強(qiáng)化黨員民主監(jiān)督的制度保障

蔡文華

黨員是黨的細(xì)胞，是黨內(nèi)監(jiān)督的最主要力量。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確提出黨員民主監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督體系的一部分，與其他形式的監(jiān)督一起發(fā)揮著重要作用。黨員民主監(jiān)督既是黨員權(quán)利，也是黨員義務(wù)。在黨內(nèi)生活中，一些黨員不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題比較突出，這其中既有黨員自身的原因，也與黨內(nèi)相關(guān)制度不健全有著直接關(guān)系。要激發(fā)黨員監(jiān)督的動(dòng)力，需要進(jìn)一步完善黨內(nèi)信息公開制度，確保黨員的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。要建立健全黨員民主監(jiān)督的實(shí)施制度，將黨員民主監(jiān)督的內(nèi)容、對(duì)象、程序等具體化。要落實(shí)黨員的權(quán)利保障制度，黨組織要維護(hù)黨員在監(jiān)督過程中的權(quán)利，防止出現(xiàn)對(duì)黨員的打擊報(bào)復(fù)行為，使黨員能充分體現(xiàn)在黨內(nèi)的主體地位。

一、落實(shí)黨內(nèi)信息公開制度

黨內(nèi)事務(wù)等基本信息的公開是黨員知情權(quán)的體現(xiàn)，也是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)，發(fā)揮監(jiān)督作用的前提。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)違紀(jì)行為隱藏得比較深，甚至能夠“帶病提拔”，這與單位內(nèi)部的“暗箱操作”、一些事項(xiàng)公開不夠有關(guān)、黨員職工對(duì)單位內(nèi)的重要決策不知悉有關(guān)，自然缺失監(jiān)督的可能。當(dāng)前，一些黨員之所以監(jiān)督意識(shí)薄弱，積極性不高，在很大程度上與這些黨員的黨內(nèi)知曉權(quán)落實(shí)不夠有關(guān)。2010年9月，中央頒布實(shí)施了《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》，對(duì)基層黨務(wù)公開的意義、內(nèi)容、程序和方式等作了規(guī)定，要求黨組織決議、決定及執(zhí)行情況，黨的組織管理和班子建設(shè)情況，干部選用情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)情況等事務(wù)要向黨員公開。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》提出要研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，增強(qiáng)黨內(nèi)生活透明度。中央充分認(rèn)識(shí)到黨務(wù)公開的重要性，以制度作為保證，督促各級(jí)組織按規(guī)定進(jìn)行事務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)和參與權(quán)。對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督而言，黨員的這種知情權(quán)一定要得以落實(shí)，監(jiān)督才不會(huì)流于形式。

從實(shí)踐看，已有的黨務(wù)公開基本能夠保證黨員對(duì)黨組織活動(dòng)以及黨內(nèi)重大事項(xiàng)的了解和掌握，但是，黨務(wù)公開的執(zhí)行和落實(shí)仍然不夠理想，一些單位只是程序化地公開若干信息，有些公開的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，信息量不大。有的單位對(duì)于公開的內(nèi)容進(jìn)行有針對(duì)性的取舍，或者是有選擇性的公開一些內(nèi)容，對(duì)黨員群眾特別關(guān)心的問題，尤其是容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)矛盾的事項(xiàng)進(jìn)行回避，使得黨員不能全方位了解自己所在黨組織的情況。黨內(nèi)相關(guān)制度規(guī)定，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，暢通黨內(nèi)信息上下互通的渠道，基層黨組織可以通過黨內(nèi)事務(wù)問詢等方式使黨員了解情況。事實(shí)上，這些制度沒能很好地得到執(zhí)行，部分黨員的主體意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)搜集信息的動(dòng)力不夠，還停留在黨組織告示什么就去了解什么，單向度的信息通報(bào)機(jī)制不利于黨員深入獲悉黨內(nèi)重要信息。其實(shí)，黨務(wù)公開只是黨內(nèi)信息公開的一部分，基層黨組織還應(yīng)探索黨內(nèi)信息公開的有效形式，進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的范圍，只要不涉及黨內(nèi)的秘密，都應(yīng)該最大限度地在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》就規(guī)定，黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍公開。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部每年在黨委常委會(huì)（或黨組）擴(kuò)大會(huì)議上的述責(zé)述廉報(bào)告應(yīng)當(dāng)載入廉潔檔案，并在一定范圍內(nèi)公開。

