基層行政執(zhí)法存在的問題及解決路徑

燕 艷，呂麗梅

(1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801；2.中共張家口市委黨校 市情教研室， 河北 張家口 075000)

一、基層行政執(zhí)法存在的問題

(一)執(zhí)法環(huán)境令人堪憂

首先，基層行政執(zhí)法面對的行政相對人相當(dāng)復(fù)雜。近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，大量的流動人口匯入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(區(qū))。這些人中，一部分因為經(jīng)濟壓力或是利益誘惑，從事一些隱蔽的、流動的違法行為，比如秘密進行傳銷活動，或者利用高科技的手段進行詐騙，這部分人給社會帶來了很大的危害性。同時，由于這些人法治意識淡薄，對行政執(zhí)法采取完全不配合的態(tài)度，比如拒絕簽收辦案文書，拒絕提供辦案所需的如合同、發(fā)票、賬冊等證據(jù)材料，采取哭鬧、打架、煽動群眾圍觀等方式阻撓正常執(zhí)法，這些行為都加大了基層行政執(zhí)法的難度。

其次，基層“關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)細(xì)密，導(dǎo)致執(zhí)法隨意性大。在基層相對較小的地方，大家彼此認(rèn)識，或者通過相互的人際關(guān)系而知曉。在法律與行動之間，往往存在著大量的自由裁量空間[2]，執(zhí)法人員可能因為這些“人情關(guān)系”而自由裁量，作出 “酌情”處理。這些現(xiàn)象一方面給具體的執(zhí)法人員帶來了風(fēng)險，另一方面也讓執(zhí)法環(huán)境更加糟糕，特別嚴(yán)重的問題是使民眾不認(rèn)同法律的權(quán)威和政府的公信力。

再次，基層行政執(zhí)法機關(guān)之間缺乏配合和支持。雖然“行政機關(guān)擁有監(jiān)管職權(quán)和監(jiān)管手段，對各主體的行為活動進行監(jiān)管，防范各種違法、違規(guī)、侵犯權(quán)益等損害秩序行為的發(fā)生”[3]。但眾所周知，基層行政執(zhí)法中存在的普遍問題是執(zhí)行難。面對行政相對人的違法行為，有的執(zhí)法機關(guān)或者因為職能單一而沒有行政處罰的權(quán)力，或者受到來自上級的壓力、部門制約、黑惡勢力恐嚇等多方面的外在困難，缺乏多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的機制，執(zhí)法顯得“勢單力薄”。

(二)執(zhí)法程序缺乏規(guī)范

行政執(zhí)機關(guān)、執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序辦事，即行政執(zhí)法人員應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時限等進行執(zhí)法辦案。但在基層行政執(zhí)法實踐中，基層行政執(zhí)法人員大多不注重執(zhí)法程序的規(guī)范性。比如，辦案不著裝、行政處罰文書填寫不規(guī)范、先裁決后取證；再如，允許他人代收的文件，備注欄內(nèi)沒有注明代收人與相對人的關(guān)系及代收理由；部分行政執(zhí)法人員甚至認(rèn)為行政相對人文化水平、素質(zhì)低，給他們權(quán)利也不會用，所以不向行政相對人告知其有聽證、陳述申辯、申請復(fù)議以及提起訴訟等權(quán)利。而陳述權(quán)、申辯權(quán)是行政相對人在行政處罰程序中兩大重要的防御權(quán)，其具有無陳述權(quán)、申辯權(quán)即無行政機關(guān)處罰權(quán)的法律價值[4]。以上類似執(zhí)法行為導(dǎo)致程序違法案件居高不下。

(三)執(zhí)法責(zé)任不夠明晰

基層行政執(zhí)法之所以問題較多，一個很重要的方面就是執(zhí)法責(zé)任不夠清晰明確。對主管機關(guān)或執(zhí)行機關(guān)的具體職責(zé)、權(quán)限規(guī)定不明確，對義務(wù)性條款沒有規(guī)定相應(yīng)的處理措施和法律責(zé)任的承擔(dān)主體。執(zhí)法責(zé)任不明晰的原因主要體現(xiàn)在兩方面。第一，縱向體制沒有理順，導(dǎo)致責(zé)任不明。比如在市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)之間，市(縣)集中大量權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無權(quán)。第二，橫向行政執(zhí)法機關(guān)之間權(quán)力配置不科學(xué)，導(dǎo)致責(zé)任無法明確。例如針對農(nóng)業(yè)管理涉及農(nóng)林部門、水務(wù)部門、工商、技監(jiān)等多個部門，法定職能上相互交叉，責(zé)任不明。

