新型城鎮(zhèn)化背景下發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)困境與對策

杜榮華++范凌云

摘要：選擇宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐開始較早的發(fā)達(dá)地區(qū)——蘇州市為研究對象，分析其宅基地退出與宅基地出租2種流轉(zhuǎn)類型的現(xiàn)狀實(shí)質(zhì)，并通過解讀宅基地退出與宅基地出租在宏觀背景轉(zhuǎn)變下的調(diào)整實(shí)踐，提出在新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地流轉(zhuǎn)形式將日益多元，流轉(zhuǎn)實(shí)踐的核心目標(biāo)是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、提升農(nóng)民利益。但當(dāng)前蘇州在政策制度、市場平臺以及利益分配等方面未能對宏觀背景的轉(zhuǎn)變作出響應(yīng)，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)陷入與目標(biāo)相偏離的困境?；诖?，本文從完善頂層設(shè)計(jì)、建設(shè)市場平臺、健全分配機(jī)制等方面提出相應(yīng)對策，以期促進(jìn)蘇州新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時為其他地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；發(fā)達(dá)地區(qū)；宅基地流轉(zhuǎn)；蘇州；問題；對策

中圖分類號： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0297-06

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，城市空間急劇擴(kuò)張，用地日益緊缺，為破解城鄉(xiāng)空間發(fā)展的土地瓶頸，發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試，積極探索宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，如重慶“地票交易”、浙江“兩分兩換”、成都“雙放棄”[1]以及蘇州“宅基地置換商品房”等，結(jié)合“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，進(jìn)行宅基地騰退流轉(zhuǎn)，為城市建設(shè)提供增量土地。隨著十八大新型城鎮(zhèn)化的提出，城市空間由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，以增加城市建設(shè)用地為導(dǎo)向的宅基地流轉(zhuǎn)模式不再適應(yīng)新的發(fā)展要求，發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐亟需在新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”“新型城鄉(xiāng)關(guān)系”等核心要義與主要目標(biāo)引導(dǎo)下做出重大轉(zhuǎn)變。蘇州作為快速城鎮(zhèn)化地區(qū)與全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套試點(diǎn)城市，憑借其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢與配套政策支撐，較早地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，是發(fā)達(dá)地區(qū)的典型縮影。因此，本研究以蘇州為例，研究新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的調(diào)整變化，探究其存在的流轉(zhuǎn)困境，從而提出相應(yīng)對策，為其他地區(qū)與城市提供借鑒參考。

1蘇州宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

“宅基地流轉(zhuǎn)”主要指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[2]，蘇州宅基地流轉(zhuǎn)主要包括2種類型：宅基地退出和宅基地出租。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，宅基地退出是地方政府主導(dǎo)下宅基地流轉(zhuǎn)的主流方式，宅基地出租則是較為常見的農(nóng)民自主探索實(shí)踐。這2種實(shí)踐具有不同的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，并在新型城鎮(zhèn)化背景下均做出相應(yīng)調(diào)整，呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨向。

1.1宅基地退出

1.1.1實(shí)質(zhì)：土地資源重新配置蘇州宅基地退出是通過宅基地置換商品房實(shí)現(xiàn)的，即按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，以土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村規(guī)劃為依據(jù)，以將騰出的農(nóng)村住宅用地復(fù)墾成耕地和落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為重點(diǎn)，農(nóng)戶自愿將農(nóng)村住宅同商品房進(jìn)行交換[3]。在這一過程中，地方政府根據(jù)蘇州各區(qū)實(shí)際，按照人口標(biāo)準(zhǔn)或面積標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給農(nóng)民城鎮(zhèn)商品住房，以“舊房換新房”的手段促使農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)。

