6）其他審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)管理要求我們必須關(guān)注“窗戶”的易損面，特別是細(xì)微、累加、隱蔽的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)若未被識(shí)別將使風(fēng)險(xiǎn)惡化成為可能。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）法律政策風(fēng)險(xiǎn)：國(guó)家法律、法規(guī)及政策的變化對(duì)教育決策帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（2）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：教育系統(tǒng)在履行職責(zé)時(shí)，不可避免參與各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，財(cái)務(wù)制度、投融資政策、資金調(diào)配、信用等因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（3）安全事故風(fēng)險(xiǎn)：教育系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)的疏忽引起的突發(fā)性重大安全事故特別是校園安全事故帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（4）業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)：包括教育業(yè)務(wù)管理缺位或錯(cuò)位、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)失當(dāng)或執(zhí)行無效，教育發(fā)展與改革中內(nèi)外部利益訴求未得到解決帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（5）人員風(fēng)險(xiǎn)：關(guān)鍵崗位及員工管理不規(guī)范、道德缺失、工作能力低下帶來的風(fēng)險(xiǎn)（6）其他風(fēng)險(xiǎn)。

二、合理運(yùn)用“破窗效應(yīng)”理論，積極發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用

審計(jì)實(shí)踐告訴我們，要是使內(nèi)部審計(jì)對(duì)“破窗效應(yīng)”遏制作用最大化，應(yīng)通過發(fā)揮審計(jì)結(jié)果作用，加強(qiáng)審計(jì)資源建設(shè)，完善審計(jì)服務(wù)體系等措施繼承、發(fā)展和創(chuàng)新“破窗效應(yīng)”理論。確保相關(guān)部門及人員不敢、不能、不想“破窗”，從而達(dá)到管理教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)揮教育審計(jì)結(jié)果作用

教育內(nèi)審機(jī)構(gòu)及人員會(huì)同審計(jì)聯(lián)席會(huì)議有關(guān)成員處室應(yīng)整體評(píng)估被審計(jì)各直屬單位及學(xué)校整改措施實(shí)施力度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和審計(jì)建議整改落實(shí)情況進(jìn)行指導(dǎo)和督促，實(shí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改報(bào)告制度，建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，逐步探索和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度，建立健全審計(jì)項(xiàng)目警示談話辦法、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果問效、問責(zé)機(jī)制等。教育系統(tǒng)紀(jì)委、監(jiān)察、人事等部門處室應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關(guān)要求運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，將其作為考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)將根據(jù)審計(jì)聯(lián)席會(huì)議意見把被審單位的審計(jì)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，接受教職工監(jiān)督。對(duì)不重視整改、拒不整改和整改不到位的，要加大定期檢查和審計(jì)力度，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)違反財(cái)政紀(jì)律行為不姑息、不縱容，特別要對(duì)破窗“第一人”進(jìn)行嚴(yán)肅處理，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任追究，并及時(shí)提出處理意見上報(bào)紀(jì)委監(jiān)察部門，以形成強(qiáng)大的審計(jì)威懾力。嚴(yán)懲的目的不僅僅在于懲罰犯錯(cuò)誤的人，更重要的是警示準(zhǔn)備犯錯(cuò)的人和未犯錯(cuò)的人，越界犯規(guī)會(huì)有嚴(yán)重的后果。使各相關(guān)部門及人員不敢“破窗”。

（二）加強(qiáng)資源建設(shè)，構(gòu)筑教育審計(jì)能力基礎(chǔ)

