中國農(nóng)村土地制度：形成、演變與完善

[摘要]中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”為主要特征，來源于20世紀對“一大二公”的人民公社體制的改革。這一制度能夠發(fā)揮農(nóng)戶和集體兩個層面的積極性，但也存在著諸如“長久不變”的實現(xiàn)、土地細碎化、“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的作用發(fā)揮不夠等問題。未來的發(fā)展趨勢主要有：農(nóng)村基本經(jīng)營制度日趨完善、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和微型家庭農(nóng)場并存、新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系日趨完善。

[關(guān)鍵詞]土地制度；農(nóng)村基本經(jīng)營制度；新型經(jīng)營主體；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)

[作者簡介]孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

在由眾多制度構(gòu)成的中國農(nóng)村制度體系中，土地制度居于基礎(chǔ)性地位。新中國成立后，社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制的建立，首先從土地制度開始，而肇始于20世紀70年代末期的中國農(nóng)村改革也是從土地制度破題的?！巴恋亍钡母拍罘浅挿?，按照《中華人民共和國土地管理法》，土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地?！稗r(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。”①本文所討論的土地特指農(nóng)用地，限于篇幅，主要討論耕地占有、使用等一系列相關(guān)制度，首先討論新中國成立后農(nóng)村公有土地制度的形成，然后討論改革的過程及發(fā)展趨勢。

一、農(nóng)村公有土地制度的形成及特點

（一）1949—1956年：農(nóng)村土地公有制度的初步形成

新中國成立后，全國范圍內(nèi)的土地改革，使獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高。一些缺少生產(chǎn)資料的農(nóng)民為了解決生產(chǎn)中遇到的困難，按照自愿互利的原則，開始在私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上進行互助合作，成立了互助組。1951年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》把互助組分為三種：簡單的勞動互助、常年互助組和以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，致力于通過合作社引導(dǎo)農(nóng)民過渡到更高級的社會主義。1955年頒布了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1956年頒布了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，至1956年4月，全國絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)基本完成了初級形式的農(nóng)業(yè)合作化，10月底，多數(shù)省市實現(xiàn)了高級形式的合作化。至此，我國農(nóng)村土地集體所有制初步形成，集體所有制和部分集體所有制的合作經(jīng)濟已經(jīng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。

（二）1957—1978年：人民公社時期的土地制度

1958年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。決議推行的人民公社規(guī)模，以一鄉(xiāng)一社、兩千戶左右農(nóng)戶為標準，并給出了小社并大社進而升級為人民公社的做法和步驟。由于規(guī)模過大，不可避免地導(dǎo)致了生產(chǎn)效率下降、社員收入平均化和“四多四少”問題②，為此，1959年8月，中共中央政治局通過了《關(guān)于人民公社的十八個問題》，首次明確了人民公社的三級所有制，即人民公社所有制、生產(chǎn)大隊（原高級社）所有制和生產(chǎn)隊所有制，其中生產(chǎn)大隊所有制為主導(dǎo)。1962年9月公布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社“六十條”）明確了人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益分配。直到1978年啟動農(nóng)村改革前，盡管中間略有調(diào)整，中國農(nóng)村一直實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制度。

綜上，新中國成立之后，第一代領(lǐng)導(dǎo)人致力于構(gòu)建一個集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地制度。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)角度看，只有明晰的產(chǎn)權(quán)加上適度的經(jīng)營規(guī)模才能達到最大的產(chǎn)出效果，因此，自1959年起，中共中央就在探索最佳的基本核算單位。1959年把基本核算單位界定為生產(chǎn)大隊；1960年以后則下放到生產(chǎn)隊，并不斷強化生產(chǎn)隊對土地的所有權(quán)和使用權(quán)。但問題在于，以生產(chǎn)隊為基本核算單位的這種生產(chǎn)關(guān)系仍然不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下，農(nóng)產(chǎn)品供給增長緩慢甚至下降。集體化21 年間，糧食凈征購數(shù)增長僅21 % ，棉花收購增長48 % ，食油收購反而減少了14 % ，均遠低于人口和勞動力增長速度。農(nóng)業(yè)勞均糧食凈征購年遞減1.09 %，棉花收購年遞減0.15 %，食油收購年遞減2.69 %。糧、油均由合作化開始時的凈出口國變?yōu)閮暨M口國。糧食由“一五”時期的年凈出口20 億公斤變?yōu)椤拔逦濉睍r期的年凈進口70 億公斤，為同期年凈征購數(shù)的16 %。29 個省市區(qū)中，有11 個由糧食調(diào)出省區(qū)變?yōu)檎{(diào)入省區(qū)，到20世紀70 年代末期，只有3 個省能夠調(diào)出糧食。③ 在這種情況下，土地制度改革已經(jīng)成為必然。