宅基地退出的實(shí)質(zhì)是資源重新配置，通過對宅基地退出后的土地以指標(biāo)形式在城鄉(xiāng)間重新劃分，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。宅基地退出后，原用地復(fù)墾為耕地，并結(jié)合“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”置換同等面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，這一指標(biāo)除用于農(nóng)民安置商品房建設(shè)外，被出讓給開發(fā)商，最終實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)由鄉(xiāng)到城的流動（圖1），使城鄉(xiāng)空間得以整合優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施宅基地退出實(shí)踐前，蘇州農(nóng)村居民點(diǎn)用地約為5.97萬hm2，以農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)人口計(jì)，戶均和人均占地面積分別為600 m2和226.67 m2，宅基地退出后，至2013年，戶均宅基地占地由600 m2減至200 m2左右，盤活建設(shè)用地 1.84 萬hm2[3]。同時，伴隨土地資源要素的流動，大量農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)居住地的轉(zhuǎn)移與身份的轉(zhuǎn)變，自2008年以來，蘇州通過宅基地退出實(shí)現(xiàn)集中居住的比率不斷上升（圖2），截至2013年年底，46萬農(nóng)戶累計(jì)140多萬農(nóng)民通過宅基地置換商品房實(shí)現(xiàn)宅基地的退出[4]。

1.1.2調(diào)整：新型城鎮(zhèn)化背景下立足農(nóng)民需求從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，蘇州宅基地退出流轉(zhuǎn)實(shí)踐在“以人為核心”的要義引導(dǎo)下，開始立足農(nóng)民，在實(shí)施目的與進(jìn)程方面都做出相應(yīng)調(diào)整。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，為滿足城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張的用地需求，宅基地退出以集約用地、服務(wù)城鎮(zhèn)為目的，而在新型城

鎮(zhèn)化背景下，宅基地退出目的則是改善農(nóng)民生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活保障，以滿足其對就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共服務(wù)等方面的需求。實(shí)施進(jìn)程也在相關(guān)政策與規(guī)劃的指導(dǎo)下由大規(guī)模、激變式調(diào)整為中小規(guī)模、漸進(jìn)式（圖3），2008年來以“一年一個樣、三年像個樣”的目標(biāo)任務(wù)為指引，政府以行政命令下達(dá)每年5萬戶農(nóng)戶完成集中居住的指標(biāo)[5]，宅基地退出按3年實(shí)施計(jì)劃快速推行，大量農(nóng)民被動退出宅基地，其生活、就業(yè)等方面的利益訴求在對宅基地退出“速度”與“數(shù)量”的追求下被忽視；2013年進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段，新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃調(diào)研村莊與村民意愿，通過規(guī)劃調(diào)整減小宅基地退出力度，將上一輪規(guī)劃中的保留村莊數(shù)量由1 052個提升至1 319個，2014年市政府印發(fā)《蘇州市村莊規(guī)劃建設(shè)管理指導(dǎo)意見》明確“從嚴(yán)控制村莊撤并，撤并村莊不下指標(biāo)、不搞一刀切、不設(shè)時間表”，在政策上更加尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，立足農(nóng)民需求。

1.2宅基地出租

1.2.1實(shí)質(zhì)：土地資源優(yōu)化利用宅基地出租主要通過對宅基地之上的空置農(nóng)房進(jìn)行優(yōu)化利用，將其進(jìn)行租賃以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，蘇州宅基地出租根據(jù)用途不同可分為4種類型：（1）外來人口居住租賃，臨近工業(yè)企業(yè)或自身產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的村莊，農(nóng)民將宅基地上的空置農(nóng)房出租給外來打工人口，供其居住（圖4）。（2）個體商戶經(jīng)營租賃，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外地人口多的村莊，農(nóng)民將道路兩側(cè)宅基地上的農(nóng)房進(jìn)行出租，租客用來經(jīng)營網(wǎng)吧、洗衣房、菜攤等（圖5）。（3）農(nóng)家樂旅游租賃，農(nóng)民利用村莊資源優(yōu)勢，以村莊旅游開發(fā)為契機(jī)，將宅基地上的農(nóng)房出租給私人老板經(jīng)營農(nóng)家樂（圖6）。（4）生態(tài)養(yǎng)老租賃，對于生態(tài)環(huán)境良好的村莊，憑借獨(dú)特的田園風(fēng)光、靜謐的自然環(huán)境優(yōu)勢，將村中宅基地上的空置農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一裝修改造后出租給城鎮(zhèn)老年人用于養(yǎng)老度假（圖7）。其中后2種出租類型是在新型城鎮(zhèn)化背景下拓展的。

