公共政策創(chuàng)新視角下群體性事件治理路徑探究

王 宇

公共政策創(chuàng)新視角下群體性事件治理路徑探究

王 宇

在社會轉(zhuǎn)型大背景下，社會結(jié)構(gòu)、利益分配、思想觀念等發(fā)生了翻天覆地的變化，各種矛盾錯綜復(fù)雜地交織在一起引發(fā)了各類群體性事件，群體性事件在近些年的集中式爆發(fā)給中國社會造成了嚴(yán)重的影響。當(dāng)前群體性事件的成因主要在于：利益的分化和沖突；利益分化引起的社會分化和社會階層固定化；貧富差距擴(kuò)大引發(fā)的相對剝奪感；公民權(quán)利意識增強(qiáng)與利益訴求渠道不暢通之間的矛盾；情緒化傾向地傳播，法不責(zé)眾的僥幸心理；新媒體無形的渲染和強(qiáng)化作用?；诠舱邉?chuàng)新的視角探析有效治理群體性事件的現(xiàn)實路徑：采用開放式?jīng)Q策的方式；重視公共政策的公共利益特性；拓寬公眾表達(dá)利益訴求的渠道；出臺和完善相關(guān)追究事件主要責(zé)任人、參與者的公共政策；實現(xiàn)對新媒體的有效管理。

群體性事件；治理；政策創(chuàng)新

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“1993年我國發(fā)生社會群體性事件0．87萬件，2005年上升為8．7萬件，2006年超過9萬件，并一直保持上升勢頭，我國已進(jìn)入典型的風(fēng)險型社會。”[1]群體性事件無疑會對國家、社會和個體都造成嚴(yán)重的破壞和損失，甚至威脅到中國改革開放事業(yè)的深入推進(jìn)。因此，分析當(dāng)前群體性事件的演變趨勢，并找出群體性事件的成因，進(jìn)而探究有效治理群體性事件的路徑具有重大的現(xiàn)實和理論意義。

一、當(dāng)前群體性事件的演變趨勢

中共中央辦公廳于2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》指出：“群體性事件是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求的事件及事件醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動。”由此可見，群體性事件主要是由于利益受損、采取大規(guī)模聚集、運(yùn)用非法方式進(jìn)行利益訴求的一種行為。了解當(dāng)前群體性事件的演變趨勢對于分析群體性事件的成因、探究其治理路徑有一定的意義。出于社會媒介的更新、社會矛盾的交叉等諸多原因，群體性事件也在不斷演變，主要表現(xiàn)在如下幾方面：

（一）規(guī)模擴(kuò)大化。從近些年發(fā)生的群體性事件來看，無論是從參與的人數(shù)，還是從波及的范圍來說，其都有擴(kuò)大化趨勢。群體性事件規(guī)模的擴(kuò)大化，不可避免地帶來其影響程度的加深，這進(jìn)一步加大了群體性事件的處置難度。除了公眾權(quán)利意識加強(qiáng)、利益訴求渠道不暢等因素之外，近幾年興起與活躍的新媒體對群體性事件的擴(kuò)大化更是有著深刻的影響。新媒體門檻低、傳播廣、溝通快等特點為短時間內(nèi)聚集大量人群提供了條件，它不僅使利益相關(guān)者迅速參與進(jìn)事件之中，它也給了投機(jī)取巧者趁機(jī)牟取不當(dāng)利益和發(fā)泄情緒的機(jī)會，另外，旁觀者（多是看熱鬧的人群）也在無意之中使得事件的規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢。

（二）成因復(fù)雜化。征地拆遷、環(huán)境污染、涉法涉訴、公民非正常死亡、交通糾紛、治安糾紛、社會保障等因素都是引發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索，但群體性事件的爆發(fā)已不再是由單一的因素所決定，而是多種因素相互交叉和混合的結(jié)果，多種因素錯綜復(fù)雜地交織在一起構(gòu)成其爆發(fā)的原因，有時很難辨別究竟哪種因素在其中起著主導(dǎo)性作用，因此難以做到“對癥下藥”。另外，在群體性事件表象的背后往往隱藏著更為深層次的原因，比如表面抗拒政府征地的行為，其背后多是出于對利益補(bǔ)償和利益分配的不滿，或只是長時間積聚的對于政府不滿情緒的一種宣泄方式。