資源建設(shè)是審計(jì)第一要?jiǎng)?wù)，合理評(píng)估自身能力并加強(qiáng)審計(jì)資源建設(shè)是構(gòu)筑審計(jì)陣地的基礎(chǔ)。打鐵還需自身硬，“窗戶”的完好無損是基于對(duì)教育系統(tǒng)自身監(jiān)督能力的畏懼，這其中包括審計(jì)監(jiān)督，這對(duì)審計(jì)的經(jīng)費(fèi)保障、智力儲(chǔ)備、審計(jì)質(zhì)量及審計(jì)方式等提出了更高的要求，首先，要加大審計(jì)經(jīng)費(fèi)投入，保障審計(jì)經(jīng)費(fèi)合理使用，支持內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員依法履行職責(zé)；其次，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員審計(jì)流程、計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力等知識(shí)體系的培訓(xùn)，并引進(jìn)基建、安全、信息等方面的智庫專家，加強(qiáng)人才儲(chǔ)備；第三、審計(jì)質(zhì)量是內(nèi)部審計(jì)的生命線，教育審計(jì)部門應(yīng)逐步構(gòu)建教育審計(jì)質(zhì)量及評(píng)價(jià)體系，試行教育審計(jì)督導(dǎo)制度，提升審計(jì)質(zhì)量和效力；第四、可以通過試點(diǎn)，整合一般性流程，融入信息化手段，嵌入審計(jì)模塊，推出一批高質(zhì)量的信息化審計(jì)案例，與此同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)軟硬件的采購(gòu)管理，采用前期甄選和后期開發(fā)相結(jié)合，采購(gòu)適合教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的信息化系統(tǒng)，并加以推廣，實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。 通過人、財(cái)、物、技術(shù)等因素發(fā)力，確保有能力在事前制止“破窗”行為、發(fā)現(xiàn)破窗及時(shí)“吹哨”，使各相關(guān)部門及人員不能“破窗”。

（三）加強(qiáng)審計(jì)宣傳，完善教育審計(jì)服務(wù)體系

就像高明醫(yī)生一樣 “不治已病治未病”，而要治“未病”，制度的實(shí)施是根本，重點(diǎn)是在服務(wù)，關(guān)鍵在于人。若防患未然，應(yīng)考慮在以下方面發(fā)力。第一、通過宣傳加強(qiáng)關(guān)鍵崗位廉政建設(shè)，可以通過發(fā)放資料、召開會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)視頻等方式宣傳審計(jì)的相關(guān)知識(shí)，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)知水平；也可以通過召開專題研討會(huì)等形式，研究?jī)?nèi)部審計(jì)工作的實(shí)際案例，通過正反例子的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行警示宣傳，深化對(duì)內(nèi)部審計(jì)重要意義與作用的認(rèn)識(shí)。第二、全面宣傳教育內(nèi)部審計(jì)的各項(xiàng)法規(guī)制度，特別是《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)章制度；以及《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)-高校內(nèi)部審計(jì)》等審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)范，以此增強(qiáng)各方面對(duì)教育內(nèi)部審計(jì)的規(guī)章制度意識(shí)。第三，要積極把審計(jì)工作陣地前移，在審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)在不違背獨(dú)立性原則的基礎(chǔ)上，經(jīng)教育系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)委托或許可向直屬單位及學(xué)校提供教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及其他相關(guān)領(lǐng)域咨詢活動(dòng)；主要內(nèi)容包括以下方面：1、提供直屬單位或?qū)W校管理層通過購(gòu)買校方責(zé)任保險(xiǎn)、小型修繕項(xiàng)目委托第三方審價(jià)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、規(guī)避、降低、處置等措施意見。2、憑借自身在內(nèi)部控制系統(tǒng)中的特殊地位，牽頭、溝通、調(diào)解各單位及學(xué)校的一些管理實(shí)務(wù)，使這些管理實(shí)務(wù)能和諧進(jìn)行，如審計(jì)后整改、幫助各部門制訂規(guī)章制度的框架。協(xié)調(diào)改進(jìn)內(nèi)部控制程序的部門責(zé)任等。3、接受服務(wù)對(duì)象委托對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)等活動(dòng)，提高有關(guān)方面認(rèn)知和能力水平，如通過對(duì)下屬兼職審計(jì)員（主要是財(cái)務(wù)人員）的培訓(xùn)正面作用于直屬單位及學(xué)校財(cái)務(wù)管理等。通過加強(qiáng)審計(jì)宣傳，轉(zhuǎn)變審計(jì)職能結(jié)構(gòu)建立具有教育系統(tǒng)特色的審計(jì)咨詢服務(wù)體系，使各部門主動(dòng)不觸碰底限，不想去“破窗”。

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（作者單位：溫州第二高級(jí)中學(xué)）