二、土地制度改革與“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的形成與演變

1978年底，在黨的十一屆三中全會精神的鼓舞下，安徽省鳳陽縣小崗村等一批村莊率先突破傳統(tǒng)體制，在村內(nèi)實行了以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的各種承包責(zé)任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”“家庭承包經(jīng)營”。自此至今，中國農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了三大階段。概括地看，從20世紀80年代前半期的5個中央一號文件，到1993年的《農(nóng)業(yè)法》和中央11號文件、1998年黨的十五屆三中全會通過的決定、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2008年黨的十七屆三中全會通過的決定和新世紀以來的12個中央一號文件等等，政策逐步深化，構(gòu)建了相對完整的土地制度框架。

（一）1978—1993年：“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”形成時期

1979年9月通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中，把“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產(chǎn)到戶”。正是這一改動，使廣大農(nóng)民和基層干部看到了制度創(chuàng)新的希望。到1979年底，全國包產(chǎn)到戶的比重已經(jīng)達到9%。1982年中央一號文件下發(fā)，正式承認了“雙包”責(zé)任制的合法性。這個文件還初步闡述了“統(tǒng)一經(jīng)營”中“統(tǒng)”的內(nèi)涵。1983—1986年的幾個中央一號文件都對“統(tǒng)”和“分”的內(nèi)涵作了越來越明確的界定。endprint

1991年，黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，指出“要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步充實集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容。一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織要根據(jù)群眾要求努力去辦”。1993年3月《憲法》修正案正式把這一體制納入憲法。同年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過《農(nóng)業(yè)法》，第五條指出：“國家長期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。至此，農(nóng)村基本經(jīng)營制度正式確立。

（二）1993—2008年：土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時期

1984年中央一號文件規(guī)定：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，而到了1993年，小崗村等村實行責(zé)任制的時間就達到了15年。因此，1993年的中央11號文件對承包期限作了進一步規(guī)定，即“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！辈⑻岢霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”，推進了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會總結(jié)了農(nóng)村改革20年的經(jīng)驗，強調(diào)要“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系”。2002年，《農(nóng)村土地承包法》出臺，其第四條為：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定?！睆亩淹恋亟?jīng)營權(quán)的穩(wěn)定上升到法律地位。2007年出臺的《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，進一步強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位，從財產(chǎn)權(quán)角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。

（三）2008年以后：“長久不變”和土地制度的動態(tài)穩(wěn)定時期

所謂動態(tài)穩(wěn)定指土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)并促進農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。實際上，早在1984年，中央一號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年中央11號文件、2008年中共十五屆三中全會、2002年《農(nóng)村土地承包法》等，都有鼓勵土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。但從現(xiàn)實中看，農(nóng)村集體對農(nóng)戶承包土地“小調(diào)整”以及集體侵犯農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)等現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民不能放心流轉(zhuǎn)土地。因此，2007年之前，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營總面積的比例始終比較低，2007年才達到5.2%。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和固化已經(jīng)成為現(xiàn)實中的迫切需要。

因此，2008年召開的黨的十七屆三中全會指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。第一次提出“長久不變”問題，在政策上強化了這種穩(wěn)定性；2009年中央一號文件強調(diào)在此基礎(chǔ)上“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”，落實“長久不變”政策。目前，《農(nóng)村土地承包法》正在修訂，其核心內(nèi)容之一就是體現(xiàn)“長久不變”精神。而農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證正是為實現(xiàn)“長久不變”作準備。2008年以來，以“長久不變”為核心內(nèi)容的一系列農(nóng)業(yè)政策的實施，給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，土地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入的積極性都大為提高。到了2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%；轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。④流轉(zhuǎn)促進了土地承包經(jīng)營權(quán)的動態(tài)穩(wěn)定。