宅基地出租的實(shí)質(zhì)是對土地資源及其附屬物的優(yōu)化利用，按照特定人群的需求提升其“使用價值”，進(jìn)而產(chǎn)生“交換價值”，最終實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資本化。在這一過程中，土地格局并未發(fā)生改變，只是對宅基地之上的農(nóng)房進(jìn)行裝修改造、對宅基地用途進(jìn)行居住外功能拓展，通過收取租金的形式增加農(nóng)民收入。

1.2.2調(diào)整：新型城鎮(zhèn)化背景下注重鄉(xiāng)村發(fā)展2013年十八大報告提出構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化會議提出“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，鄉(xiāng)村發(fā)展成為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的焦點(diǎn)，優(yōu)化利用閑置宅基地、豐富宅基地出租形式成為蘇州地區(qū)激發(fā)鄉(xiāng)村活力、增加農(nóng)民收入的探索重點(diǎn)。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，宅基地出租目的主要是為農(nóng)民提供一定的租金收益，整個出租過程零散、無序，屬于農(nóng)民自發(fā)行為。在新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地出租目的發(fā)生調(diào)整，主要在于激活鄉(xiāng)村、進(jìn)一步提升農(nóng)民收益，村集體也參與其中，使得宅基地出租過程規(guī)?；?、組織化（圖3）。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2013年以來，宅基地閑置率高達(dá)50%的蘇州吳中區(qū)上林村，通過成立農(nóng)房合作社，將入社閑置宅基地統(tǒng)一出租給投資公司，探索打造“養(yǎng)老”度假村；楊灣村組織閑置宅基地入股，由村集體統(tǒng)一管理，請臺灣設(shè)計(jì)公司規(guī)劃設(shè)計(jì)，依托自然資源特色發(fā)展民宿旅游。這些鄉(xiāng)村的實(shí)踐探索拓展了宅基地出租類型，規(guī)范提升了宅基地出租的品質(zhì)，有利于鄉(xiāng)村環(huán)境改善與活力再造。

新型城鎮(zhèn)化較之于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，將“以人為本”作為核心要義，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“新型城鄉(xiāng)關(guān)系”，同時城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由增量轉(zhuǎn)向存量，城市建設(shè)不再依賴新增土地，更加重視自身存量資源挖掘，農(nóng)民供地壓力減弱；發(fā)展核心由土地城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，不再片面追求居住空間由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，而是更加看重農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的就地城鎮(zhèn)化；發(fā)展導(dǎo)向由城市為主、以鄉(xiāng)促城向注重鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變（圖3）。在這一轉(zhuǎn)變下，以蘇州為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)做出相應(yīng)調(diào)整，在實(shí)踐中更加注重“以人（農(nóng)民）為本”和“鄉(xiāng)村發(fā)展”，可以預(yù)判，未來宅基地流轉(zhuǎn)形式將日益多元，其中以資源重新配置為主的宅基地退出比例將逐步下降，以資源優(yōu)化利用為主的宅基地出租將逐漸增多，而其他的宅基地流轉(zhuǎn)形式也亟待拓展?；诖?，發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐還需進(jìn)一步探索深化，以達(dá)到新型城鎮(zhèn)化提升農(nóng)民利益、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的要求。

2新型城鎮(zhèn)化背景下蘇州宅基地流轉(zhuǎn)困境

在新型城鎮(zhèn)化背景下，蘇州宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐雖做出相應(yīng)調(diào)整，體現(xiàn)出一定的新型城鎮(zhèn)化特征與訴求，但對宅基地流轉(zhuǎn)起關(guān)鍵性作用的政策制度、市場平臺、利益分配等方面未能針對宏觀背景的轉(zhuǎn)變做出及時響應(yīng)，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)難以按照應(yīng)有趨向發(fā)展，偏離新型城鎮(zhèn)化背景下的流轉(zhuǎn)目標(biāo)（圖8），這也是目前發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)面臨的主要困境。