二、影響基層行政執(zhí)法工作的主要因素

(一)執(zhí)法依據(jù)科學(xué)性不足

行政執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性不足，一方面體現(xiàn)在立法體制不夠完善。長期以來，我國立法存在著部門主導(dǎo)的傾向。部門起草法律可操作性、針對性相對比較強，但是有一個最大的弊端，就是為了維護本部門的權(quán)力和利益，將許可權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)、政策制定權(quán)等都握在自己手里，將盡可能多的責(zé)任和風(fēng)險推出去。這樣就造成某些立法沒有很好地反映和體現(xiàn)公共利益，導(dǎo)致群眾不滿意。另一方面，立法內(nèi)容本身存在的缺陷會影響到行政執(zhí)法的執(zhí)行效果。首先，法律制度不完善，帶來監(jiān)管的盲區(qū)。其次，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間規(guī)定不一致，給行政執(zhí)法人員帶來很大的困擾，甚至導(dǎo)致適用法律錯誤。再次，立法中對行政執(zhí)法的手段設(shè)定有時過于單一，力度不夠。

(二)執(zhí)法隊伍專業(yè)性不強

黨的十八屆四中全會提出，要加強法治隊伍建設(shè)，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，推進基層治理法治化。加強法治隊伍建設(shè)，尤其是基層行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，是這項任務(wù)的重中之重?；鶎有姓?zhí)法隊伍是一個特殊的群體，既要求講政治、講品德，又要求業(yè)務(wù)精、法律通。尤其是執(zhí)法人員不僅應(yīng)具有法律專業(yè)知識，還必須能夠?qū)⒅R運用得游刃有余。但是就目前來看，這支執(zhí)法隊伍存在諸多問題。第一，基層行政執(zhí)法隊伍人員偏少又不夠穩(wěn)定。我國現(xiàn)實的國情是越到基層，越需要大量精干的執(zhí)法人員，而事實上基層偏偏缺少這樣的人才。特別是在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)和縣一級表現(xiàn)得尤為突出；另外，由于基層執(zhí)法部門人員調(diào)動頻繁，有的執(zhí)法人員在一個執(zhí)法崗位工作兩三年，剛剛熟悉該崗位的相關(guān)法規(guī)和執(zhí)法程序就被調(diào)到其他崗位，這種現(xiàn)象造成基層執(zhí)法人員對執(zhí)法工作“懂而不精”。第二，基層行政執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)參差不齊?；鶎有姓?zhí)法隊伍中，有退伍安置軍人、外單位調(diào)入人員、社會招考人員等，文化程度普遍不高，因為他們沒有接受過專業(yè)化、正規(guī)化、系統(tǒng)化的執(zhí)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，只知道業(yè)務(wù)知識和程序，沒有深刻的法治理念和對復(fù)雜案件的把控能力，難以適應(yīng)執(zhí)法工作的需要。第三，基層行政執(zhí)法力量配比失衡，不利于提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)化。根據(jù)對縣級執(zhí)法單位的調(diào)研可知，十年來，主要行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員數(shù)量不僅未有明顯增加，相反物價、環(huán)保、國土、建設(shè)、勞動等部門執(zhí)法人員還出現(xiàn)下降趨勢。基層行政執(zhí)法機關(guān)總體這種“重政策制定、輕服務(wù)提供與市場監(jiān)管導(dǎo)致非業(yè)務(wù)執(zhí)法科室過多”的現(xiàn)狀，充分說明了基層行政機關(guān)不重視行政執(zhí)法人員的隊伍建設(shè)，更談不上專業(yè)化。

(三)執(zhí)法效果權(quán)威性不夠

執(zhí)法效果是特定執(zhí)法行為所取得的法律效益和社會效益的總稱?；鶎有姓?zhí)法的執(zhí)法效果直接影響人民群眾對行政機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)的態(tài)度和評價。目前，基層行政執(zhí)法的執(zhí)法效果權(quán)威性不夠高，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，執(zhí)法方式缺乏創(chuàng)新。新形勢下民眾的權(quán)利觀念、民主意識有了很大的增強，對政府的行政執(zhí)法行為也相應(yīng)提高了要求。過去單純依靠嚴(yán)厲打擊、處罰等硬性的執(zhí)法方式已無法適應(yīng)新形勢下服務(wù)理念的要求。