現(xiàn)實中，農(nóng)村土地至少具備三種權(quán)利，一是所有權(quán)，屬于農(nóng)村集體所有。二是承包權(quán)，屬于農(nóng)村集體成員所有。三是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體成員承包土地后，自然獲得了經(jīng)營權(quán)，二者是合一的，但當他把土地流轉(zhuǎn)出去時，他就失去了經(jīng)營權(quán)，而轉(zhuǎn)入者則得到了相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)。因此，土地的三種權(quán)利在現(xiàn)實中是分離的。但《農(nóng)村土地承包法》中，承包經(jīng)營權(quán)則是一個概念，沒有分開。為了解決這一法律和實踐的矛盾問題，2014年中央一號文件提出了“三權(quán)分置”的政策思路，進一步促進了農(nóng)村土地制度的動態(tài)穩(wěn)定。這一重大政策創(chuàng)新不僅要體現(xiàn)在正在修訂的《農(nóng)村土地承包法》中，中央層面也要出臺相應(yīng)的政策文件。從現(xiàn)實中看，土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定深受農(nóng)民的歡迎，也是糧食生產(chǎn)“十二連增”、農(nóng)民收入“十二連快”的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村土地制度的完善：問題與趨勢

土地制度是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度體系中最基本也是最核心的內(nèi)容，因此，土地制度必須能夠滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。當前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展到了一個前所未有的關(guān)鍵時期。作為人口大國，農(nóng)業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)具有公益性特點，必須保證一定的主要農(nóng)產(chǎn)品自給率，作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又具有一般產(chǎn)業(yè)的特點，即需要通過市場來實現(xiàn)自己的價值，要不斷提高市場競爭力，包括國際市場競爭力。這就要正確處理政府和市場的關(guān)系。

（一）存在的主要問題

當前，土地制度改革遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下四大方面。

第一，“長久不變”的實現(xiàn)問題。黨的十七屆三中全會明確指出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，可以理解為家庭承包經(jīng)營的制度“長久不變”和“二輪”承包后的地塊以及相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利“長久不變”。后者涉及一系列具體問題或者操作性問題，例如，由于“二輪”承包時農(nóng)村稅費負擔(dān)比較重且基本上按土地面積平均分擔(dān)，很多地方在具體操作時都隱瞞了農(nóng)戶承包的實際面積，這在土地承包管理上是沒有問題的，但要實現(xiàn)《物權(quán)法》所界定的“用益物權(quán)”，即財產(chǎn)權(quán)就有問題了。這就必須對農(nóng)戶的承包土地進行重新丈量、登記、確權(quán)、頒證，這項工作目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面推行。只有土地面積和承包關(guān)系弄清楚了，才能“確實權(quán)，頒鐵證”，才有可能實現(xiàn)“長久不變”。當然，如何實現(xiàn)“長久不變”，農(nóng)村集體和承包戶之間是否需要簽訂第三輪承包合同，以及合同的期限是多長，則是2023年（從1993年第二輪承包開始算起）前后必須解決的問題。但無論如何，這次農(nóng)村承包地確權(quán)、登記、頒證就應(yīng)該成為“長久不變”的起點，否則，這次耗費人力、物力巨大（全國平均每畝確權(quán)成本60元人民幣）的確權(quán)工作豈不是白做了？

第二，土地細碎化和規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾難以解決。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地的分配首先要體現(xiàn)公平性，因此，各地在承包時大都采取了按人頭平分土地的“均田制”，即在土地按優(yōu)劣分級之后，把每一等級的耕地平均分配給每一戶村民，這樣，同一集體組織內(nèi)部的每一個農(nóng)戶都擁有各個等級的土地，其結(jié)果就是每一片土地都被分成很多小塊，每戶的耕地都散落在不同的地塊上。農(nóng)村改革以來，隨著人口的增長，農(nóng)地細碎化程度日益嚴重。1997年，全國第一次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果表明，我國90%以上農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模在1公頃以下，這些農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)地占全國的79.07%。至2006年全國第二次農(nóng)業(yè)普查，我國農(nóng)地經(jīng)營面積不足1公頃的農(nóng)戶數(shù)量比重高達92%，全國農(nóng)地總面積的84.8%由這些小農(nóng)戶分散經(jīng)營。⑤分配方式的公平性導(dǎo)致了土地利用效率的低下，即公平和效率的矛盾。2008年以來，土地流轉(zhuǎn)比例的不斷提升在一定程度上緩解了這對矛盾，但正是由于小規(guī)模的分戶承包，使得土地流轉(zhuǎn)一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，流轉(zhuǎn)期限一般為1到3年，嚴重影響了新型經(jīng)營主體的發(fā)育。endprint

