淺析民族自治地方政府決策法治化

宋越

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）06-0278-01

我國作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國家，各民族一律平等，為尊重和保障各少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民族平等和民族團(tuán)結(jié)，在少數(shù)民族區(qū)域自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族自治地方地域遼闊，資源豐富，戰(zhàn)略地位十分重要。改革開放以來，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、文化及各項(xiàng)社會事業(yè)都有了長足的發(fā)展，但依然存在著諸多問題。改變民族自治地方的落后狀況，需要多元力量的推動，其中少數(shù)民族自治地方政府決策法治化建設(shè)至關(guān)重要。

一、民族自治地方政府決策法治化建設(shè)存在的問題

1.制度建設(shè)相對落后

近些年來，部分少數(shù)民族自治地方政府制訂了一些行政決策方面的規(guī)章、制度，但往往是關(guān)于重大行政決策的。對于少數(shù)民族自治地方政府具體的日常事務(wù)的決策權(quán)限和程序、決策的公開與咨詢、決策的跟蹤和責(zé)任追究等方面的規(guī)定，卻很少涉及。大部分的規(guī)定決策的內(nèi)容比較單一，或者局限于某一個(gè)方面，有的制度設(shè)定比較籠統(tǒng)，不能滿足具體工作中遇見的問題。

2.行政決策權(quán)界定不合理

政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后，行政決策的權(quán)責(zé)配置不盡合理，缺乏科學(xué)性。如，在市場經(jīng)濟(jì)中資源配置的支配角色沒有真正發(fā)揮，必將使決策機(jī)制在決策主體的選定中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致政策的合理性和科學(xué)性的降低。就當(dāng)前我國少數(shù)民族自治地方政府行政決策的狀況分析，存在的關(guān)鍵問題不在于決策權(quán)本身的缺位，而是決策主體與決策權(quán)之間，決策主體之間的決策權(quán)的雙重缺位與錯(cuò)位。權(quán)責(zé)的不明確，造成了一部分地方領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)斷專行，一旦決策出現(xiàn)問題或失誤，就相互推卸責(zé)任或逃避責(zé)任某些程度上還會付出政治代價(jià)。

3.行政決策程序法治化程度不高

程序是為了防止無序性、隨意性而在制度上的規(guī)定，行政程序的設(shè)立是行政管理活動的必然要求。在傳統(tǒng)的決策理念下，決策權(quán)比較集中，決策者往往帶有比較濃厚的個(gè)人主觀主義傾向，有時(shí)僅憑政府機(jī)關(guān)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志，發(fā)布一道指示命令或下達(dá)一個(gè)通知，一項(xiàng)政策的制定過程便宣告完成?，F(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展巨快，決策的客觀環(huán)境不斷在發(fā)生著變化，以往的好多決策經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)過時(shí)，但是部分少數(shù)民族自治地方政府領(lǐng)導(dǎo)依然盲目遵循以往經(jīng)驗(yàn)，按部就班，不敢進(jìn)行改革和創(chuàng)新。除了經(jīng)驗(yàn)主義問題以外，還有個(gè)普遍的問題就是決策的隨意性強(qiáng)，特別是少數(shù)民族自治地方政府以下的行政單位，領(lǐng)導(dǎo)者在決策的時(shí)候很少遵循法定的決策程序，有些決策沒有經(jīng)過論證和研討，領(lǐng)導(dǎo)者直接拍板就作出了決策。顯然，少數(shù)民族自治地方政府這種傳統(tǒng)的決策方式是缺乏程序保障的。

二、民族自治地方政府決策法治化的對策建議

1.決策主體的法治化

政府決策主體依法享有決策權(quán)，獨(dú)立履行職責(zé)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的責(zé)任的組織。具體而言，政府決策主體有如下內(nèi)容：一是政府決策主體享有決策權(quán)。二是政府決策的主體是獨(dú)立的，擁有特定的法律地位。特別是獨(dú)立預(yù)算、獨(dú)立決策等內(nèi)容。三是政府決策主體要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的決策權(quán)，也規(guī)定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.建立健全行政決策的法律制度