第二，基層外部環(huán)境的壓力。從目前基層行政執(zhí)法的外部環(huán)境來看，影響公正執(zhí)法辦案的因素很多。一方面是基層社會中錯綜復(fù)雜的人際關(guān)系形成的“人情關(guān)系”嚴(yán)重妨礙正常的行政執(zhí)法行為。另一方面，地方政府行政部門為了保護部門利益，采取行政命令的手段，超越法律規(guī)定的權(quán)限，“批條子”“打招呼”，恣意干預(yù)行政執(zhí)法行為，使違法行政相對人更加有恃無恐，甚至氣焰囂張，不把執(zhí)法人員放在眼里，執(zhí)法的權(quán)威性可想而知。

第三，基層行政執(zhí)法的技術(shù)手段落后。信息化時代，科學(xué)技術(shù)的進步讓違法犯罪分子也有了更多犯罪的手段。但基層行政執(zhí)法機關(guān)在提高執(zhí)法信息資源的利用水平方面并沒有“突飛猛進”，反而因為物質(zhì)和技術(shù)手段的限制，嚴(yán)重影響執(zhí)法辦案對證據(jù)的查找和確定，無法有效打擊違法行為，保護群眾利益，從而降低了執(zhí)法效果的正面性。

(四)執(zhí)法體制協(xié)調(diào)性不佳

第一，行政執(zhí)法體系和能力建設(shè)欠缺。目前，體制方面欠缺長效管理，現(xiàn)行的行政執(zhí)法中，管理常態(tài)化、規(guī)范化的制度作用并未充分體現(xiàn)，運動式、強制性、短期化的行政執(zhí)法，不能帶來穩(wěn)定的執(zhí)法效果。

第二，行政執(zhí)法權(quán)縱橫交叉嚴(yán)重、條塊未理順。從縱向角度來看，很多的行政執(zhí)法權(quán)力從市政府到區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，屬地管理垂直管理并存。同一行政執(zhí)法事項，上下不同層級行政執(zhí)法機構(gòu)都有權(quán)管理，彼此之間職責(zé)分工不夠明確。從橫向角度看，同級行政機關(guān)之間往往“政出多門、多頭管理”，執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責(zé)不清，或?qū)е聢?zhí)法沖突，或出現(xiàn)執(zhí)法真空地帶。近年來，自推進了以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革以及商事登記制度改革后，政府管理開始由以事前審批為主，逐步轉(zhuǎn)到以事中及事后監(jiān)管為主。但是，現(xiàn)行行政執(zhí)法體制未能很好地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。

第三，行政執(zhí)法管理與監(jiān)督機制不夠協(xié)調(diào)。目前，在執(zhí)法管理上雖有一套制度規(guī)定，但與現(xiàn)實脫節(jié)，執(zhí)法監(jiān)督上又未體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。比如，雖然規(guī)定了“收支兩條線”等財經(jīng)紀(jì)律，但受公共財政建設(shè)尚未完全到位、體制機制沒有理順等因素的影響，一些行政執(zhí)法單位的經(jīng)費來源仍然無法實現(xiàn)財政全額撥款，有時不得不依靠“罰款”和收費等辦法來“創(chuàng)收”，以解決行政執(zhí)法人員所需費用，這樣勢必會帶來重大隱患。

三、推進基層行政執(zhí)法建設(shè)的若干路徑

(一)健全基層行政執(zhí)法法律依據(jù)

第一，完善立法體制。立法的本質(zhì)就是立法主體的人民性，由人民選出的代表所組成的人民代表大會來主導(dǎo)立法，才是立法獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)。所以改革的出路是健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，這對于促進解決有些法律法規(guī)未能反映人民意愿及全面反映客觀規(guī)律等問題，具有重要意義。十二屆全國人大常委會委員長張德江提到，要加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，更大地發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用，廣泛征求代表意見并認(rèn)真研究采納。這就需要進一步優(yōu)化人大及其常委會的人員構(gòu)成，提升人大常委會和各專門(工作)委員會組成人員的專業(yè)化、職業(yè)化水平。可以考慮從行政、審判、檢察機關(guān)和高校等機構(gòu)中遴選專業(yè)人士組成立法專家顧問團，充實到立法人員隊伍中去。尤其是現(xiàn)在設(shè)區(qū)的地市有了地方立法權(quán)，更應(yīng)該一開始就確保出臺的地方性法規(guī)和規(guī)章符合憲法精神、符合人民利益，使基層行政執(zhí)法依據(jù)更加科學(xué)。