（三）影響惡性化。群體性事件造成的有形的人、財、物的損失有目共睹，相較于這些有形的損失，它給國家、社會和個人所能帶來的無形的損害更值得警醒。其一，群體性事件的“漣漪效應(yīng)”能夠通過作用于人們的心理，引起社會普遍的恐慌，使社會整體彌漫不安的情緒；[2]其二，大眾傳媒尤其是新媒體對于事件的大量播報會使公眾形成一種錯覺，認(rèn)為自身利益無法得到體現(xiàn)時，群體性事件這一形式最終往往會有效地實現(xiàn)自身的利益訴求，“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的心理一旦形成，對于防治群體性事件無疑會產(chǎn)生諸多障礙；其三，群體性事件對政府還有著“放大鏡效應(yīng)”，它會放大政府行為的不足之處，無論是群體性事件爆發(fā)前，還是處置過程中抑或是善后恢復(fù)階段，毫厘之差都有可能會被無限放大，某個微小的失誤都會引發(fā)政府公信力危機(jī)，乃至使政府陷入“塔西佗陷阱”。

（四）處置艱巨化。這里的處置難度主要針對事中和事后階段而言。在事中階段，由于需要第一時間進(jìn)行回應(yīng)，因此對事件要有基本的掌握，但光怪陸離表象背后的真正原因難以精確把握；對于處置過程中可能出現(xiàn)的任何突發(fā)意外狀況（如談判人員被圍困、出現(xiàn)暴力沖突、人群非但沒被分散反而更聚集等）的未知；對于各類擴(kuò)散的謠言的辨別和澄清。在事后階段，追究群體性事件主要責(zé)任人的取證工作和確定對其的處罰程度；對社會秩序的恢復(fù)工作；對來自群眾和媒體質(zhì)疑聲音的回應(yīng)等。

二、當(dāng)前群體性事件產(chǎn)生的原因分析

群體性事件的產(chǎn)生原因諸多，成因主要可以歸納為以下幾方面：

（一）根本原因在于利益的分化和沖突。利益矛盾往往是引發(fā)群體性事件的根本動因，群體性事件終是公眾對于自身利益感覺被侵犯的一種極端的維權(quán)行為，而引發(fā)群體性事件的這種利益沖突多出現(xiàn)于公眾與政府之間。

如在鄰避型環(huán)境群體性事件中，往往是項目還未正式動工甚至尚未被審核批準(zhǔn)之時，便有相關(guān)傳聞鋪天蓋地地散布于社會上，進(jìn)而大量群眾（主要是利益相關(guān)方）被組織起來抗議該項目，在這背后牽涉的實質(zhì)無非是利益。當(dāng)?shù)厝罕娀蚴怯X得自身身體健康即將受到威脅，或是出于對政府給予的利益補(bǔ)償?shù)牟粷M，便自發(fā)地或被有組織地參與進(jìn)抗議活動中。政府作為社會活動參與者中的重要一員，往往也存在著尋求自身利益的傾向，當(dāng)它引進(jìn)相關(guān)項目時經(jīng)常會牽涉到其自身利益和公眾利益的問題，當(dāng)兩者出現(xiàn)分歧乃至沖突時，若沒有能夠得到有效解決，這種沖突必然會以某種方式明朗化，而使之明朗化的極端方式便是群體性事件。

