內(nèi)蒙古貧困人口的分布、成因及其貧困縣退出典型案例分析

潘斌++鐘敏+王志娟

摘要：目前，我國實施的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。當(dāng)前，我國正在進(jìn)行一項無比艱巨的脫貧計劃，即各地都力爭到2020年摘掉貧困縣的帽子，但是，在以往的實際運(yùn)行中出現(xiàn)了貧困縣退出難的問題。通過對2012年內(nèi)蒙古各地縣均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）與2012年內(nèi)蒙古人均GDP以及全國人均GDP的比較，并對內(nèi)蒙古貧困地區(qū)進(jìn)行排序和劃分、總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古貧困地區(qū)的致貧原因不是單一的因素，而是社會性、政策性、制度性、資源性、生態(tài)性、主體性、生產(chǎn)性以及病原性等不同因素交錯的結(jié)果；同時，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的扶貧形勢，用貧困縣退出典型案例進(jìn)行更深入的分析，提出開放型扶貧環(huán)境、重構(gòu)扶貧政策、瞄準(zhǔn)扶貧下沉和動態(tài)可退的貧困縣退出路徑選擇。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；貧困縣；人口分布；成因；貧困退出

中圖分類號： F327文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0333-05

貧困作為一種特定的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)，一直是困擾全世界發(fā)展的重要問題，也是全世界面臨的共同難題。雖然我國貧困治理取得了舉世矚目的成績，但是傳統(tǒng)的從資金、項目、人力等各方面給予貧困幫扶的模式逐漸呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)降低的趨勢，這從客觀上要求變革傳統(tǒng)治理模式，從而能有效地提升扶貧效果。內(nèi)蒙古作為我國少數(shù)民族地區(qū)之一，集邊疆、民族、高原、貧困四位一體的基本區(qū)情沒有得到根本改變，仍然是全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一，并是全國農(nóng)村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深、致貧原因交錯復(fù)雜的省份之一。特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面對錯綜復(fù)雜的致貧原因，貧困治理的思路也要適應(yīng)新常態(tài)，在治理方式上應(yīng)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，擺脫當(dāng)前貧困縣制度的弊端，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

1內(nèi)蒙古概況

內(nèi)蒙古地處歐亞大陸內(nèi)部，位于我國北部邊疆，與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、 寧夏和甘肅8?。▍^(qū)）毗鄰，并與蒙古、俄羅斯接壤。內(nèi)蒙古是我國5個少數(shù)民族自治區(qū)之一，全區(qū)總土地面積為118.3萬km2，居全國第3位，截至2014年年底，常住人口為2 504.8萬人。內(nèi)蒙古地域廣袤，以蒙古高原為主體，具有復(fù)雜多樣的形態(tài)，除東南部外基本是高原，高原四周分布有山脈、沙漠、平原、丘陵等，地形呈狹長狀，東西直線距離為2 400 km，南北跨度為1 700 km，具體來看的特征為在山地向高平原、平原的交接地帶，分布著黃土丘陵、石質(zhì)丘陵，其間雜有低山、谷底和盆地分布。內(nèi)蒙古跨越三北（東北、華北、西北），氣候以溫帶大陸性季風(fēng)氣候為主，有降水量少而不均、風(fēng)大、寒暑變化劇烈的特點，自治區(qū)內(nèi)年平均氣溫在0～8 ℃之間，平均海拔為1 000 m，溫差變化明顯，年總降水量為50～450 mm，大致呈現(xiàn)東北降水多、西部降水少的規(guī)律逐漸遞減。內(nèi)蒙古城市化水平不斷提高，截至2014年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.5%，高于全國平均水平4.7百分點。2014年全區(qū)城鎮(zhèn)人口達(dá)到1 490.6萬人，占總?cè)丝诘?95%，與2008年相比，城鎮(zhèn)人口增加了242.3萬人，比例提高了7.78百分點。