第三，“統(tǒng)分結(jié)合”中“統(tǒng)”的作用發(fā)揮不足，社會化服務(wù)體系的供給嚴重滯后?，F(xiàn)行土地制度的內(nèi)涵是“統(tǒng)分結(jié)合”，統(tǒng)和分是兩個方面的內(nèi)容，缺一不可。早在1983年中央一號文件就指出：“以分戶經(jīng)營為主的社隊，要隨著生產(chǎn)發(fā)展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情?！?991年，中共十三屆八中全會指出：“要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步充實集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容。但是，由于在改革初期更多地強調(diào)分，很多生產(chǎn)隊甚至連每一頭牛、每一個農(nóng)具都分到了農(nóng)戶，致使絕大部分農(nóng)村集體根本沒有為農(nóng)戶服務(wù)、行使“統(tǒng)一經(jīng)營”職能的資源。⑥因此，1991年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》中指出：“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)，以專業(yè)經(jīng)濟技術(shù)部門為依托，以農(nóng)民自辦服務(wù)為補充，形成多經(jīng)濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務(wù)體系。”在行使“統(tǒng)一經(jīng)營”的基礎(chǔ)組織中加進了“合作經(jīng)濟組織”。2008年召開的中共十七屆三中全會進一步指出：“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度?！睆亩研惺埂敖y(tǒng)一經(jīng)營”職能的組織擴展到了合作經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。但盡管如此，社會化服務(wù)體系的供給還是遠遠不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

第四，很多理論問題沒有弄清楚。比如，2014年中央一號文件提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，農(nóng)經(jīng)界認為這是重大理論創(chuàng)新，有利于土地流轉(zhuǎn)，有利于實踐的發(fā)展；但法學(xué)界則認為在法理上說不通，尤其與《物權(quán)法》相抵觸。那么，究竟是實踐出錯了還是理論或法律有問題？需要不需要修改相關(guān)法律？如果需要，怎樣修改？等等。這些問題都需要認真研究，并把研究成果融入相關(guān)法律之中，用以指導(dǎo)實踐。

（二）發(fā)展趨勢

在“十三五”以及未來一段時期內(nèi)，中國農(nóng)村土地制度將會呈現(xiàn)出如下三大發(fā)展趨勢，認真研判這些趨勢，會對相關(guān)政策的制定提供依據(jù)。

第一，農(nóng)村基本經(jīng)營制度日趨完善。表現(xiàn)在土地制度上，就是土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定。不管第二輪承包到期后“長久不變”如何體現(xiàn)，可以肯定的是，隨著農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證，“十三五”以及以后時期，農(nóng)村土地承包經(jīng)營會更加穩(wěn)定?！按_實權(quán)、頒鐵證”以后，農(nóng)戶和集體之間的承包關(guān)系（包括承包地塊、面積等）都不會再發(fā)生變化，“增人不增地，減人不減地”將會在全國范圍內(nèi)變成現(xiàn)實。一個簡單的理由是，這次全國范圍內(nèi)的確權(quán)、登記、頒證，不僅給農(nóng)民頒發(fā)了具有法律效力的新的土地承包權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，內(nèi)有更加明確的土地面積數(shù)和“四至”圖示，對廣大農(nóng)村干部、農(nóng)民都是一次實實在在的基本制度教育，他們不愿意變，也不能變。只有承包關(guān)系穩(wěn)定了，那些在城市有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工才有可能采取有償或其他方式退出土地承包經(jīng)營權(quán)甚至集體成員權(quán)。目前，一些地區(qū)正在進行這方面的試點，預(yù)計“十三五”期間會總結(jié)出試點成果，形成相應(yīng)的政策。