（二）利益分化引起社會分化和社會階層固定化，社會流動越來越難?！吧鐣A層理論認(rèn)為，一個和諧的社會，向上社會流動的渠道應(yīng)該是暢通無阻的，一個人可以憑借自己的努力來改變自己的社會經(jīng)濟(jì)地位，爭取在階層的層級次序中向上流動。社會流動是化解階層沖突，促進(jìn)社會和諧的有效途徑?！盵3]但是，社會流動在貧富差距擴(kuò)大、資源占有強(qiáng)弱不均等多方因素下顯得越來越困難，社會階層日益呈現(xiàn)固定化狀態(tài)，弱勢者向上流動的可能性越來越小，強(qiáng)勢者也憑借個人的社會資源始終占據(jù)著原有的地位，階層固定化引起的社會矛盾不容小覷。

當(dāng)處于低層次的人群進(jìn)一步向上流動的門檻越來越高、成本也相應(yīng)增加，亦即在難度增大、可能性減小的情況下，很難再通過正常途徑獲得往上流動的空間，隨之引發(fā)借助非正常途徑取得往上流動機(jī)會的心理和行動。

（三）貧富差距擴(kuò)大情境下產(chǎn)生的相對剝奪感?！跋鄬儕Z指與參照群體相比，個體對自身所處的不利地位的一種感知。”[4]群體性事件的發(fā)生源頭多是出于仇官、仇富、仇腐心理，當(dāng)個體感覺自身利益被剝奪時，憤懣心理和情緒尤其會被放大。公眾對于社會保障、社會福利等資源在不同行業(yè)、不同地域分配現(xiàn)狀的不滿，對自身最終所得資源感知到的稀少，都屬于相對剝奪感由來的因素。

國際上通常運(yùn)用基尼系數(shù)來衡量一國內(nèi)的貧富差距。雖然從2009年開始，我國的基尼系數(shù)有所下降，但仍舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于0．4的國際貧富差距警戒線（見圖），社會財富分配不公、社會貧富差距不斷擴(kuò)大是社會矛盾和社會群體性事件爆發(fā)的重要原因，亦是中國呈現(xiàn)風(fēng)險化社會的關(guān)鍵因素。

基尼系數(shù)波動圖

（四）公民權(quán)利意識增強(qiáng)與利益訴求渠道不暢通之間的矛盾。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民受教育程度兩者的提高，也使公民自身的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，以往經(jīng)常用忍氣吞聲、置之不理的態(tài)度面對自身利益被侵害的情況已全然發(fā)生改變，現(xiàn)今公民往往會尋求各種途徑進(jìn)行維權(quán)。在崇尚法治的社會中，公民權(quán)利意識增強(qiáng)是一件好事，但我國法治建設(shè)尚未完善，公民往往訴諸無門，這為其運(yùn)用非法手段進(jìn)行維權(quán)釀下了隱患。

群體性事件在事前階段往往會有一段時間的預(yù)警期，預(yù)警期間多表現(xiàn)為公眾某種呼聲不斷，他們會通過各種渠道去反映自身的訴求，希冀問題能夠得到解決，但出于多種原因，如政府相關(guān)人員沒有予以足夠重視、訴求經(jīng)過層層的信息過濾或手續(xù)的繁瑣等緣由而未能得到解決。當(dāng)事件被不斷醞釀和惡化，進(jìn)而便有引發(fā)群體性事件的可能。公眾剛開始肯定會寄望于通過正常的渠道去解決問題，只有在這種方式受到阻礙、行不通的時候，才會選擇采取極端方式進(jìn)行維權(quán)。

（五）情緒化傾向地傳播，法不責(zé)眾的僥幸心理。群體性事件的參與人數(shù)龐大，甚至能達(dá)到數(shù)十萬人，但真正的利益相關(guān)者并沒有那么多，究竟是何原因?qū)е逻@一現(xiàn)象？毋庸置疑，信息的擴(kuò)散和傳播是能夠集聚大量人群的重要條件，但人們接收到的信息的真實性、可信度等都是打問號的，因為信息在傳播過程中由于會受到相關(guān)因素的干擾而出現(xiàn)扭曲和失真的現(xiàn)象。