2內(nèi)蒙古貧困人口的分布及特點

內(nèi)蒙古全區(qū)共有9個地級市、3個盟，其下又轄12個縣級市、17個縣、49個旗、3個自治旗。根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2012年3月于其官網(wǎng)發(fā)布的《國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單》，內(nèi)蒙古有31個縣級區(qū)域位列其中，占全國扶貧開發(fā)縣總數(shù)的5.24%（國家扶貧開發(fā)重點縣為592個），占民族地區(qū)扶貧開發(fā)縣總數(shù)的13.36%[民族8?。▍^(qū)）扶貧開發(fā)重點縣為232個]。另外，內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)級貧困縣有26個，綜合來看，總體貧困縣數(shù)量占內(nèi)蒙古全區(qū)縣數(shù)量的比例為7037%。通過2012年內(nèi)蒙古各地縣均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）與2012年內(nèi)蒙古人均GDP、2012年全國人均GDP的比較，結(jié)合數(shù)據(jù)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，實際貧困縣有33個，按照區(qū)域劃分，其分布見表1、表2、表3，并通過表4對內(nèi)蒙古各貧困縣2012年人均國民生產(chǎn)總值作出排序，以展示不同的貧困程度。

中，農(nóng)村建卡貧困人口約為13.3萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?19%，加上連年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲，直接制約了農(nóng)民人均純收入的增長。另外，科爾沁右翼中旗是傳染病多發(fā)、易發(fā)、高發(fā)區(qū)，且各種地方病也較為普遍，農(nóng)牧民患病率較高，平均支出的醫(yī)療費用也較高，因病致貧成為該地區(qū)貧困的突出因素之一[5]。

3.2大青山（陰山南北麓）貧困地區(qū)

大青山（陰山南北麓）貧困地區(qū)干旱少雨，植被覆蓋率低，土壤肥力極差，加上長期的掠奪式經(jīng)營，草場退化、土地沙化嚴(yán)重，極易發(fā)生頻繁的自然災(zāi)害，導(dǎo)致可耕種的農(nóng)作物單一，某些農(nóng)作物產(chǎn)量高，但也存在著嚴(yán)重的深加工不足等不宜生存、收益差的致貧問題。該地區(qū)雖然貧困面廣，但貧困地區(qū)數(shù)量較少，貧困人口的貧困程度絕大多數(shù)屬于相對貧困。如武川縣是革命老區(qū)，這里因山丘沙梁地形而土地貧瘠，風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重，這樣的自然條件決定了該地不適宜人類生存，該地區(qū)在傳統(tǒng)上也是靠天吃飯，小麥、馬鈴薯、莜麥等是主要的農(nóng)作物和收入來源，種植結(jié)構(gòu)單一，加上“無雨災(zāi)年，有雨豐年”的自然條件影響，效益十分低下。

3.3錫林郭勒西南部貧困地區(qū)

錫林郭勒西南部貧困地區(qū)所處的地理位置及環(huán)境的不斷破壞，導(dǎo)致該地牧業(yè)條件差，且退化草場仍然有擴(kuò)張的態(tài)勢，伴隨的是優(yōu)良可利用牧草資源逐漸減少和枯竭，生態(tài)環(huán)境更為惡劣，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)受到極大的制約。另外，該地地域廣闊，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生產(chǎn)條件落后、社會事業(yè)發(fā)展滯后以及因災(zāi)致貧、因病致貧、因?qū)W致貧等問題突出，且多種自然災(zāi)害頻發(fā)，經(jīng)常遭遇區(qū)域性重度白災(zāi)。如蘇尼特右旗因氣候原因，形成了獨特的飲食習(xí)慣，而這些飲食習(xí)慣造成了不可抗的殘廢型氟骨癥、高血壓、高血脂等疾病致貧。

3.4民族自治旗貧困地區(qū)

內(nèi)蒙古民族自治旗貧困地區(qū)位于呼倫貝爾東部，包括鄂溫克族自治旗、莫力達(dá)斡爾族自治旗和鄂倫春自治旗，是典型的“三少民族”地區(qū)。如今，由于受到地理位置偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等客觀因素的制約，這3個少數(shù)民族自治旗貧困落后的面貌沒有得到根本改變。如莫力達(dá)瓦達(dá)斡爾族自治旗貧困狀況突出表現(xiàn)為人均年收入低、因飲水與住房等造成的健康問題（如結(jié)核病、克山病、大骨節(jié)病等）、基本生存難以保障問題，相對應(yīng)地就出現(xiàn)了生產(chǎn)性、病原性與生態(tài)性等方面的貧困突出。