當(dāng)然，黨內(nèi)公開不等于公示，更不是社會(huì)公示，黨內(nèi)信息發(fā)布的范圍僅限于一定的范圍之內(nèi)，渠道也可以多種多樣。例如，黨組織可以通過黨內(nèi)會(huì)議、情況通報(bào)、文件傳閱、談話談心、信息張貼、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等多種形式對(duì)黨內(nèi)重大決策、決定的醞釀過程以及出臺(tái)情況向黨員進(jìn)行告知，可以就一些議題和環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充性的說明，加大對(duì)信息細(xì)節(jié)的公開力度。單位內(nèi)部可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)情況，包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員的基本履歷、民主生活會(huì)的意見、述職述廉情況、考評(píng)內(nèi)容等進(jìn)行公開。對(duì)單位或部門內(nèi)干部制度執(zhí)行情況、黨員發(fā)展情況向黨員進(jìn)行詳細(xì)說明。為進(jìn)一步落實(shí)黨員的知情權(quán)，要健全黨務(wù)信息公開的程序和機(jī)制，按照民主集中制的原則確立黨務(wù)公開的內(nèi)容，明確黨務(wù)信息公開的時(shí)間、范圍、對(duì)象和形式。同時(shí)，建立健全黨務(wù)信息公開的有效監(jiān)督保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨務(wù)信息公開的長(zhǎng)效管理。要實(shí)行黨務(wù)信息公開主體責(zé)任制度、監(jiān)督考評(píng)制度和資料歸檔制度，明確黨務(wù)信息公開的主要負(fù)責(zé)人、責(zé)任主體，紀(jì)委擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。上級(jí)黨組織加強(qiáng)對(duì)黨務(wù)信息公開的督促和考評(píng)工作，要對(duì)已經(jīng)公開的黨務(wù)信息進(jìn)行登記備案，供黨員查詢。

二、健全黨員民主監(jiān)督的實(shí)施制度

沒有規(guī)矩?zé)o以成方圓，黨員開展監(jiān)督必須要有清楚的制度規(guī)范，讓廣大黨員知道應(yīng)該監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、該怎么監(jiān)督?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出黨員應(yīng)當(dāng)積極行使黨員權(quán)利，履行監(jiān)督義務(wù)，對(duì)黨員監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容和要求做了基本規(guī)定，黨員要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，在組織生活中評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部，指出缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。黨員監(jiān)督的對(duì)象不僅包括黨的干部，也包括各級(jí)組織和任何黨員，其實(shí)現(xiàn)的路徑就是要揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，揭發(fā)、檢舉違紀(jì)違法的組織和黨員，同錯(cuò)誤言行和腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。這些規(guī)定雖然比較全面，但大多是概括性的描述，具有一定的原則性和方向性，在黨內(nèi)生活中的實(shí)踐難度較大，比如怎么揭露和糾正缺點(diǎn)及錯(cuò)誤，如何檢舉揭發(fā)違紀(jì)違法的組織和黨員，需要對(duì)相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。要發(fā)揮出黨員的監(jiān)督作用，就必須細(xì)化制度，使黨員的監(jiān)督職責(zé)更加明晰，能夠更加明了黨員監(jiān)督的方式方法。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定黨員對(duì)任何組織、任何黨員都有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)際上，黨員民主監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，黨員要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政勤政、遵規(guī)守紀(jì)、工作和生活作風(fēng)等方面的問題有較充分的了解，能主動(dòng)關(guān)注這些問題，并就自己知道的情況向黨組織如實(shí)報(bào)告。

從黨內(nèi)已有的制度看，不少規(guī)定都明確了黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的方式和要求，如領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的規(guī)定中，考察程序包括民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話、調(diào)查核實(shí)等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)都是黨員發(fā)揮監(jiān)督作用的形式，對(duì)于組織評(píng)價(jià)干部、全面了解干部實(shí)績(jī)成績(jī)有重要的參考價(jià)值。不過，這需要黨員的全力參與才有實(shí)際意義。在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的規(guī)定中，各地區(qū)和各部門可以適當(dāng)擴(kuò)大參加述職述廉會(huì)議的人員范圍，這一規(guī)定較為原則，實(shí)際操作中存在很大的主觀性，參與人員的選擇面還是比較窄，而且規(guī)定并沒有進(jìn)一步指出一般黨員參加述職述廉會(huì)議所應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)黨員而言，參加這樣的會(huì)議只是旁聽而已。再比如，黨內(nèi)巡視工作條例在明確巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)等內(nèi)容的同時(shí)，也將被巡視單位不如實(shí)反映情況的行為視為違紀(jì)，規(guī)定黨員有義務(wù)向巡視組反映情況。這些制度中的相關(guān)內(nèi)容都涉及到黨員監(jiān)督的表現(xiàn)形式，而其實(shí)際運(yùn)行的成效則有一定的不確定性，這需要解決制度細(xì)化的問題，確保黨員在應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的場(chǎng)合發(fā)揮出監(jiān)督作用。