第二，加強備案審查。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，并且要求把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。人大對規(guī)范性文件的備案審查雖然是我國最有權(quán)威的法制統(tǒng)一機制，但我們不得不面對的是，該制度在理論與實踐中依然存在一些不足[5]。雖然地方各級政府已經(jīng)普遍建立了規(guī)范性文件備案審查制度，對政府和部門發(fā)布的“紅頭文件”進行監(jiān)督。但目前看來，一方面，地方規(guī)范性文件備案還沒有做到全覆蓋；另一方面，規(guī)章和規(guī)范性文件中變相設(shè)定許可審批、增加許可條件，實施地區(qū)封鎖和部門壟斷等問題并沒有在備案審查中徹底得到解決，說明備案審查機構(gòu)力量和能力還需要進一步加強。所以要進一步加強備案審查制度建設(shè)，健全日常審查與重點審查相結(jié)合、工作機構(gòu)審查與專門委員會審查相結(jié)合、主動審查與公民、法人和其他組織提請審查相結(jié)合的工作機制，使備案審查制度真正起到把關(guān)作用。

第三，促進科學(xué)立法。習(xí)近平總書記曾談到，不是所有的法都能治國，也不是所有的法都能治好國。必須立良善之法，立管用之法，建立起科學(xué)的立法體制機制，使每一項立法都能科學(xué)合理地規(guī)范好國家機關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)范好公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，使法律符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。若要增強法律的可執(zhí)行性、可操作性，必須科學(xué)立法。其核心是立法要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要探索出規(guī)律，需要做好兩項工作：一是保障人民群眾和人大代表對立法的廣泛深度參與。擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使所立之法律能準(zhǔn)確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系[6]。要完善公布法律法規(guī)草案征求意見機制，同時，健全公眾意見采納情況反饋機制。二是加強對立法的可行性評價、立法前及立法后評估。對法律法規(guī)草案內(nèi)容的可行性、法律出臺時機以及實施后的社會效果等進行綜合評估，為立法決策提供參考。總之，要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計法律規(guī)范，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。

(二)加強基層行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

第一，提高基層行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入門檻?；鶎有姓?zhí)法隊伍建設(shè)直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益和政府的公信力。做好這項工作需注意以下幾個方面。一是堅持“凡進必考”原則。人力資源和社會保障部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌好承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的行政機關(guān)以及事業(yè)單位執(zhí)法人員的招錄工作。二是要依法審核認(rèn)定行政執(zhí)法主體資格。對行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，其行政執(zhí)法主體資格由政府法制機構(gòu)審核確認(rèn)；對于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)或者委托不夠明確的事業(yè)單位，由同級政府法制機構(gòu)會同編制、財政、人力資源和社會保障部門及相關(guān)主管部門統(tǒng)一予以確認(rèn)。實行行政執(zhí)法主體資格合法性審查制度，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)[7]。三是對基層行政執(zhí)法人員的選撥必須堅持正確的用人導(dǎo)向，創(chuàng)新選人用人機制，把想做事、能做事、敢做事的人員充實到基層執(zhí)法隊伍中。

第二，提升行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平。要提升基層行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，必須強化行政執(zhí)法日常培訓(xùn)，以保證執(zhí)法隊伍素質(zhì)能適應(yīng)社會發(fā)展的要求。首先，要健全行政執(zhí)法人員培訓(xùn)機制，實行行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考試信息電子系統(tǒng)化管理。通過不斷豐富行政執(zhí)法人員的法律和業(yè)務(wù)知識，提高其執(zhí)法水平和執(zhí)法能力，保證法律正確實施，確保辦案質(zhì)量，為規(guī)范基層執(zhí)法工作提供重要保障[8]。其次，在對執(zhí)法人員培訓(xùn)時，要將執(zhí)法文書制作規(guī)范的培訓(xùn)作為一項重要內(nèi)容，不斷提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，提高執(zhí)法文書的制作質(zhì)量。