第二，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和微型家庭農(nóng)場并存。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%。就人多地少的國情而言，這一流轉(zhuǎn)比例并不低。但毋庸諱言，這些年土地流轉(zhuǎn)比例的大幅度提高與地方政府的工作力度大有關(guān)，很多地方對轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入方都有一定額度的補貼，因此，這樣的成果很難持久。進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，地方財政可能會不像過去那么寬裕，補貼的數(shù)額呈下降趨勢。而主要農(nóng)產(chǎn)品價格的波動（如玉米價格下降）又使相當一部分土地轉(zhuǎn)入者產(chǎn)生退回土地的意愿。但對于土地流轉(zhuǎn)而言，承包經(jīng)營權(quán)的進一步穩(wěn)定又是“利好”的。這幾方面因素的綜合，可以預(yù)料，“十三五”期間，土地流轉(zhuǎn)的比例可能會呈現(xiàn)出穩(wěn)定的態(tài)勢，即保持1/3左右的流轉(zhuǎn)比例，既不會大幅度提高，也不會大幅度下降。但是，由于土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性加強，通過土地流轉(zhuǎn)而形成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“十三五”期間會處于穩(wěn)態(tài)發(fā)展階段。但我們應(yīng)該看到，由于中國人地關(guān)系的特殊性，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，在土地流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體發(fā)展的同時，一大批小規(guī)模專業(yè)農(nóng)戶——也可稱之為“微型家庭農(nóng)場”——也將保持著旺盛的發(fā)展態(tài)勢。這些“微型家庭農(nóng)場”不可能直接面對市場，而必然會以組成農(nóng)民合作社的方式參與市場競爭。當然，在近2億農(nóng)戶中，也會有一些農(nóng)戶不愿意放棄耕作的樂趣，會以高度兼業(yè)化、副業(yè)化的方式經(jīng)營著自己承包的全部或部分土地，他們當中的一部分可能會加入合作社，參與市場競爭，但農(nóng)業(yè)收入對于他們而言是微不足道的。這三類農(nóng)戶的分化，在“十三五”末期將見分曉。對于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言，只有前兩類農(nóng)戶才是真正的主體，他們也是中國商品農(nóng)產(chǎn)品供給的主體，是中國農(nóng)業(yè)參與國際市場競爭的主體。

第三，新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系日趨完善。新型社會化服務(wù)體系是土地制度的派生制度。中外農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐證明，專業(yè)化程度越高，就越需要完善的社會化服務(wù)。從現(xiàn)實中看，不僅“微型家庭農(nóng)場”需要社會化服務(wù)，那些規(guī)模較大的家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社都需要社會化服務(wù)。在山東等地，已經(jīng)出現(xiàn)了專門為農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)的組織，如專門為養(yǎng)豬業(yè)合作社提供防疫、抓豬甚至飼養(yǎng)方案的專業(yè)組織，當然，這類組織未必注冊成為正式機構(gòu)，但卻實實在在地為合作社提供專業(yè)化的服務(wù)，沒有這樣的服務(wù)，合作社很難正常運行。遍布全國的農(nóng)機合作社也在為這些規(guī)模不等的經(jīng)營主體提供服務(wù)，使他們能夠節(jié)約購買農(nóng)業(yè)機械所需的費用。中共十七屆三中全會指出：“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系?！边@也是農(nóng)村改革和發(fā)展在“十三五”期間的重要任務(wù)。在這個意義上，我們可以說，中國農(nóng)村土地制度的特色就在于它派生出了健全的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

（三）對土地制度問題的討論endprint

土地制度是農(nóng)村制度體系的核心，歷來就是學(xué)術(shù)界討論的最熱烈的領(lǐng)域之一?，F(xiàn)實中，國家選擇了集體所有制，但關(guān)于私有制和國有制的討論一直在進行著，這些討論盡管觀點各異，但對于完善農(nóng)村土地集體所有制都是有益的。

第一，關(guān)于農(nóng)村土地私有化問題的討論。自20世紀80年代初期農(nóng)村改革以來，有關(guān)土地私有化的聲音一直存在，尤其是一些海外經(jīng)濟學(xué)家一直堅持這個觀點。中共十七屆三中全會提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”以來，一些學(xué)者又開始重提這個觀點，甚至認為“長久不變”就是變相的私有。怎樣認識這個問題呢？首先，任何國家的土地制度都是在相應(yīng)的歷史背景下形成的，是歷史和現(xiàn)實相結(jié)合的產(chǎn)物。20世紀80年代初期農(nóng)村改革，是在已經(jīng)實行了20多年的人民公社的框架內(nèi)進行的，而且最初大多數(shù)存在實行的是“小段包工”“包產(chǎn)到戶”等形式的微調(diào)，最終落實到“包干到戶”，“交夠國家的，留足集體的，剩下的全部是自己的”，而且還由于政治的原因名之曰“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，這一名稱直到1998年召開的中共十五屆三中全會才改為“家庭承包經(jīng)營制度”。在改革之初，農(nóng)民并沒有想到要改回新中國成立初期的土地私有制，否則，就有可能引起巨大的社會動蕩。其次，土地私有并不能提升土地利用的效率。有的學(xué)者認為，實行農(nóng)村土地私有化，可以增加農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動性，促進農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間更有效的配置，極大地提高土地的利用效率，還可以為農(nóng)民提供更為有效的社會保障，是加快城市化進程的最佳方案。⑦但中國已有數(shù)千年實行土地私有制的歷史，土地效率恰恰在改革開放以后，在集體所有制下才迅速提高，足以說明這一假說是不成立的。而土地集體所有制如何實現(xiàn)，則是另外一個問題。再次，現(xiàn)行土地制度有利于發(fā)揮集體和農(nóng)戶兩個層次的積極性。即既能夠發(fā)揮農(nóng)戶“分”（組織生產(chǎn)活動）的積極性，又能夠發(fā)揮集體“統(tǒng)”（社會化服務(wù)）的積極性。中共十八屆三中全會提出“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要組成部分，發(fā)展農(nóng)民股份合作，包括土地合作。尤其是2014年中央一號文件提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以后，現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)了大量的土地股份合作社，在不改變農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的重新整合，能夠極大地提高土地利用效率。

