高速公路工程廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)探索與實(shí)踐

李巧玲

摘 要：隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度的加快，工程項(xiàng)目廉潔建設(shè)也越來(lái)越受到重視。本文結(jié)合廣東廣樂(lè)高速公路有限公司的實(shí)際情況，闡述了高速公路工程廉潔風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)和具體的防控方法。不斷加大從源頭上防止腐敗工作力度，大力推進(jìn)具有交通特色的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”的要求，堅(jiān)持把推進(jìn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重點(diǎn)任務(wù)來(lái)抓，并結(jié)合工程建設(shè)實(shí)際作了一些有益的探索與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：高速公路；廉潔風(fēng)險(xiǎn)；防控

廣樂(lè)高速公路是廣東省在“十一五”跨“十二五”期間規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，線路全長(zhǎng)302公里，北接京港澳高速湖南段，南接廣州機(jī)場(chǎng)高速北延線，沿線經(jīng)過(guò)韶關(guān)、清遠(yuǎn)、廣州3市的8區(qū)（縣）34鎮(zhèn)，總投資333.42億元，參建單位124個(gè)，項(xiàng)目建設(shè)里程之長(zhǎng)、投資規(guī)模之大，參建隊(duì)伍之多、跨越地域之廣，在廣東交通建設(shè)發(fā)展史上是空前的。面對(duì)如此繁重的建設(shè)任務(wù)，如何加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，完善制約和監(jiān)督機(jī)制，從源頭上防治腐敗，確保項(xiàng)目建設(shè)操作程序規(guī)范，工程質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)，資金使用安全，員工隊(duì)伍廉潔高效，廣樂(lè)高速公路項(xiàng)目建設(shè)管理者就這一重要課題作了有效探索與實(shí)踐。

過(guò)去幾年，廣東廣樂(lè)高速公路有限公司（以下簡(jiǎn)稱“廣樂(lè)公司”）作為廣樂(lè)高速公路項(xiàng)目業(yè)主公司，按照中紀(jì)委“要積極推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程、全方位監(jiān)控”，以及交通運(yùn)輸部黨組、駐交通運(yùn)輸部紀(jì)檢組“要以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控為突破口，不斷加大從源頭上防止腐敗工作力度，大力推進(jìn)具有交通特色的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”的要求，堅(jiān)持把推進(jìn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重點(diǎn)任務(wù)來(lái)抓，并結(jié)合工程建設(shè)實(shí)際作了一些有益的探索與實(shí)踐。

一、高速公路工程建設(shè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

高速公路工程建設(shè)需要投入大量的資金且產(chǎn)生巨額現(xiàn)金流，利益誘惑涵蓋項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)筆者參與工程建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)懲防體系建設(shè)工作的探索研究，將工程建設(shè)過(guò)程中比較容易出現(xiàn)的問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)歸納為五個(gè)方面。

一是招投標(biāo)仍存在掛靠、圍標(biāo)、串標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)，虛假招標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前，雖然《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》以及廣東省關(guān)于招投標(biāo)工作的一些規(guī)定已經(jīng)全面實(shí)施，且日趨完善、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，但由于高速公路建設(shè)市場(chǎng)開(kāi)放度大，市場(chǎng)主體復(fù)雜，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)誠(chéng)信體系不夠健全完善，以致招投標(biāo)工作仍然存在假借資質(zhì)掛靠、圍標(biāo)、串標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)，虛假招標(biāo)等隱患。

二是征地拆遷存在利用職權(quán)“撈好處”、弄虛作假“套補(bǔ)償”等風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目征地拆遷環(huán)節(jié)，工作隨意性較大，涉及產(chǎn)權(quán)種類多，地質(zhì)地價(jià)差別大，實(shí)施過(guò)程復(fù)雜。一些直接參與征地拆遷的業(yè)主工作人員由于法紀(jì)觀念淡漠，容易出現(xiàn)與地方征拆工作人員、被拆遷戶三方勾結(jié)，弄虛作假，騙取補(bǔ)償款等不法行為。

三是工程設(shè)計(jì)變更規(guī)模容易人為控制。高速公路在建設(shè)期間，工程設(shè)計(jì)變更往往被施工單位當(dāng)作套利途徑，有些施工單位特別是低價(jià)中標(biāo)單位為了降低工程成本，會(huì)挖空心思拉攏監(jiān)理人員或項(xiàng)目業(yè)主工程管理人員，串通一氣后，巧借設(shè)計(jì)變更增加項(xiàng)目、虛增工程量等不法行為實(shí)現(xiàn)利益最大化。