3.5赤峰貧困地區(qū)

內(nèi)蒙古赤峰貧困地區(qū)干旱的氣候和脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得貧困人口數(shù)量增加，農(nóng)牧民生活困難。主要原因在于2個方面：一方面因氣候要素變化引致氣候性貧困（如奈曼旗、林西、翁牛特旗等）；另一方面，因脆弱的生存環(huán)境引致的貧困（包括科爾沁左翼中旗、蘇尼特右旗、阿魯科爾沁旗等）。以阿魯科爾沁旗為例，它位于赤峰東北部，地處大興安嶺山脈南麓，全旗草場破壞嚴(yán)重，導(dǎo)致沙化退化速度明顯加快，該地可利用草場面積銳減。另外，根據(jù)該旗統(tǒng)計局的1份貧困戶抽樣調(diào)查顯示，因災(zāi)致貧率為15%左右，因就學(xué)致貧率為20%左右，因病及意外事故致貧率為47%，其他致貧原因占18%[6]。

3.6通遼貧困地區(qū)

內(nèi)蒙古通遼是全國蒙古族人口最多、最集中的地區(qū)，截至2013年年底，該地區(qū)共有貧困人口30.2萬人，其中少數(shù)民族貧困人口比例為70%以上。由于歷史、自然等原因，該地區(qū)的貧困人口大多居住在自然條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、交通不發(fā)達(dá)、信息不暢通的沙區(qū)或少部分山區(qū)[7]。如在少數(shù)民族貧困人口集中的地區(qū)有明顯的共同特征：一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式原始粗放，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀條件較差；另一方面，由于嚴(yán)酷的自然條件限制，導(dǎo)致資源緊缺，生態(tài)環(huán)境惡化。此外，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄、因病或就學(xué)致貧、返貧因素交織等因素，均成為貧困戶的經(jīng)常性威脅。

總之，內(nèi)蒙古的不同貧困地區(qū)（人口）不是由單一因素所引發(fā)的，而是由錯綜復(fù)雜的并發(fā)因素造成的，這些因素既有自然的也有人為的，既有內(nèi)因也有外因，其共同特點有以下幾點：地理位置相對偏僻，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)輻射圈；自然環(huán)境相對惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施及交通都不完善；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展缺乏延伸，更缺乏其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，因此不能形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展態(tài)勢，甚至有些貧困地區(qū)出現(xiàn)項目配套資金不能及時到位、企業(yè)貧困人口未納入扶貧開發(fā)范圍的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古貧困地區(qū)的貧困是社會性、政策性、制度性、資源性、生態(tài)性、主體性、生產(chǎn)性以及病源性等不同因素交錯的結(jié)果，因此，潘斌等認(rèn)為，不同因素的交錯直接增加了扶貧工作的艱巨性和不確定性，進(jìn)而加劇了貧困地區(qū)脫貧的難度[8]。

4內(nèi)蒙古貧困縣退出案例分析及啟示

4.1相關(guān)案例

內(nèi)蒙古伊金霍洛旗地處鄂爾多斯高原東南部、毛烏素沙地東北邊緣，南與陜西省神木縣交界，北與鄂爾多斯市府所在地康巴什新區(qū)隔河相望，總面積5 600 km2，轄7個鎮(zhèn)138個嘎查村，現(xiàn)有總?cè)丝?67 004人，其中少數(shù)民族 13 002 人；境內(nèi)資源富集，交通便捷，人文獨特，為國家重要的能源重化工基地之一，系鄂爾多斯市城市核心區(qū)的重要組成部分，是集鐵路、公路、航空于一體的鄂爾多斯及周邊地區(qū)的重要立體交通樞紐。采用“631指數(shù)法”測定，我國在2001年確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣（當(dāng)時重點貧困縣以人均低收入1 300元/年為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族邊疆地區(qū)為 1 500元/年；人均GDP以2 700元/年為標(biāo)準(zhǔn)；人均財政收入以120元/年為標(biāo)準(zhǔn)）。根據(jù)國家貧困縣劃定標(biāo)準(zhǔn)，伊金霍洛旗被列入其中。然而，由國家新的貧困標(biāo)準(zhǔn)[按新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)（2011年國家實行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，為2010年不變價的農(nóng)民人均純收入2 300元，這個標(biāo)準(zhǔn)比2009年1 196元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%），根據(jù)農(nóng)村居民生活消費價格指數(shù)推算，2010年不變價的農(nóng)民人均純收入2 300元，相當(dāng)于2011年的2 536元、2012年的2 625元、2013年的2 736元]和內(nèi)蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)（表5、表6）可知，從2003年開始，它就已經(jīng)不符合國家重點貧困旗縣所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)了。但2011年全國百強(qiáng)縣名單公布后，在全國百強(qiáng)縣名單、國家級貧困縣名單中都有內(nèi)蒙古伊金霍洛旗。一方面是富庶發(fā)達(dá)的全國百強(qiáng)縣，另一方面是需要救濟(jì)的國家級貧困縣，出現(xiàn)了集“小康縣”“貧困縣”于一身的“雙面”現(xiàn)象。于是，在2012年國務(wù)院扶貧辦公布了調(diào)整后的國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單，內(nèi)蒙古調(diào)出12個，調(diào)入12個，被調(diào)出的重點縣（旗）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快和資源較為豐富的縣。其中，伊金霍洛旗就是被調(diào)出的之一。