第三，落實行政執(zhí)法人員獎懲制度。獎懲制度作為一種有效的人力資源管理方式能在一定程度上激發(fā)行政執(zhí)法人員的責(zé)任心和使命感，提高工作效能。要充分發(fā)揮考核結(jié)果的導(dǎo)向作用，調(diào)動執(zhí)法人員工作積極性。落實獎懲機制，要做到以下幾點。一是獎懲考核的結(jié)果與干部任用、政策傾斜等相關(guān)激勵機制相結(jié)合，體現(xiàn)考核的實效性。二是根據(jù)各單項的考核結(jié)果進行評先選優(yōu)，以增強精神激勵，提高工作熱情。三是加大獎優(yōu)罰劣的力度，依照《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，對于政績突出的部門和個人，要在突出精神獎勵的基礎(chǔ)上，進行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵；對于完不成任務(wù)或表現(xiàn)較差的，要進行行政問責(zé)處罰，以體現(xiàn)考核管理機制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

(三)完善基層行政執(zhí)法程序規(guī)范

第一，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法程序?！俺绦蚴欠缮男问?，是法律內(nèi)在生命的表現(xiàn)?！盵9]細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)對防范基層行政執(zhí)法人員的執(zhí)法風(fēng)險具有重要意義。各基層行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)努力做到以下幾個方面。一是以行政執(zhí)法主體、法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)程序、責(zé)任承擔(dān)為主要內(nèi)容，編制行政執(zhí)法操作流程圖，讓執(zhí)法人員做到心中有數(shù)。二是要強化程序意識，細(xì)化執(zhí)法流程，明確步驟，保障程序正當(dāng)合法。三是建立行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，通過科學(xué)合理地量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，從而避免行政執(zhí)法的隨意性，提升基層行政執(zhí)法的公信力。四是制定回避制度、重大裁量事項集體討論制度及執(zhí)法責(zé)任等制度，以保證能嚴(yán)格落實。

第二，明確執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法行為。明確執(zhí)法流程和規(guī)范執(zhí)法行為，對執(zhí)法用語、執(zhí)法檢查行為、行政處罰行為、執(zhí)法文書及行政執(zhí)法案卷的制作都會起到很好的示范作用。一是行政執(zhí)法全過程記錄制度。行政執(zhí)法部門對依法作出直接影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，都要求通過文字及音像記錄等方式，對執(zhí)法程序的啟動、調(diào)查取證情況、審查決定及送達(dá)執(zhí)行情況等全過程進行跟蹤記錄。二是全面推行行政執(zhí)法公示制度。公示行政執(zhí)法主體、依據(jù)、權(quán)限、運行程序和監(jiān)督措施、救濟路徑等，建立行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。三是大力開展行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度。通過努力規(guī)范案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，來完善行政執(zhí)法部門與公安、檢察、審判機關(guān)的聯(lián)席會議制度，通過健全信息共享、案情通報，來推動行政執(zhí)法和刑事司法銜接信息共享平臺應(yīng)用。

第三，強化執(zhí)法職責(zé)，落實執(zhí)法責(zé)任。施行行政執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵就是必須落實行政執(zhí)法責(zé)任。從事基層行政執(zhí)法工作的人員如有任何違反法定義務(wù)的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，來確定不同崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任。政府與執(zhí)法部門、執(zhí)法部門與執(zhí)法人員都要簽訂執(zhí)法責(zé)任書，切實解決職權(quán)不清、責(zé)任不明、最終出現(xiàn)過錯難以追究責(zé)任人的問題。對于有違法或者不當(dāng)行為的行政執(zhí)法部門，可根據(jù)造成后果的嚴(yán)重程度或影響的惡劣程度，給予限期整改、通報批評、取消評先評優(yōu)資格等處理；對相關(guān)行政執(zhí)法人員，可根據(jù)年度考核情況，或者根據(jù)過錯情節(jié)輕重、危害大小，給予或批評教育，或調(diào)離執(zhí)法崗位，甚或取消行政執(zhí)法資格等處理。