2.1政策制度滯后，多元流轉(zhuǎn)受阻

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下以“保障安居，限制流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的宅基地相關(guān)制度對農(nóng)民起到了重要的保障作用[6]，然而在新型城鎮(zhèn)化背景下，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其土地價值較高，隨著農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營程度增高、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比例增加，宅基地的居住保障功能逐漸弱化，宅基地經(jīng)濟(jì)價值日益突顯，基于此，上述制度滯后于地方流轉(zhuǎn)實(shí)踐，已不適應(yīng)新的發(fā)展需求，是蘇州探索宅基地多元流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入的阻礙。

首先，國家層面的相關(guān)法律制度在宅基地流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式等方面的限制性規(guī)定，成為蘇州宅基地流轉(zhuǎn)多元化探索的障礙。根據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)對象需為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，農(nóng)村村民出賣出租住房后不再批準(zhǔn)其宅基地申請，且宅基地不能抵押。與此同時，在這一系列限制下，宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押、買賣等方式在蘇州仍缺乏探索實(shí)踐，而宅基地出租實(shí)踐由于突破村的行政范圍、流轉(zhuǎn)主體擴(kuò)展到城鎮(zhèn)居民，存在一定的非規(guī)范性，缺乏法律法規(guī)的支撐。筆者在對蘇州上林村村書記進(jìn)行訪談時得知，相關(guān)合作社法的缺失使得其農(nóng)房合作社在審批過程中遇到阻礙，并且由于缺少法律保障，村集體對宅基地出租的后續(xù)探索比較艱難，承擔(dān)著極大風(fēng)險。

其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性與農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)的非限制性產(chǎn)生矛盾，阻斷了宅基地依托農(nóng)房實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的多元路徑。宅基地屬于集體所有，禁止在村集體外部流轉(zhuǎn)，而宅基地之上的農(nóng)房屬于農(nóng)民私有，法律并未限制其自由流轉(zhuǎn)，但我國《物權(quán)法》第146、147條體現(xiàn)出“房地一體原則”，最終“農(nóng)房+宅基地”作為一個整體并不能實(shí)現(xiàn)順暢流轉(zhuǎn)（圖9），在這一矛盾下，蘇州宅基地出租仍然屬于違規(guī)性操作，若無相關(guān)制度支持，將很難深入和持續(xù)。此外，在法律法規(guī)的限制下，地方政策也存在滯后性，特別是對已經(jīng)存在的宅基地出租實(shí)踐，缺乏統(tǒng)一規(guī)范與指導(dǎo)，對于轉(zhuǎn)讓、抵押等可拓展的宅基地流轉(zhuǎn)形式也缺乏鼓勵性政策促其實(shí)踐。

2.2市場平臺缺失，城鄉(xiāng)互動不暢

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，受限于城鄉(xiāng)二元化的頂層設(shè)計(jì)桎梏，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地被拒于市場門外，蘇州政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)更多體現(xiàn)出土地資源由鄉(xiāng)到城的單方面輸出，城市資源輸入有限，進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段，雖提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，宅基地未做考慮，缺乏市場調(diào)控，宅基地流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)互動不足，資源均衡配置的新型城鄉(xiāng)關(guān)系難以建立。

一方面，流轉(zhuǎn)市場信息平臺缺失，宅基地流轉(zhuǎn)信息缺乏平臺進(jìn)行整合與發(fā)布。城鄉(xiāng)之間宅基地流轉(zhuǎn)信息不暢，導(dǎo)致想要通過退出宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民出不去，想要通過租住宅基地回歸鄉(xiāng)村的城市居民進(jìn)不來。蘇州目前仍有大量閑置宅基地，廣泛分布在遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)，根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研統(tǒng)計(jì)，平均每個自然村閑置率約8%到10%，個別村莊高達(dá)50%以上。然而蘇州鄉(xiāng)村地區(qū)閑置宅基地總數(shù)、具體空間分布情況、農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿等宏觀數(shù)據(jù)與微觀信息并無相應(yīng)普查統(tǒng)計(jì)，更無渠道整合發(fā)布，宅基地流轉(zhuǎn)信息難以流通，不利于閑置宅基地在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。