4.2經(jīng)驗啟示

內(nèi)蒙古伊金霍洛旗的案例受制并依賴于初始“舊政策”，明顯體現(xiàn)了路徑依賴性，它在以下幾個方面對我國未來貧困縣退出制度安排具有一定的借鑒意義。

（1）從現(xiàn)實數(shù)據(jù)來看，應(yīng)該退出，但無退出約束。按照國家采用的“631”指數(shù)法（具體算法略），內(nèi)蒙古伊金霍洛旗從可得數(shù)據(jù)的2003年開始就已經(jīng)不符合國家所規(guī)定的少數(shù)民族邊疆地區(qū)人均收入1 500元/年的重點貧困縣標(biāo)準(zhǔn)。但直到2012年之前一直是被認(rèn)定的重點貧困縣，退出約束力不強(qiáng)，這是典型的“政府過度主導(dǎo)的路徑依賴”。

（2）從對貧困退出認(rèn)識來看，主動退出意識淡薄，被動等退。由于國家重點貧困縣的劃定和對國家重點貧困縣資源優(yōu)惠政策的依賴，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗缺乏主動退出的意識，甚至不愿意退出。因此，才出現(xiàn)了“鉆（鉆政策的空子）、等（等政策自主調(diào)整）、樂（樂享貧困帽子）”的現(xiàn)象。這是典型的“以縣為單位的路徑依賴”。

（3）從制度層面來看，制度性退出 “途徑”嚴(yán)重滯后。我國重點貧困縣制度對消除貧困、共同致富的推動作用毋庸置疑。但現(xiàn)行管理體制下，一方面被劃定的重點貧困縣在實際上已經(jīng)不貧困的情況下，缺乏申請退出的主動性和途徑；另一方面，管理上對重點貧困縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)缺乏退出的年度跟蹤和動態(tài)調(diào)整途徑。這是典型的“調(diào)整周期過長的路徑依賴”。

（4）從貧困縣自身發(fā)展來看，主動進(jìn)行內(nèi)生性發(fā)展。從2003年開始的數(shù)據(jù)（表6）可以看出，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗受惠于國家對重點貧困縣投資力度、強(qiáng)度，立足當(dāng)?shù)貙嶋H，發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，同時也提高了城鄉(xiāng)居民收入水平，擺脫了貧困，為國家重點貧困縣脫貧提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

總之，近年來一些貧困縣依托自身擁有的自然資源，經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，但是由于貧困縣調(diào)整周期過長、退出機(jī)制不健全，仍然享受國家貧困縣帶來的各項優(yōu)惠政策。這最終會導(dǎo)致資源在貧困縣與非貧困縣之間不公平分配，進(jìn)入“窮縣越窮，富縣越富”的惡性循環(huán)怪圈，扶貧目標(biāo)難以實現(xiàn)[10]。實際上，國家劃定的重點貧困縣從重點貧困縣到全國百強(qiáng)縣的身份轉(zhuǎn)變，是一種被動與主動相結(jié)合的結(jié)果：被動在于國家認(rèn)定貧困與發(fā)展的滯后和國家貧困縣主動退出機(jī)制的缺失，主動在于其自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對國家扶貧政策的外在依賴。因此，未來在國家重點貧困縣退出機(jī)制安排上，應(yīng)避免出現(xiàn)貧困縣劃定與貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際之間的脫節(jié)、滯后現(xiàn)象，須要兼顧各方內(nèi)生與外生相結(jié)合的動態(tài)機(jī)制[11]。