引起信息失真的原因眾多，傳播者的態(tài)度是其中重要的一點。傳播者對信息量的刻意或無意增減、對信息內(nèi)容的不準(zhǔn)確描述、人云亦云的從眾心理等都會對群體性事件的產(chǎn)生和事態(tài)的擴(kuò)大有影響。很多人雖然不是利益相關(guān)方，但卻借此機(jī)會發(fā)泄自己的情緒，對事件刻意添油加醋，并通過各個平臺對其進(jìn)行傳播。另外，法不責(zé)眾的僥幸心理無論對傳播還是對切身參與事件中也起著一定的影響，部分人也借此肆無忌憚地進(jìn)行非法活動。

（六）新媒體時代下，大量播報的渲染和強(qiáng)化作用。當(dāng)下，在社會媒介不斷更新的過程中，日益積聚的社會矛盾的爆發(fā)過程也在逐漸發(fā)生著變化，尤其是近幾年新媒體的興起與活躍無論是對于群體性事件的產(chǎn)生還是對于其的有效治理路徑探究都有著深刻的影響。

有學(xué)者認(rèn)為，“社會運(yùn)動依賴大眾媒介實現(xiàn)組織目標(biāo)，這包括，引起社會的關(guān)注；爭取參與者；獲得大眾對于運(yùn)動基本理念的認(rèn)知和贊同；形成有利于運(yùn)動的社會輿論；動員各種社會資源對運(yùn)動的參與和支持?！盵5]新媒體為社會動員提供了更大的空間，新媒體時代的到來使公眾能夠超越地域和時空的界限，及時獲得相關(guān)資訊，新聞媒體也利用新媒體的便捷性和及時性不斷推出相關(guān)內(nèi)容，而且媒體往往會抓住能夠吸引公眾眼球的訊息不斷進(jìn)行播報。對信息的偏頗吸收往往會使公眾形成一種錯覺，媒體對群體性事件的大量報道對引起政府重視自己的利益有著重要作用，因而這種非法維權(quán)手段成為了公眾進(jìn)行維權(quán)的選擇之一。此外，信任感缺失的底層民眾往往選擇在新媒體中構(gòu)建出自身的“反話語空間場”，他們不僅通過各交流平臺發(fā)布相關(guān)言論，也運(yùn)用新聞媒體進(jìn)行發(fā)聲來引起他人的關(guān)注，以期問題能夠得到解決。[6]

三、群體性事件有效治理的現(xiàn)實路徑——基于公共政策創(chuàng)新視角探析

群體性事件的產(chǎn)生對社會造成了惡劣的影響，本文希冀基于公共政策創(chuàng)新的視角去探究其源頭治理方法。

（一）采用開放式?jīng)Q策的方式。國務(wù)院關(guān)于法制政府建設(shè)意見提出了重大決策的五個必經(jīng)程序“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”，這對群體性事件的源頭治理具有重大意義，其中“公眾參與、集體討論決定”很明顯地體現(xiàn)了開放式?jīng)Q策的特點?！肮翊蟊妳⑴c政府主導(dǎo)的公共治理，其中最重要的就是在一定程度上與政府分享一度由公共部門完全壟斷的公共決策權(quán)?！盵7]現(xiàn)今，讓市場、社會、公眾參與進(jìn)公共政策的決策過程中，分享政府的公共決策權(quán)對預(yù)防群體性事件有著重要的作用。

采用開放式?jīng)Q策的方式，“一方面，可以提升決策質(zhì)量和民眾對公共政策的認(rèn)同度，從而有助于預(yù)防群體性事件的發(fā)生；另一方面，多方談判通過政府微信空間的構(gòu)建和協(xié)商治理技術(shù)的嵌入，可以實現(xiàn)溝通的理性化，從而有助于遏制群體性事件的發(fā)展?！盵8]開放式?jīng)Q策突出的優(yōu)勢一方面在于為公眾發(fā)聲提供了條件，另一方面也使政府在考慮多方意見的情況下，能夠制定出合理、合法、合情的決策，從而有效遏制群體性事件的發(fā)生和擴(kuò)大。