另一方面，流轉(zhuǎn)市場操作平臺缺失，宅基地資源城鄉(xiāng)配置缺乏整體調(diào)控與服務(wù)支撐。目前蘇州宅基地流轉(zhuǎn)主要依托政府實(shí)施宅基地退出，退出宅基地的選擇以及退出數(shù)量的確定由政府進(jìn)行計(jì)劃安排，缺乏市場供需層面的調(diào)配，甚至出現(xiàn)想要進(jìn)城的農(nóng)民無法流轉(zhuǎn)宅基地，而不想進(jìn)城的農(nóng)民卻被動流轉(zhuǎn)宅基地“上樓”等問題；宅基地出租方面的流轉(zhuǎn)實(shí)踐則主要是由村集體與農(nóng)民進(jìn)行自主探索，缺乏市場化的服務(wù)平臺提供信息、咨詢、指導(dǎo)，宅基地出租的效應(yīng)難以充分發(fā)揮。

2.3分配機(jī)制不公，農(nóng)民利益受損

在“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化背景下，流轉(zhuǎn)利益的分配成為關(guān)注焦點(diǎn)。然而目前蘇州宅基地流轉(zhuǎn)延續(xù)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下的利益分配機(jī)制，政府主導(dǎo)利益分配、農(nóng)民決策參與缺失，使得整個分配過程呈現(xiàn)一定的非公正性，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。

由于地方政府以“參與者”和“調(diào)控者”雙重身份參與利益分配，其在單方面確定分配方案的同時帶有自利性傾向，農(nóng)民利益被邊緣化對待，突出表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)過程中宅基地收益的缺失。蘇州宅基地退出中，相關(guān)補(bǔ)償主要是由退出農(nóng)房的建筑面積、房屋的新舊及裝修程度決定，宅基地本身的區(qū)位價值及保障價值等補(bǔ)償并未被充分考慮，并且宅基地退出后參與“增減掛鉤”政策所產(chǎn)生的增值收益主要在地方政府與開發(fā)商之間分配，農(nóng)民作為宅基地的提供主體并未獲益。此外，在宅基地出租中農(nóng)民也未能收取宅基地使用費(fèi)用，租金中僅包含房屋使用的金額。

其次在利益分配實(shí)施階段，由于缺乏溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，使得在產(chǎn)生利益問題時，處于權(quán)力、資本弱勢的農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)與地方政府及其他利益主體的平等對話，在利益訴求表達(dá)、溝通不暢的情況下容易產(chǎn)生群體性事件。如2010年蘇州高新區(qū)“通安事件”，正是由于在利益分配方面農(nóng)民與地方政府意見產(chǎn)生分歧，卻未能有效溝通與協(xié)調(diào)最終導(dǎo)致的沖突暴力事件，造成不良社會影響。

最后在利益分配完成階段，缺乏評估與反饋機(jī)制。利益分配結(jié)果是否公平合理，各利益主體獲得的利益是否能彌補(bǔ)或高于流轉(zhuǎn)過程中的利益損失，農(nóng)民是否真正成為宅基地流轉(zhuǎn)受益的主體，目前未能進(jìn)行有效評估與反饋。利益分配方案制定的不合理引發(fā)實(shí)施階段的不公平，加之實(shí)施階段自身存在問題，最終導(dǎo)致利益分配結(jié)果的失衡，而利益分配結(jié)果評估與反饋機(jī)制的缺失不利于分配方案的調(diào)整， 容易引發(fā)宅基地收益分配失衡的“惡性循環(huán)”（圖10）。

3新型城鎮(zhèn)化背景下蘇州宅基地流轉(zhuǎn)對策

針對蘇州宅基地流轉(zhuǎn)在政策制度、市場平臺、利益分配等方面存在的困境，分別提出相應(yīng)對策，促使這3個方面在新型城鎮(zhèn)化背景下做出調(diào)整，為宅基地流轉(zhuǎn)提供制度保障、平臺支撐以及利益激勵，最終實(shí)現(xiàn)多元流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)趨向與目標(biāo)（圖11），從而指導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步探索與深化。

