全球氣候治理體系遭遇變局

本刊記者 杜悅英

全球氣候治理體系遭遇變局

本刊記者 杜悅英

在競(jìng)選期間即公開聲稱氣候變化是“騙局”，表態(tài)上任后要退出《巴黎協(xié)定》的美國(guó)總統(tǒng)特朗普，在6月1日讓“另一只靴子”應(yīng)聲落地。

據(jù)新華社消息，特朗普當(dāng)天在白宮記者會(huì)上說，即日起，美國(guó)將停止落實(shí)《巴黎協(xié)定》；《巴黎協(xié)定》讓美國(guó)處于不利位置，而讓其他國(guó)家受益；美國(guó)將重新開啟談判，尋求達(dá)成一份對(duì)美國(guó)公平的協(xié)議。

消息一出，輿論嘩然。2015年12月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議第二十一屆會(huì)議（即巴黎氣候大會(huì)）上，近200個(gè)《公約》締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》。這份開啟了全球氣候治理新階段的歷史性協(xié)定，曾經(jīng)幾乎令所有人額手稱慶。

時(shí)過境遷。距《巴黎協(xié)定》正式生效時(shí)間——2016年11月4日——尚不足半年，特朗普便宣布美國(guó)退出，其在氣候問題上的立場(chǎng)亦遭到國(guó)際社會(huì)廣泛批評(píng)。

這場(chǎng)打著“美國(guó)優(yōu)先”大旗的退出之舉能否最終使美國(guó)受益？作為《巴黎協(xié)定》達(dá)成的重要推手，美國(guó)如果徹底退出又將給全球氣候治理體系帶來哪些影響？

美國(guó)利益：撿芝麻丟西瓜

在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、氣候變化和綠色發(fā)展基礎(chǔ)領(lǐng)域首席專家張永生研究員看來，特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》“損人而不利己，恰恰會(huì)違背而不是維護(hù)其國(guó)家利益”。

張永生說，特朗普提出《巴黎協(xié)定》對(duì)美國(guó)“不公平”，并非一個(gè)合理的說詞，《巴黎協(xié)定》其實(shí)是在美國(guó)主導(dǎo)下制定的方案。

在《巴黎協(xié)定》中，“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則的體現(xiàn)形式，是將所有國(guó)家放在同一法律框架下，在減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)和透明度的條款中加以區(qū)分，而不是像《京都議定書》那樣，將所有締約方分為“附件一國(guó)家”和“非附件一國(guó)家”，不同類別國(guó)家具有不同的法律責(zé)任?！栋屠鑵f(xié)定》還以國(guó)際條約的形式，確認(rèn)了締約方“自下而上”提出國(guó)家自主貢獻(xiàn)（intended nationally determined contribution，INDC）的減排目標(biāo)模式，不像《京都議定書》主要采取“自上而下”的模式?！八裕J(rèn)為《巴黎協(xié)定》對(duì)美國(guó)不公平，實(shí)在有點(diǎn)說不過去”。

在他看來，特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》是按“做小買賣”的商業(yè)邏輯來思考問題，結(jié)果將是“撿了芝麻，丟了西瓜”。張永生對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》分析，表面看，退出《巴黎協(xié)定》后，美國(guó)可以不受約束，某些產(chǎn)業(yè)獲得一些短期利益，但這種言而無信且自私的國(guó)家行為，對(duì)美國(guó)國(guó)際信用和聲譽(yù)的破壞極大，這反過來會(huì)對(duì)美國(guó)利益造成很大影響?！岸宰鲂≠I賣的商業(yè)邏輯是看不到這些損失的，自以為得了便宜，實(shí)則吃了大虧而不自知”。

從國(guó)家戰(zhàn)略層面看，特朗普之所以會(huì)有前述政治主張和思維邏輯，根本原因在于“他對(duì)發(fā)展問題的認(rèn)識(shí)和主張，更多的還是傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代過時(shí)的概念”。張永生說，人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代、綠色發(fā)展時(shí)代，關(guān)于發(fā)展的理念和模式正在發(fā)生革命性變化。發(fā)展理念決定發(fā)展格局。綠色發(fā)展背后，有著巨大的機(jī)遇。如果一想到經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是“挖煤開礦、機(jī)器轟鳴”，這種陳舊的思想是無法看到綠色發(fā)展背后的機(jī)遇的。

他還觀察到，由于特朗普政府持反氣候變化和反綠色發(fā)展的立場(chǎng)，在美國(guó)國(guó)內(nèi)，該領(lǐng)域的大量研究經(jīng)費(fèi)被削減。這對(duì)美國(guó)在代表未來綠色發(fā)展科學(xué)研究上的領(lǐng)導(dǎo)地位，可能會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！叭绻谶@方面的研究探索滯后，美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位會(huì)大受影響”，張永生說。