四是材料采購(gòu)容易引發(fā)質(zhì)量危機(jī)。高速公路建設(shè)需要材料規(guī)模大，一些材料供應(yīng)商不擇手段，對(duì)材料采購(gòu)鏈中的采購(gòu)員、簽訂協(xié)議人員、驗(yàn)貨人員、倉(cāng)庫(kù)管理員、檢測(cè)技術(shù)人員等實(shí)施各種形式的商業(yè)賄賂，使材料供應(yīng)商與采購(gòu)鏈組成一個(gè)利益鏈，進(jìn)行權(quán)錢交易。由于指定品牌、經(jīng)銷商和價(jià)格，從而在材料采購(gòu)中出現(xiàn)材料價(jià)格高而達(dá)不到設(shè)計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

五是監(jiān)理單位容易出現(xiàn)權(quán)力尋租和充當(dāng)保護(hù)傘現(xiàn)象。近幾年，承包人低價(jià)中標(biāo)和部分分項(xiàng)工程層層分包的情況越來(lái)越普遍，以致利潤(rùn)空間越來(lái)越小。一些承包人為了經(jīng)濟(jì)利益不擇手段向監(jiān)理人員行賄，目的就是為其偷工減料的劣質(zhì)工程簽字認(rèn)可和對(duì)其虛增工程量給予簽認(rèn)。

二、高速公路工程建設(shè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的措施

工程建設(shè)領(lǐng)域是權(quán)力集中且重大、資金密集、利益交織復(fù)雜的領(lǐng)域，是權(quán)力尋租、滋生腐敗的“重災(zāi)區(qū)”、“深水區(qū)”。針對(duì)高速公路工程建設(shè)過(guò)程中比較容易出現(xiàn)的問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，廣樂(lè)公司通過(guò)創(chuàng)新工作理念，注重預(yù)防效果，扎實(shí)推進(jìn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作。

第一，注重學(xué)習(xí)教育，筑牢思想防線。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。剖析產(chǎn)生腐敗的根源，一個(gè)重要方面就是黨員干部思想道德防線的失守。這就決定了從源頭上防治腐敗，必須首先消除腐敗的思想動(dòng)因，切實(shí)筑牢思想道德這個(gè)拒腐防變的第一道防線。一是要注重經(jīng)常性教育與集中教育相結(jié)合，通過(guò)定期或不定期開(kāi)展教育的方式，組織全體參建人員學(xué)習(xí)工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。二是要注重點(diǎn)面教育與分類教育相結(jié)合，廣泛組織開(kāi)展理想信念教育、黨紀(jì)教育、道德品行教育、作風(fēng)教育及廉潔從業(yè)教育等。三是要注重崗位教育與警示教育相結(jié)合，通過(guò)查找崗位風(fēng)險(xiǎn)、廣泛收集同類崗位發(fā)生過(guò)的案例，有針對(duì)性地安排黨課教育、警示片教育、服刑人員現(xiàn)身說(shuō)法教育。四是要注重專題教育與創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)教育相結(jié)合，充分利用黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、抓基層黨建創(chuàng)新“書記項(xiàng)目”、紀(jì)律教育學(xué)習(xí)月活動(dòng)、“廉潔從業(yè)教育年”活動(dòng)等載體，探索形式多樣的教育模式，倡導(dǎo)內(nèi)容豐富的廉潔文化，形成學(xué)廉養(yǎng)廉倡廉的良好氛圍。

第二，排查廉潔風(fēng)險(xiǎn)，筑牢行為防線。工程建設(shè)過(guò)程中容易滋生腐敗的關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)。廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)性強(qiáng)，操作性強(qiáng)，必須講究方法，以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待，以務(wù)實(shí)的精神落實(shí)。查找廉潔風(fēng)險(xiǎn)要把握廉潔風(fēng)險(xiǎn)分析的方法，要以權(quán)力運(yùn)行流程或業(yè)務(wù)流程為主線，以崗位為中心，提高查找的精準(zhǔn)度。制定防控措施要具體明確、可操作性強(qiáng)，以制度的形式明確權(quán)力運(yùn)行的界限和歸屬，以流程圖的形式優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序。在工程實(shí)施中，廣樂(lè)公司根據(jù)“權(quán)力運(yùn)行軌跡”，分工程建設(shè)前期工作、建設(shè)實(shí)施及交竣工三個(gè)階段，按“流程、所處環(huán)節(jié)、所涉對(duì)象、廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防控措施、責(zé)任主體”六項(xiàng)內(nèi)容逐一分解，通過(guò)自己找、群眾提、審計(jì)查、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)、集體定等方式排查各項(xiàng)工作過(guò)程中可能產(chǎn)生的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，共查找出項(xiàng)目預(yù)可和工可、勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷、工程招標(biāo)、材料采購(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)、計(jì)量支付、工程變更、資金撥付、交工驗(yàn)收、竣工決算審計(jì)和缺陷責(zé)任期、竣工驗(yàn)收等13個(gè)方面存在或潛在的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)140個(gè)，并將查找出來(lái)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行公示，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。根據(jù)廉潔風(fēng)險(xiǎn)危害和影響程度，廣樂(lè)公司對(duì)140個(gè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了科學(xué)定量與定性的分析評(píng)估，按高、中、低三個(gè)檔次界定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確定高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)49個(gè)，中、低風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)91個(gè)，并制定相應(yīng)防控措施，形成《廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》，發(fā)放給每位員工，以此提醒員工防范風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防觸碰制度高壓線，使員工繃緊防范風(fēng)險(xiǎn)這根弦，做到警鐘長(zhǎng)鳴。