第二，關(guān)于農(nóng)村土地國有化問題的討論。20世紀80年代中期農(nóng)業(yè)發(fā)展從高速進入中低速以后，學(xué)術(shù)界開始對農(nóng)村土地的所有制問題進行反思，“國有永佃制”即在這一時期提出的。有學(xué)者認為，由于土地資源的特殊重要性及其在我國的極端稀缺性，實行土地國有化才便于國家對土地資源的高效管理，而如果不建立永佃制，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制度的病疾就難以消除。⑧近期有學(xué)者認為，土地永佃制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，推動土地的自由流轉(zhuǎn)，有利于國家對土地資源的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，提高農(nóng)村土地的利用效率，而且“永佃權(quán)”作為用益物權(quán)的一種，帶有私產(chǎn)的性質(zhì)，因而具有更強的抗第三方侵犯的法律意義，從而可以更好地保護農(nóng)民的土地權(quán)益。⑨還有的學(xué)者進一步設(shè)計了“國有永佃制”的發(fā)展方向，即“第一步，家庭承包→國有永佃制（半自耕農(nóng)占有制）；第二步，國有永佃制（半自耕農(nóng)占有制）→家庭經(jīng)營農(nóng)場主”。⑩ 總的來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地國有化的討論比較熱烈，不像私有化觀點那樣由于與憲法不一致而主要在國外或者網(wǎng)絡(luò)上進行討論。

作為一種政策思路，“國有永佃制”的討論是有益的，但這一觀點同樣忽視了中國的現(xiàn)實，即土地集體所有實際上意味著本社區(qū)（絕大部分為村民小組）的農(nóng)民共同所有，而承包經(jīng)營則意味著在共同所有前提下的分散經(jīng)營。如果實行國家所有制，盡管農(nóng)民的經(jīng)營方式可能不變，但實際上剝奪了農(nóng)民對土地的所有權(quán)，這在心理上農(nóng)民是無法承受的。而且這一觀點中有關(guān)從半自耕農(nóng)到家庭農(nóng)場的政策設(shè)計思路，實際上在當前集體所有制下已經(jīng)得到實現(xiàn)，這也說明了“國有永佃制”是不必要的。

注釋：

①《中華人民共和國土地管理法》第四條.

② “四多四少”是指：吃飯的人多，出勤的人少；裝病的人多，吃藥的人少；學(xué)懶的人多，學(xué)勤的人少；讀書的人多，勞動的人少.

③孔祥智、程漱蘭.中國農(nóng)村經(jīng)濟體制變遷及其績效的經(jīng)濟分析[J].教學(xué)與研究，1997（10）.

④孔祥智.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J].改革，2016（2）.

⑤孔祥智、劉同山.論我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度：歷史、挑戰(zhàn)與選擇[J].政治經(jīng)濟學(xué)評論，2013（4）.

⑥孔祥智.中國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)：基于供給和需求的研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：252-260.

⑦蔡繼明.中國土地制度改革論要[J].東南學(xué)術(shù)，2007（3）.

⑧楊勛.國有私營：中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實選擇——兼論農(nóng)村改革的成就與趨勢[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，1989（5）.

⑨李維慶.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺及變革方向[J].中州學(xué)刊，2007（5）.

⑩董栓成.中國農(nóng)村土地制度改革路徑優(yōu)化[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008：172-180.

責(zé)任編輯：李瑞山

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第4期）endprint