5構(gòu)建貧困縣退出機(jī)制的路徑選擇

“國家貧困縣政策的變遷本質(zhì)上是扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的變革過程。作為一種政府主導(dǎo)的制度安排，它對扶貧效果產(chǎn)生直接影響”[10]，而退出機(jī)制的不完善導(dǎo)致該政策被鎖定在低效率運(yùn)行狀態(tài)，因此，有必要推進(jìn)改革，尋找破解困局的轉(zhuǎn)型機(jī)制。

5.1創(chuàng)造多方參與的開放型扶貧環(huán)境

在政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵、強(qiáng)化和延伸社會多方參與扶貧的工作力度，拓寬社會力量參與扶貧的渠道，加強(qiáng)政府扶貧與社會扶貧一體化監(jiān)督機(jī)制，在充分發(fā)揮社會扶貧功能的基礎(chǔ)上，一方面避免扶貧政策分化引發(fā)扶貧資金的無序和流失，保障扶貧資源的效益；另一方面，彌補(bǔ)政府扶貧的短視化行為，減輕政府財政壓力，推動扶貧工作環(huán)境和工作機(jī)制的創(chuàng)新[12]。

5.2以扶貧成效為主重構(gòu)扶貧政策

將提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為未來扶貧考核的主要指標(biāo)，引導(dǎo)各級政府在尊重貧困地區(qū)（人口）的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)性地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧攻堅并舉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)。這樣不僅可以最大限度地降低扶貧的社會成本，也有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，更有助于實現(xiàn)貧困地區(qū)（人口）的“真脫貧”。

5.3實行瞄準(zhǔn)貧困下沉的扶貧機(jī)制

隨著扶貧工作的日益深入，貧困出現(xiàn)了下沉的現(xiàn)象，連片和碎片化的貧困同時并存，因此，要調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，將貧困靶向調(diào)整為以村級貧困和連片貧困為靶心，并向外輻射至縣級貧困和呈現(xiàn)碎片化貧困的地區(qū)（人口）；同時，在個別條件成熟地區(qū)，可以根據(jù)貧困狀況和致貧原因，選擇合適的幫扶手段以實踐更有針對性的扶貧到戶（人）；與此同時，要讓政府、制度和主流人群形成扶貧的聯(lián)動，以此構(gòu)建合理的多制度保障下的扶貧[13]。

5.4轉(zhuǎn)變觀念動態(tài)調(diào)整貧困縣機(jī)制

加大扶貧宣傳力度，轉(zhuǎn)變貧困人口“等、要、靠”的惰性思想，積極引導(dǎo)他們深刻認(rèn)識扶貧政策，鼓勵他們通過自身努力脫貧致富；同時，打破固有利益集團(tuán)路徑依賴情況下的“劣貧”現(xiàn)象，減少利益集團(tuán)的尋租行為，根據(jù)縣級政府的扶貧工作實效，進(jìn)行規(guī)范、量化、可監(jiān)督的退出機(jī)制，并通過貧困退出激勵機(jī)制，實現(xiàn)穩(wěn)妥的退出，長效脫貧[14]。

總之，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，貧困是不斷增強(qiáng)的制度性社會排斥和不斷增強(qiáng)的社會成員面對全球市場競爭的脆弱性相互作用的必然結(jié)果，這可能帶來貧困出現(xiàn)長期化、階層化和區(qū)域化的新特征。就我國少數(shù)民族地區(qū)而言，在不斷強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長的同時，必須要考慮和兼顧扶貧對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長水平和質(zhì)量的影響，即經(jīng)濟(jì)增長的合理性問題，既要確保經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長，又要讓貧困人口參與到經(jīng)濟(jì)增長的過程中，逐步擺脫過分依賴的外在因素，從而避免貧困縣只進(jìn)不退的弊端，實現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧所帶來的內(nèi)生化增長。

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