3.1完善頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)拓展多元流轉(zhuǎn)方式

基于蘇州宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中對政策制度引導(dǎo)的需求，完

善頂層設(shè)計(jì)，打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下限制宅基地流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)二元制度，為宅基地多元化流轉(zhuǎn)提供制度保障，以引導(dǎo)拓展宅基地多元化流轉(zhuǎn)方式。

首先是要突破宅基地產(chǎn)權(quán)制度瓶頸，從制度上支持宅基地合法流轉(zhuǎn)，為蘇州宅基地出租規(guī)范化以及其他流轉(zhuǎn)方式的拓展提供制度保障。建議堅(jiān)持“嚴(yán)守底線，適度放寬”原則，嘗試對宅基地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)整完善。第一，“嚴(yán)守底線”方面，必須堅(jiān)持宅基地所有權(quán)仍為集體所有，以保障農(nóng)村根基。第二，“適度放寬”方面，主要包括放寬流轉(zhuǎn)條件，逐步淡化宅基地所有權(quán)對使用權(quán)流轉(zhuǎn)的禁錮，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)房所有權(quán)一起流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的“房地一體”；適度放寬流轉(zhuǎn)范圍，從村集體內(nèi)部擴(kuò)展到村與村之間、鄉(xiāng)與城之間；適度放寬流轉(zhuǎn)對象，除了村集體組織內(nèi)部成員，包括其他村集體成員以及城鎮(zhèn)居民；適度放寬流轉(zhuǎn)渠道，除了宅基地退出，允許出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式。最終實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的對象多樣化、范圍多樣化、渠道多樣化，豐富流轉(zhuǎn)方式。

其次在國家法律法規(guī)對宅基地流轉(zhuǎn)支撐的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)根據(jù)具體實(shí)踐，出臺相應(yīng)流轉(zhuǎn)政策，為宅基地多元化流轉(zhuǎn)提供指引。針對目前在法律層面具有突破性和非規(guī)范性的宅基地出租實(shí)踐，應(yīng)出臺相關(guān)意見、辦法、指導(dǎo)等，強(qiáng)化對宅基地出租的登記管理與行為的規(guī)范，并拓展鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意展覽、成立手工業(yè)特色作坊等形式的出租，同時給與相關(guān)優(yōu)惠輔助政策；對于仍未嘗試的宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)實(shí)踐，地方政府可試點(diǎn)進(jìn)行政策鼓勵與扶持，如宅基地抵押方面，與地方銀行合作，為農(nóng)民提供農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的抵押業(yè)務(wù)，可在特定條件下進(jìn)行一定金額、一定年限的貸款。

3.2建設(shè)市場平臺，助力構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系

城鄉(xiāng)之間的良性互動，與資源在城鄉(xiāng)之間高效優(yōu)化配置密不可分，要實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，應(yīng)將各種資源用到最需要的地方，使資源掌握在最需要它的人手中[7]，這也是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵所在。在政策制度瓶頸突破的前提下，試點(diǎn)建立宅基地流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)市場平臺，避免過度追求鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)的單維集聚效益，發(fā)揮城鄉(xiāng)聯(lián)動的綜合效益[8]。建立“虛實(shí)共生”的宅基地流轉(zhuǎn)市場平臺（圖12），發(fā)揮市場在宅基地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為宅基地資源流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)互動提供平臺支撐。

一方面，建設(shè)“虛體”市場平臺，利用信息時代的優(yōu)勢，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”支撐宅基地流轉(zhuǎn)的信息收集與傳播。通過收集、篩選閑置宅基地相關(guān)信息如權(quán)屬、位置、面積、質(zhì)量、以及農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿等信息，建立宅基地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫，借助發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，通過網(wǎng)站、微信、微博等渠道發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，突破線下地域間的限制，特別是城鄉(xiāng)間的限制，暢通線上城鄉(xiāng)間的信息流動。