法律制度對于行政決策科學(xué)性的保障與增強(qiáng)具有巨大的功能，這主要體現(xiàn)在建構(gòu)起一套完備的法律法規(guī)體系作為最低限度科學(xué)性的保障。所謂最低限度，意味著一旦越過此限度邊界，則意味著行政決策為不科學(xué)乃至反科學(xué)。這就意味著，通過法律制度的構(gòu)建和實(shí)施可以避免過分的領(lǐng)導(dǎo)恣意“拍腦袋”決策，可以蹄選掉明顯不合理、不科學(xué)、難以為民眾接受的行政決策方案；可以對存在明顯瑕疵或違法的行政決策提供一種修正、更新和救濟(jì)機(jī)制；可以避免對行政決策作出不客觀不公正的評估結(jié)果；可以增強(qiáng)行政決策過程對公眾意見和專業(yè)知識的考慮分量。這是法律制度能夠勝任的目標(biāo)定位?？朔贁?shù)民族自治地方政府決策的盲目性和隨意性，最根本的就是要通過法律這種極具強(qiáng)制性和權(quán)威性的工具，使政府的決策有一定的約束。

3.完善依法決策規(guī)則

政府決策的規(guī)則控制也是實(shí)體控制，是行政權(quán)力行使需要按照既定規(guī)則，從而得到控制的實(shí)際。這就要求需做到：一是法律保留與法律優(yōu)先。所謂的法律保留是指對一些影響較大的決策事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)來規(guī)定相應(yīng)的內(nèi)容，政府無權(quán)隨意做出局決策。還有一些事項(xiàng)，需要法律的授權(quán)。這兩種都是法律保留的情形，一種是絕對保留，一種是相對保留。所謂的法律優(yōu)先是指行政行為必須法律的框架內(nèi)實(shí)施，不能與法律相悖，受到來自法律的約束。二是權(quán)力的合理配置。處理好上下層級關(guān)系，避免和減少“越權(quán)”與“缺權(quán)”的現(xiàn)象市縣一級行政單位既是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，又是黨和國家政策、方針的執(zhí)行貫徹者。少數(shù)民族自治地方政府的這個(gè)特點(diǎn)使其在作出行政決策時(shí)很容易出現(xiàn)上下級權(quán)限的模糊的問題，它既承擔(dān)著當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等任務(wù)，又擔(dān)負(fù)著落實(shí)黨和國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村的政策。所以，在進(jìn)行行政管理時(shí)要承上啟下，在遵循上級意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)具體情況作出行政決策。為了避免這種現(xiàn)象必須對上下級權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確規(guī)定，特別是之前的行政管理體制下，市一級人民政府對下級少數(shù)民族自治地方政府干涉過多，很多情況下該管的管，不該管的也管，這種市管縣的管理體制已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，少數(shù)民族自治地方政府應(yīng)該有著更廣泛的管理本地區(qū)事務(wù)的權(quán)力。

4.健全依法決策程序

程序的作用就是通過制度化的管理和規(guī)定，對行政決策加以監(jiān)督和監(jiān)管。按照中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會精神的要求，需要制定相關(guān)的制度。如公開制度、專家咨詢、論證制度、聽證制度、評估、修正和終結(jié)制度等。

首先是公開制度，法治要求信息透明，信息公開。政府決策也一定要有相關(guān)內(nèi)容的公開。除涉及國家機(jī)密的信息外，都要按照有關(guān)規(guī)定，實(shí)時(shí)公開。

其次是專家咨詢、論證制度。專家論證是科學(xué)決策的重要體現(xiàn)。科學(xué)決策不是要求領(lǐng)導(dǎo)成為事事通、樣樣行的科學(xué)家和專門家，而是要具備基本的科學(xué)思維，有一定的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，善于利用手中的人力資源，組織好相關(guān)人員進(jìn)行科學(xué)論證評估。特別是面對工作中出現(xiàn)的一些問題，或者謀劃工作思路，可能沒有更多的時(shí)間和經(jīng)歷來系統(tǒng)的思考和論證，利用好專家就可以很好的開展工作。要搞好專家論證，必須“選好專家、用好專家、待好專家”。

第三是聽證制度。在法治國家，聽證制度是比較常用的制度手段，也是監(jiān)督權(quán)力的重要方式。最早是在司法審判過程中，作為必要的程序手段出現(xiàn)的，也稱為司法聽審。聽證有兩種類型，一種是正式聽證另一種是非正式聽證。正式聽證有著嚴(yán)格的程序安排，非正式聽證比較寬松。

第四是評估、修正和終結(jié)制度。決策本身也是一個(gè)管理的過程，不僅僅是制定目標(biāo)、建立計(jì)劃，還需要對實(shí)施的結(jié)果以及得到的效果進(jìn)行評估，通過發(fā)現(xiàn)問題從而進(jìn)一步完善決策?？梢哉f決策是一個(gè)動態(tài)過程。這就需要一套評估系統(tǒng)，通過標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立、程序的安排、以及評估主體的行動，得出預(yù)期對比的結(jié)論。同時(shí)，還應(yīng)有順暢的反饋渠道或途徑，也必須是程序安排。