國(guó)際舞臺(tái)：壞榜樣壞影響

特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)產(chǎn)生消極影響，可謂給國(guó)際社會(huì)樹立了一個(gè)負(fù)面榜樣。一方面，全球應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度加大；另一方面，氣候融資也受到影響。

圖/新華社

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各方將加強(qiáng)對(duì)氣候變化威脅的全球應(yīng)對(duì)，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5℃之內(nèi)而努力。各國(guó)將盡快實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放達(dá)峰，并在本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。

“這意味著作為全球第二大碳排放國(guó)和第三大人均碳排放國(guó)的美國(guó)并不打算為全球應(yīng)對(duì)氣候變化貢獻(xiàn)力量，不承擔(dān)國(guó)際責(zé)任”， 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心高級(jí)研究員崔瑩認(rèn)為，特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，意味著全球應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度加大。

綠色和平東亞項(xiàng)目總監(jiān)李雁直言，在化石能源向新能源轉(zhuǎn)型、低碳發(fā)展成為世界共識(shí)的背景中，作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，更是歷史排放大國(guó)的美國(guó)（1990年，美國(guó)還是全球第一大排放國(guó)，占世界排放總量的23%）須承擔(dān)減排責(zé)任，承擔(dān)資金義務(wù)、在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中的角色舉足輕重，現(xiàn)在特朗普無視這些責(zé)任與義務(wù)，“是帶領(lǐng)美國(guó)走向令人失望的倒退”。

減排才是硬道理。特朗普此舉，給國(guó)際社會(huì)帶來了怎樣的影響？

國(guó)家氣候變化專家委員會(huì)副主任、清華大學(xué)原常務(wù)副校長(zhǎng)何建坤教授對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀察》說，特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，雖然不會(huì)有更多國(guó)家跟隨美國(guó)一同退出，但美國(guó)不再承諾實(shí)現(xiàn)INDC目標(biāo)，有可能影響到其他一些國(guó)家進(jìn)一步加大INDC減排力度的意愿，進(jìn)而影響全球減排成效以及國(guó)際氣候談判下一步的進(jìn)程。這是一方面的影響。

另一方面，“氣候融資也將受到影響”，何建坤提到，《巴黎協(xié)定》重申了發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年前每年需籌集1000億美元幫助發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化。如美國(guó)不再履行向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)援助，這將給發(fā)展中國(guó)家（特別是貧窮、干旱地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家和一些小島嶼國(guó)家）適應(yīng)和減緩氣候變化帶來困難，影響它們減緩和適應(yīng)氣候變化的進(jìn)程。

崔瑩和李雁也在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)表達(dá)了同樣的憂慮。綠色氣候基金（GCF）是國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化資金流轉(zhuǎn)的主要載體，美國(guó)本來承諾向綠色氣候基金（GCF）注資30億美元，已經(jīng)提供了10億美元，“現(xiàn)在如退出《巴黎協(xié)定》，不僅會(huì)影響美國(guó)的資金供給，甚至?xí)绊懫渌l(fā)達(dá)國(guó)家的資金供給行為”，崔瑩說。李雁表示，因美國(guó)退出而出現(xiàn)的資金缺口問題，需要在發(fā)達(dá)國(guó)家之間得到優(yōu)先討論和解決。

此外，特朗普雖然宣布美國(guó)將退出《巴黎協(xié)定》，但這并非能夠一蹴而就。目前特朗普只是做了立場(chǎng)的表述，按照相關(guān)規(guī)定，美國(guó)政府要等到2019年才能啟動(dòng)退出程序，真正退出最早到2020年才能實(shí)現(xiàn)。即使美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》之后，也仍將會(huì)以《公約》締約方身份參與國(guó)際氣候談判。

何建坤擔(dān)心，在接下來的國(guó)際氣候談判中，美國(guó)有可能對(duì)當(dāng)前全球應(yīng)對(duì)氣候變化合作行動(dòng)的已有共識(shí)和《巴黎協(xié)定》達(dá)成的基本原則進(jìn)一步提出異議，美國(guó)的立場(chǎng)可能會(huì)給下一步的國(guó)際氣候談判進(jìn)程，特別是如何落實(shí)《巴黎協(xié)定》具體細(xì)則的達(dá)成增加困難。