另一方面，建設(shè)“實(shí)體”市場平臺，地方政府在市級成立宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，利用與“虛體”的市場平臺相結(jié)合，以鎮(zhèn)為單位收集閑置宅基地信息，匯集到市級流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，定期公布本行政區(qū)域內(nèi)包括農(nóng)村居住用地內(nèi)的集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、出讓最低限價等價格公示制度；提供宅基地流轉(zhuǎn)登記、咨詢等服務(wù)，并定期組織宅基地流轉(zhuǎn)交易活動，城鄉(xiāng)間個人、或組織可通過這一“實(shí)體”平臺進(jìn)行交易操作。

3.3健全分配機(jī)制，強(qiáng)化提升農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益

響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”的要求，改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下政府主導(dǎo)、農(nóng)民受損的利益分配機(jī)制，著眼于保障、提升農(nóng)民利益，更加強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)角色，鼓勵農(nóng)民積極參與分配過程，健全宅基地流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制，并引入第三方中立組織參與利益分配過程（圖13）。

增加宅基地收益分配，完善利益分配方案。引入第三方組織與其他利益主體共同參與分配方案的制定，確保方案的合理性，根據(jù)利益主體在宅基地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)度的高低，確定流轉(zhuǎn)利益總的分配比例順序應(yīng)當(dāng)遵從農(nóng)民>村集體>（租客）開發(fā)商>政府，以保障農(nóng)民主體地位。針對在流轉(zhuǎn)中宅基地部分收益缺失的問題，提出宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括“房+地”，不能簡單地以房屋的流轉(zhuǎn)利益涵括宅基地收益，其中宅基地收益主要是指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的收益，應(yīng)主要?dú)w農(nóng)民所有，特別是宅基地退出過程中，由于土地增值所產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)以配套公共服務(wù)設(shè)施、提供社會保障或一定的貨幣金額等形式補(bǔ)償給農(nóng)民。

搭建利益溝通協(xié)調(diào)平臺，促進(jìn)利益分配實(shí)施公平。主要以第三方中立組織為主，承擔(dān)宅基地流轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)與調(diào)解工作。當(dāng)利益分配中出現(xiàn)沖突時，由第三方組織出面，按照“表達(dá)訴求-對話協(xié)商-服務(wù)調(diào)解”程序來進(jìn)行協(xié)調(diào)。一是建立利益表達(dá)機(jī)制，可通過成立服務(wù)中心搭建利益訴求表達(dá)平臺，讓利益主體均能表達(dá)自己的利益訴求；二是構(gòu)建多方代表對話平臺，在利益訴求表達(dá)基礎(chǔ)上，利益主體各方派出代表進(jìn)行平等協(xié)商對話；最后由第三方代表進(jìn)行調(diào)解，使利益主體各方代表達(dá)成和解。

建立評估反饋機(jī)制，保障分配結(jié)果均衡。建立宅基地流轉(zhuǎn)利益分配的評估機(jī)制，以地方政府、農(nóng)民、開發(fā)商等為主體分配在微觀角度對利益分配的結(jié)果進(jìn)行評估，引入第三方組織進(jìn)行協(xié)助，在宏觀角度以價值中立的特性對利益分配的總體成效進(jìn)行評估，最后予以綜合，將評估結(jié)果通過反饋機(jī)制校驗(yàn)利益分配方案的合理性，并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)收益的均衡循環(huán)（圖13）。

4結(jié)語

從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐勢必需要做出調(diào)整以響應(yīng)新時期的發(fā)展要求，然而由于政策制度、市場平臺、利益分配等未能在新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行突破與改變，宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步的發(fā)展與深化面臨困境。以蘇州為例，對其宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行深入分析，提出完善頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)拓展多元流轉(zhuǎn)方式；建設(shè)市場平臺，助力構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系；健全分配機(jī)制，強(qiáng)化提升農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益等對策，為發(fā)達(dá)地區(qū)乃至全國破解新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地流轉(zhuǎn)困境提供借鑒，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐未來發(fā)展趨勢符合新型城鎮(zhèn)化要求。

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