（二）切實體現(xiàn)公共政策的公共利益特性。我國政府的宗旨在于為人民服務(wù)，要體現(xiàn)為人民服務(wù)的本質(zhì)首先應(yīng)維護(hù)與大家利害皆相關(guān)的公共利益。公共利益如何體現(xiàn)？最顯而易見的便在于觀察制定的各項公共政策之中是否有所涉及這一方面的內(nèi)容。公共政策的公共性特征決定了公共政策必須為公眾利益服務(wù)，公共政策內(nèi)容的著力點應(yīng)在于為公眾提供最大可能的公共服務(wù)，體現(xiàn)公共利益特性、提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量對于預(yù)防群體性事件能發(fā)揮相應(yīng)的作用。

利益問題是各種社會矛盾由來的源頭，亦是群體性事件產(chǎn)生的根本原因，只有平衡和協(xié)調(diào)好相關(guān)利益方的意見和分歧，才能從源頭上治理群體性事件。最終受到公共政策影響的歸根到底是公眾，因此公共政策的內(nèi)容是否能體現(xiàn)公共利益對于公眾而言至關(guān)重要。部分群體性事件就是由于政府在制定相關(guān)政策時，出于政府尋租的目的而沒有考慮到公眾的利益，一旦公共利益受損而且又無法得到表達(dá)和做出補(bǔ)救，公眾就有選擇抗?fàn)幍姆绞竭M(jìn)行訴求的可能。

（三）完善相關(guān)渠道便于公眾表達(dá)利益訴求。有學(xué)者指出，“當(dāng)前我國公民的利益表達(dá)機(jī)制存在不足，表現(xiàn)在利益表達(dá)的非均衡性，利益表達(dá)體制不完善”等方面，利益表達(dá)機(jī)制的不足對群體性事件的產(chǎn)生有著不可推卸的責(zé)任。[9]在群體性事件的事前階段，公眾最初往往都不會選擇非正常渠道進(jìn)行利益的訴求，只有在各種途徑都被堵塞、行不通之時，才會通過一些非法方式進(jìn)行利益訴求。

通過出臺和完善相關(guān)政策來疏通利益表達(dá)的渠道，對群體性事件的防治能產(chǎn)生一定的積極作用。在社會主體、社會文化多元化的現(xiàn)今，通過“構(gòu)建以個人、社區(qū)組織、媒體、非營利組織、商業(yè)組織、政府組織等為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的合作共治的多元協(xié)同共治模式”，讓各個社會主體都能參與進(jìn)社會治理之中，并有相應(yīng)的渠道表達(dá)他們的意見，確保政府能聽到來自各方的聲音，這對于群體性事件的預(yù)防和治理意義重大。[10]

（四）出臺和完善相關(guān)追究事件主要責(zé)任人、參與者的公共政策。前面分析群體性事件的產(chǎn)生原因時，提到了其中一點是由于存在法不責(zé)眾的僥幸心理，這種認(rèn)知無論對群體性事件的產(chǎn)生還是事態(tài)的擴(kuò)大都有著負(fù)面作用。在這一不當(dāng)認(rèn)知下，公眾會毫無顧忌地轉(zhuǎn)發(fā)一些未經(jīng)核實的信息，并隨著轉(zhuǎn)發(fā)和傳播量的加大，在整個社會層面掀起波瀾。群體性事件起初并不嚴(yán)重，但伴隨著信息被不斷夸大或扭曲的過程，事態(tài)往往會朝著不可預(yù)知的方向演變。線上的大量轉(zhuǎn)發(fā)和傳播，線下的實際參與者的不斷增多，使群體性事件變得更難以把控。