特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，對(duì)全球治理和解決全球問題是一個(gè)大的破壞。張永生說，在全球化時(shí)代，所有國(guó)家均是命運(yùn)共同體。美國(guó)作為頭號(hào)大國(guó)，對(duì)于解決氣候變化這樣的全球問題具有重大責(zé)任。這種責(zé)任同其在全球化中得到的巨大好處是對(duì)等的，并不是單純的奉獻(xiàn)。以所謂“美國(guó)優(yōu)先”為由退出《巴黎協(xié)定》，會(huì)對(duì)全球治理產(chǎn)生非常負(fù)面的影響，這又會(huì)反過來影響美國(guó)自身的利益。

氣候治理：大方向不會(huì)變

《巴黎協(xié)定》是繼1 9 9 2年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后，人類歷史上應(yīng)對(duì)氣候變化的第三個(gè)里程碑式的國(guó)際法律文本，形成2020年后的全球氣候治理格局。“這是史無前例的、全面而廣泛的共識(shí)”，李雁說。

曾經(jīng)為《巴黎協(xié)定》達(dá)成起到重要作用的美國(guó)，如今在全球氣候治理的道路上逆行。與之形成鮮明對(duì)比的是，6月12日，意大利、加拿大、日本、法國(guó)、英國(guó)和德國(guó)確定將根據(jù)《巴黎協(xié)定》落實(shí)全球變暖對(duì)策。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)就此事反對(duì)特朗普的聲音也絡(luò)繹不絕。美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬、加利福尼亞州州長(zhǎng)杰里?布朗，以及6 0多個(gè)城市的市長(zhǎng)、一些知名大企業(yè)的負(fù)責(zé)人，都表達(dá)了批評(píng)意見。

奧巴馬說，特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，是讓美國(guó)“加入了少數(shù)拒絕未來的國(guó)家行列”。美國(guó)加利福尼亞州州長(zhǎng)杰里?布朗在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的講話尚未結(jié)束時(shí)就發(fā)表聲明，說特朗普退出《巴黎協(xié)定》是“受到誤導(dǎo)的荒唐做法”，聲明加州將予以抵制，并在地方政府層面推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化。

“美國(guó)國(guó)內(nèi)自下而上的這些反應(yīng)正意味著全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程已經(jīng)開始，不可逆轉(zhuǎn)”，何建坤說，在這樣的情形下，全球能源變革及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展向低碳轉(zhuǎn)型，也逐漸成為趨勢(shì)，這樣的趨勢(shì)不但不會(huì)逆轉(zhuǎn)，還必將深入、持續(xù)推進(jìn)。

“在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，美國(guó)的很多州、市一直很活躍，甚至走在美國(guó)聯(lián)邦政府前面。特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后，它們將扮演比從前更加主動(dòng)的角色?！崩钛阏f。

歷史也證明，雖然時(shí)有阻礙，但全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的大勢(shì)始終未變。在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上，發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)由歐盟起主導(dǎo)作用，以美國(guó)為代表的傘形國(guó)家一直是一股消極力量，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家由于政黨更迭，氣候政策時(shí)常改變，但長(zhǎng)期看，都沒有阻止全球共同行動(dòng)的趨勢(shì)。

曾經(jīng)，在沒有美國(guó)、加拿大等國(guó)的參與下，《京都議定書》仍然在全球氣候治理中發(fā)揮了重要作用，為后續(xù)國(guó)際氣候治理發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這次也是一樣。雖然特朗普宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的消極力量，但不會(huì)改變?nèi)蚓G色低碳發(fā)展的趨勢(shì)。

崔瑩認(rèn)為，未來全球應(yīng)對(duì)氣候變化治理格局將進(jìn)一步改變。一直以來，全球應(yīng)對(duì)氣候變化形成了以歐盟、傘形集團(tuán)、基礎(chǔ)四國(guó)為首的三大陣營(yíng)。歐盟是全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的引領(lǐng)者，但當(dāng)前受到歐盟經(jīng)濟(jì)狀況不佳、“英國(guó)脫歐”事件以及其他潛在的風(fēng)險(xiǎn)事件的影響。傘形集團(tuán)以美國(guó)為首，美國(guó)在氣候變化政策上的倒退，將對(duì)未來全球應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作增加更多變數(shù)和阻力。相比之下，基礎(chǔ)四國(guó)在全球氣候變化治理中的重要性將大大增強(qiáng)，尤其是中國(guó)政府態(tài)度明確，繼續(xù)堅(jiān)持和倡導(dǎo)《巴黎協(xié)定》，給全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)增強(qiáng)了信心。