第三，全面清理職權(quán)，筑牢制度防線。排查腐敗風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)防腐敗工作的基礎(chǔ)，而清理權(quán)力是排查腐敗風(fēng)險(xiǎn)的前提。權(quán)力尋租無(wú)孔不入，任何掌握權(quán)力的集體和個(gè)人，發(fā)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的可能都客觀存在，只有明確責(zé)權(quán)，查準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，才能有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。2012年以來(lái)，廣樂(lè)公司以監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行為核心，對(duì)各項(xiàng)權(quán)力全面梳理、逐項(xiàng)規(guī)范，尤其是針對(duì)掌握勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷、招標(biāo)、設(shè)計(jì)變更、工程計(jì)量和支付、財(cái)務(wù)管理、物資采購(gòu)等業(yè)務(wù)的職能部門進(jìn)行重點(diǎn)清查，并以“規(guī)范運(yùn)行、提升效能”為目標(biāo)，以“內(nèi)容簡(jiǎn)約、程序簡(jiǎn)化、操作簡(jiǎn)便”為原則，將每項(xiàng)職權(quán)劃分為若干必經(jīng)環(huán)節(jié)，繪制了14幅工程建設(shè)重要環(huán)節(jié)的權(quán)力運(yùn)行流程圖。通過(guò)班子成員合理分權(quán)，單位和部室之間科學(xué)制權(quán)，減少工程審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，壓縮自由裁量權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，建立“權(quán)責(zé)明晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開(kāi)、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程動(dòng)態(tài)跟蹤和定期檢查，確保權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)、規(guī)范。

第四，推行審計(jì)預(yù)警，筑牢免疫防線。全過(guò)程跟蹤審計(jì)是對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、竣工決算等全過(guò)程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、有效性進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，是有效控制和如實(shí)反映工程造價(jià)，促進(jìn)管理和廉政建設(shè)，保證建設(shè)資金合法、合理使用、提高投資效益的審計(jì)。其有別于傳統(tǒng)的事后審計(jì)，其將關(guān)口前移，實(shí)行事前、事中和事后審計(jì)相結(jié)合，做到“全程參與、適時(shí)緊隨、預(yù)防為主、點(diǎn)面兼顧、目標(biāo)特定、優(yōu)質(zhì)高效”；能充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和抵御各種問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目建設(shè)順利開(kāi)展和完成。廣樂(lè)公司作為廣東省交通集團(tuán)有限公司“全過(guò)程跟蹤審計(jì)”試點(diǎn)單位，在工程建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持以服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)為目標(biāo)，以增強(qiáng)員工‘免疫力為導(dǎo)向，以提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益為中心，積極主動(dòng)配合第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程、招投標(biāo)、施工及監(jiān)理單位履職、工程結(jié)算、計(jì)量支付、合同管理、征地拆遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行定期不定期的審查。對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)提出的招投標(biāo)、合同管理及執(zhí)行、投資控制、工程管理、財(cái)務(wù)管理等方面的問(wèn)題和相應(yīng)的意見(jiàn)建議，廣樂(lè)公司本著“邊建設(shè)、邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”的原則，均限期進(jìn)行了相應(yīng)整改。審計(jì)機(jī)構(gòu)全過(guò)程介入，前移了審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，進(jìn)一步規(guī)范了工程建設(shè)行為，對(duì)工程造價(jià)起到了行之有效的控制作用，為項(xiàng)目又好又快建設(shè)提供了重要保障和有力支撐。