出臺和完善相關(guān)政策解決群體性事件中存在的法不責(zé)眾心理，對事件的主要責(zé)任人和參與者進(jìn)行相應(yīng)的處罰至關(guān)重要。憑借視頻錄像查找出事件的主要責(zé)任人、攪事者和趁機(jī)進(jìn)行打砸搶的非法分子，并依據(jù)相關(guān)法律和條例依法進(jìn)行處罰，對存在這種僥幸心理的人群進(jìn)行懲戒，使公眾能夠?qū)κ录M(jìn)行理性思考和理性行動，不盲目跟風(fēng)。

（五）出臺和完善相關(guān)公共政策，實現(xiàn)對于新媒體的有效管理。新聞媒體本身就有著強(qiáng)大的力量，它在傳遞信息的過程中，其實也在引導(dǎo)著相應(yīng)的價值觀，可以說，它與公共輿論共存共振。新聞媒體對于群體性事件的擴(kuò)散有著深刻影響，“新聞媒體一方面使得具有相同價值觀念的人群站了出來，并走到一起，引發(fā)新一輪的群體性事件，另一方面又會使得原本對此事件毫無概念的人群，即圍觀者，開始關(guān)注這一事件并形成自己的觀點，也逐漸參與到群體性事件中?！盵11]

一方面，新媒體時代的到來對事件的報道和及時更新提供了更為便利的條件，同時它也改變了以往信息由新聞媒體向公眾的單向傳遞鏈條，它實現(xiàn)了新聞媒體與公眾之間的雙向互動，這也引起了當(dāng)下的這一現(xiàn)象：公眾的話語權(quán)在增強(qiáng)的過程中，使新聞媒體有時刻意選擇某些公眾感興趣的內(nèi)容進(jìn)行報道，甚至改變了新聞媒體觀點獨立的初衷，出現(xiàn)了迎合觀眾想法和趣味的情況，這些對事件的真實報道產(chǎn)生了干擾。另一方面，各個交流平臺為公眾發(fā)表意見提供了便捷的途徑，很多人由此會在網(wǎng)上發(fā)表不當(dāng)言論和發(fā)布虛假信息，造成惡劣的社會影響。

因此，最大程度地發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，減少、避免其負(fù)面效應(yīng)，對于有效預(yù)防和化解群體性事件有著重要作用。如媒體人應(yīng)始終堅持報道真實、觀點獨立的立場和信念，實行網(wǎng)絡(luò)實名制，出臺相關(guān)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論和行為的政策法規(guī)等，確保新媒體對社會產(chǎn)生的影響利大于弊。

[1]代玉啟.群體性事件演化機(jī)理分析[J].政治學(xué)研究,2012(6).

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[5]孫瑋.中國“新民權(quán)運(yùn)動”中的媒介“社會動員”——以重慶“釘子戶”事件的媒介報道為例[J].新聞大學(xué),2008(4).

[6]李春雷,舒瑾涵.環(huán)境傳播下群體性事件中新媒體動員機(jī)制研究——基于昆明PX事件的實地調(diào)研[J].當(dāng)代傳媒,2015(1).

[7]史云貴.中國社會群體性突發(fā)事件有效治理的理性路徑論析——一種基于公共理性的研究視角[J].社會科學(xué),2010(1).

[8]蘇鵬輝,談火生.論群體性事件治理中的協(xié)商民主取向[J].國外理論動態(tài),2015(6).

[9]苗貴安.從公共政策的視角看完善我國公民利益表達(dá)的路徑——以什邡市和啟東市發(fā)生的群體性事件為例[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報,2012(6).

[10]金華.多元協(xié)同共治：網(wǎng)絡(luò)時代群體性事件治理模式創(chuàng)新[J].中北大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(1).

[11]鄭風(fēng)田,許竹青,余航.政府態(tài)度、網(wǎng)絡(luò)媒體與我國群體性事件的擴(kuò)散效應(yīng)——一個中觀角度的實證研究[J].江蘇社會科學(xué),2012(2).

（責(zé)任編輯 劉曉明）

王宇，中共浙江省委黨校行政管理碩士研究生（郵政編碼 311121）

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1672-6359(2017)03-0063-05