(四)理順基層行政執(zhí)法體制機制

第一，科學(xué)劃分基層行政執(zhí)法權(quán)限，規(guī)范執(zhí)法職能?？茖W(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限、合理配置執(zhí)法力量，是理順行政執(zhí)法體制的基礎(chǔ)?；鶎有姓?zhí)法隊伍需要直接面對市場行使現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)，必須根據(jù)不同層級政府的職責(zé)需要合理設(shè)置?？茖W(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限，從兩個層面進行：在橫向方面，應(yīng)當(dāng)厘清基層執(zhí)法機關(guān)職責(zé)權(quán)限，規(guī)范好執(zhí)法職能，努力實現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)的精簡和統(tǒng)一；在縱向方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)省、市、縣不同層級政府的職能和權(quán)限，合理配置執(zhí)法力量，去掉不必要的行政執(zhí)法層級，著力提高基層政府的執(zhí)法能力。

第二，統(tǒng)一整合基層行政執(zhí)法資源，推進綜合執(zhí)法。目前各部門分專業(yè)設(shè)立執(zhí)法隊伍，這樣不僅導(dǎo)致力量分散，還容易因為重復(fù)檢查和處罰，加重企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。所以，要以體制改革為先導(dǎo)，加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合執(zhí)法體制，推動行政執(zhí)法重心下移，建立以縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為重點，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制，為有效提高基層行政執(zhí)法效能提供重要的體制保障。與此同時，行政執(zhí)法是基層政府的基本職責(zé)，由于監(jiān)管領(lǐng)域較多、敏感度較高，情況復(fù)雜多變，必須要加快完善基層政府行政執(zhí)法管理，通過加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立協(xié)作機制，形成監(jiān)管合力，從而提高整體執(zhí)法效能。

第三，著力優(yōu)化基層執(zhí)法組織機構(gòu)，完善執(zhí)法體系。基層執(zhí)法組織機構(gòu)要做到優(yōu)化精簡，關(guān)鍵在于加快整個行政執(zhí)法體制機制的改革，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，通過機構(gòu)改革，完善行政執(zhí)法體系。行政執(zhí)法體制改革作為我國行政體制改革的重要組成部分，發(fā)展方向包括兩個層面:縱向方面需理順不同層級政府的事權(quán)和職能，盡量減少執(zhí)法層次;橫向方面努力推進綜合執(zhí)法和跨部門執(zhí)法，整合減少執(zhí)法隊伍種類[10]。對那些不行使行政執(zhí)法職能的機構(gòu)、不在行政執(zhí)法崗位上的人員以及離職離崗人員進行徹底清理，將人員力量努力向執(zhí)法一線傾斜，做到基層執(zhí)法機構(gòu)科學(xué)合理，人員配備精簡高效，從而保障行政執(zhí)法工作能夠正常開展。通過理順執(zhí)法監(jiān)管部門與行業(yè)主管部門之間的關(guān)系，減少職責(zé)交叉、掣肘低效，真正實現(xiàn)基層行政執(zhí)法組織機構(gòu)的優(yōu)化。

基層行政執(zhí)法工作對于切實保障公民權(quán)利、充分發(fā)揮政府職能、有效實施法律功能、全面促進社會和諧有著重要的意義。筆者希望通過分析問題存在的原因，找出影響行政執(zhí)法工作的各種因素，提出推進基層行政執(zhí)法建設(shè)的路徑。一是健全基層行政執(zhí)法法律依據(jù)。通過完善立法體制、加強備案審查，促使行政執(zhí)法依據(jù)更加規(guī)范、合法、協(xié)調(diào)，從源頭上防范執(zhí)法無據(jù)。二是加強基層行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。通過嚴(yán)把“入口關(guān)”、重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)、落實獎懲制度等措施，真正將品德優(yōu)秀、業(yè)務(wù)過硬等綜合素質(zhì)較高的人員吸納到行政執(zhí)法隊伍中來，并堅持常規(guī)化培訓(xùn)、考核，始終保持隊伍的專業(yè)性。三是完善基層行政執(zhí)法程序規(guī)范。通過細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)流程、規(guī)范執(zhí)法行為以及強化執(zhí)法職責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任來完善行政執(zhí)法程序規(guī)范，讓行政相對人以看得見的方式感受到執(zhí)法的公平，從心里認(rèn)同并尊重法律；同時也讓行政執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，重視程序正義，防范執(zhí)法風(fēng)險。四是理順基層行政執(zhí)法體制機制。通過科學(xué)劃分基層行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限、統(tǒng)一整合行政執(zhí)法資源以及優(yōu)化執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)、完善執(zhí)法體系，解決基層行政執(zhí)法建設(shè)的瓶頸問題。