第五，堅(jiān)持齊抓共管，筑牢監(jiān)督防線。黨風(fēng)廉政建設(shè)及反腐敗斗爭(zhēng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)的社會(huì)工程，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督是其中的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，只有切實(shí)把握住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早終止、早處理，防微杜漸，消滅腐敗現(xiàn)象，才能夠?qū)崿F(xiàn)教育干部、幫助干部、挽救干部的最美好愿望。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化與發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、社會(huì)分配多樣化，給少數(shù)經(jīng)不住錢色誘惑的領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造了濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的便利條件，滋生了黨內(nèi)腐敗、社會(huì)腐敗。對(duì)此，廣樂(lè)公司以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督為主，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督為輔，對(duì)招投標(biāo)、征地拆遷、工程變更、計(jì)量支付等易發(fā)多發(fā)職務(wù)犯罪的關(guān)鍵部位和重要環(huán)節(jié)實(shí)行陽(yáng)光動(dòng)態(tài)監(jiān)控，充分發(fā)揮廣大員工的監(jiān)督作用和檢察機(jī)關(guān)懲治預(yù)防腐敗的威懾作用。一是強(qiáng)化職工民主監(jiān)督，積極推進(jìn)廠務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)，把“三重一大”決策事項(xiàng)作為領(lǐng)導(dǎo)人員述職述廉和向職代會(huì)報(bào)告的重要內(nèi)容。二是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，積極發(fā)揮監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、信訪等監(jiān)督功能，切實(shí)形成監(jiān)督合力。三是充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，與清遠(yuǎn)、韶關(guān)、花都三地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，以此加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的指導(dǎo)、檢查、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，有效遏制和預(yù)防職務(wù)犯罪。

第六，依托信息平臺(tái)，筑牢科技防線?？萍挤栏褪且孕畔?、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為主要手段，以電子監(jiān)察綜合系統(tǒng)為主要載體，將網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化等現(xiàn)代信息技術(shù)，使管理中盡可能多的環(huán)節(jié)和內(nèi)容通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑得以公開(kāi)，對(duì)行政權(quán)力的實(shí)施實(shí)行超前防范、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和硬性約束，從而變事后監(jiān)督為全過(guò)程監(jiān)督，變單層次監(jiān)督為多層次監(jiān)督，用科學(xué)技術(shù)來(lái)完善制度、強(qiáng)化監(jiān)督、減少和消除腐敗滋生的土壤和條件，從源頭上預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。為進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)處理效率和項(xiàng)目管理水平，廣樂(lè)公司依托HCS系統(tǒng)平臺(tái)固化辦事流程，使各項(xiàng)工作審批系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理工作分權(quán)制衡、流程制約、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及權(quán)力運(yùn)行進(jìn)系統(tǒng)、留痕跡、可追溯、有監(jiān)督，使企業(yè)運(yùn)作更加公開(kāi)透明。在招標(biāo)過(guò)程中，廣樂(lè)公司公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目全部進(jìn)入建設(shè)工程交易中心實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，在規(guī)定的平面及網(wǎng)絡(luò)媒體上面向全國(guó)發(fā)布招標(biāo)公告，涉及到多標(biāo)段、多單位的招標(biāo)批次，標(biāo)段分配完全以搖珠方式隨機(jī)分配，評(píng)標(biāo)委員均按規(guī)定隨機(jī)抽取，評(píng)標(biāo)結(jié)果及時(shí)發(fā)布公示，招標(biāo)全過(guò)程由政府相關(guān)部門監(jiān)督；符合邀請(qǐng)招標(biāo)條件的嚴(yán)格甄選合格單位，與招標(biāo)方案報(bào)上級(jí)單位批準(zhǔn)后在審計(jì)監(jiān)察部門的監(jiān)督下實(shí)施，評(píng)標(biāo)委員與清標(biāo)人員均按要求隨機(jī)抽取，確保了招標(biāo)過(guò)程合法合規(guī)、公正、公平、公開(kāi)。實(shí)踐表明，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段預(yù)防腐敗，是防止權(quán)力濫用的“防火墻”，是實(shí)施效能監(jiān)察的“電子眼”，是懲防體系建設(shè)的“助推器”。

三、結(jié)語(yǔ)

廣樂(lè)高速公路項(xiàng)目自開(kāi)工建設(shè)以來(lái)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大膽嘗試運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)理論，把風(fēng)險(xiǎn)管理引入到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)中，創(chuàng)新了廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作，闖出了一條新的防腐之路，扎實(shí)推進(jìn)了懲防體系建設(shè)，促進(jìn)了工程項(xiàng)目又好又快建設(shè)，以生動(dòng)的實(shí)踐完美詮釋了以人為本和抓黨風(fēng)重預(yù)防，保穩(wěn)定促發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵。

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