“希望中國(guó)在全球氣候治理體系中，帶來更多正能量”，李雁說，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合國(guó)力提高和溫室氣體排放不斷增長(zhǎng)，中國(guó)在氣候變化問題上更加受到世人矚目。很多發(fā)展中國(guó)家在夯實(shí)已有談判成果、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和獲得資金技術(shù)支持方面，開始對(duì)中國(guó)表現(xiàn)出越來越多的預(yù)期。

她表示，一方面，中國(guó)可以在G20、主要經(jīng)濟(jì)體論壇等國(guó)際場(chǎng)合繼續(xù)代表發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，推動(dòng)氣候變化議題向前推進(jìn)，多方協(xié)商，促進(jìn)合作；另一方面，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作已取得一定成效，未來可將適應(yīng)氣候變化作為一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)揮中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和預(yù)測(cè)防災(zāi)方面的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大合作規(guī)模，更好地幫助發(fā)展中國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化。

中國(guó)態(tài)度：一直未改初心

不論特朗普是否最終將帶領(lǐng)美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，國(guó)際社會(huì)都已經(jīng)把中國(guó)當(dāng)作應(yīng)對(duì)氣候變化問題重要的引領(lǐng)者之一。無論以任何姿態(tài)作出反應(yīng)，各方也將以一個(gè)引領(lǐng)者的標(biāo)準(zhǔn)來看待和評(píng)價(jià)中國(guó)。

中國(guó)能否更好地?fù)?dān)負(fù)應(yīng)對(duì)氣候變化引領(lǐng)者的責(zé)任，將成為中國(guó)構(gòu)建負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的一個(gè)重要組成部分。

中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩6月1日在北京表示，無論其他國(guó)家的立場(chǎng)發(fā)生了什么樣的變化，中國(guó)都將加強(qiáng)國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，認(rèn)真履行《巴黎協(xié)定》。

中、美作為世界上的兩個(gè)排放大國(guó)，特別是作為《巴黎協(xié)定》的共同促成者，在特朗普表態(tài)美國(guó)聯(lián)邦政府將退出《巴黎協(xié)定》之后，兩國(guó)未來在氣候、能源方面的合作前景也引人關(guān)注。

何建坤認(rèn)為，特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，給中美兩國(guó)如何共同發(fā)揮在氣候變化領(lǐng)域的作用，增加了一些困難。但是中美在能源領(lǐng)域中已有很多合作，不單是國(guó)家層面，中國(guó)的許多地方與美國(guó)的州、市有很多合作，中美企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)之間也有很多合作，“這種自下而上的合作還會(huì)繼續(xù)，有進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)展的可能”，何建坤認(rèn)為，兩個(gè)國(guó)家自下而上的合作，對(duì)于促進(jìn)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化合作也是很好的推動(dòng)力。

另外，應(yīng)對(duì)氣候變化是全球的共同利益。美國(guó)是個(gè)大國(guó)，盡管特朗普做了退出《巴黎協(xié)定》的表態(tài)，但應(yīng)對(duì)氣候變化離不開美國(guó)。我們要促進(jìn)美國(guó)積極參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化的合作，中國(guó)方面也希望能夠和美國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)能源、低碳發(fā)展、氣候變化領(lǐng)域的合作，共同促進(jìn)全球應(yīng)該對(duì)氣候變化的進(jìn)程。

“有很多具體的技術(shù)、項(xiàng)目可以合作”，何建坤強(qiáng)調(diào)，這種合作并非只意味著對(duì)氣候變化領(lǐng)域的成本支出，而對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、兩國(guó)貿(mào)易都能夠產(chǎn)生積極的協(xié)同效應(yīng)，能夠通過氣候變化領(lǐng)域的合作，最終實(shí)現(xiàn)雙方的合作共贏，不但能共同為應(yīng)對(duì)氣候變化努力，對(duì)兩國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也都有益處?！爸忻纼蓢?guó)在氣候、能源方面的合作仍有很大的空間”，何建坤說。

張永生也表示，無論其他國(guó)家如何做，中國(guó)都會(huì)應(yīng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持履行《巴黎協(xié)定》和推進(jìn)綠色發(fā)展，因?yàn)檫@符合自身利益和全球利益。中國(guó)經(jīng)濟(jì)過去幾十年取得了巨大成功，但也帶來了巨大的環(huán)境問題。中國(guó)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的好處和弊端，有深刻的認(rèn)識(shí)。正是基于這種認(rèn)識(shí)，中國(guó)政府提出了生態(tài)文明和新的發(fā)展理念。如果中國(guó)如果能夠在綠色轉(zhuǎn)型上取得成功，不僅會(huì)自身受益，而且將做出世界性的貢獻(xiàn)。

畢竟，“誰能抓住綠色發(fā)展的機(jī)遇，誰就能贏得未來”。