為了確保黨員的監(jiān)督到位，需要健全和完善相關(guān)的監(jiān)督實(shí)施制度。首先，要明確黨員監(jiān)督的內(nèi)容，列出黨員監(jiān)督的要點(diǎn)，這些要點(diǎn)集中在黨員干部和黨的組織是否違背黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)制度，黨員是否履行了黨員權(quán)利和義務(wù)，完成黨組織分配的工作任務(wù)，黨員干部能否廉潔自律、模范遵紀(jì)守法，黨的組織是否履行了全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任等。其次，要明確黨員監(jiān)督的方式和程序，完善黨員在黨內(nèi)民主生活會(huì)、組織生活會(huì)、干部述職述廉大會(huì)等政治生活領(lǐng)域的監(jiān)督環(huán)節(jié)，增加黨員評(píng)議的分量，健全黨員監(jiān)督方式，既有現(xiàn)場(chǎng)議論，又有書面意見和量化分值，將黨員監(jiān)督的方式和程序制度化，促使監(jiān)督工作常態(tài)化。可以完善黨員定期評(píng)議基層黨組織班子制度，推行黨員代表旁聽或列席黨委會(huì)議制度，增強(qiáng)普通黨員監(jiān)督黨委班子成員的力度。再次，各級(jí)黨組織要疏通黨員群眾舉報(bào)違紀(jì)行為的渠道，建立黨員民主監(jiān)督的信息收集、情況上報(bào)和反饋機(jī)制，形成記錄黨員的來信來訪、及時(shí)回復(fù)處理的工作制度。對(duì)于扣押黨員舉報(bào)件或情況反映材料的應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲處罰，對(duì)于黨員的情況反映應(yīng)當(dāng)規(guī)定答復(fù)期限，做到件件有落實(shí)。

三、完善黨員民主監(jiān)督的權(quán)利保障制度

黨章規(guī)定黨員的權(quán)利，涉及民主參與、民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面，其中黨員民主監(jiān)督是黨章賦予黨員的一項(xiàng)重要權(quán)利，是黨員主體地位的重要體現(xiàn)。黨員切實(shí)履行監(jiān)督權(quán)對(duì)于保持黨組織肌體健康，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一起到重要作用。黨員的監(jiān)督表現(xiàn)為對(duì)黨組織和黨員干部的批評(píng)、檢舉和揭發(fā)，要保障黨員的民主監(jiān)督權(quán)利，就必須健全黨內(nèi)民主制度，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，黨組織要通過多種途徑采取措施確保黨員充分表達(dá)個(gè)人意愿，切實(shí)維護(hù)黨員對(duì)黨內(nèi)重大問題的知情權(quán)和參與權(quán)。只有黨員的民主權(quán)利得到保障，黨員監(jiān)督才有實(shí)施的可能?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，踐踏黨員權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生，如有的黨組織不向黨員通報(bào)組織的決定等黨內(nèi)事務(wù)，壓制黨員的發(fā)言權(quán)，不聽取黨員意見和建議，尤其是在討論事項(xiàng)，作出決策時(shí)回避黨員，敷衍黨員的訴求，這些行為不僅是違背了黨章規(guī)定，而且損害了黨內(nèi)民主，破壞了黨員民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。

為保障黨員監(jiān)督行為的實(shí)施，黨組織要建立健全對(duì)黨員檢舉、揭發(fā)的保護(hù)制度。我們?cè)谔岢h員實(shí)名舉報(bào)的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)檢舉、揭發(fā)內(nèi)容嚴(yán)格保密，尤其是對(duì)舉報(bào)者的個(gè)人信息保密，對(duì)實(shí)施監(jiān)督行為的黨員進(jìn)行保護(hù)，防止出現(xiàn)信息泄露導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人造成威脅或危險(xiǎn)，只有這項(xiàng)制度建立起來并切實(shí)發(fā)揮出作用，黨員才會(huì)消除監(jiān)督過程中的一些顧慮。除了保護(hù)監(jiān)督者外，黨組織還應(yīng)對(duì)黨內(nèi)的批評(píng)者、揭發(fā)者、檢舉人所反映的問題給予回應(yīng)，要明確回應(yīng)的時(shí)間，防止久拖不決，造成監(jiān)督信息的遺忘，要明確相關(guān)部門處理意見，及時(shí)告知給監(jiān)督者。對(duì)于歧視、刁難、壓制等打擊報(bào)復(fù)黨員監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)行堅(jiān)決處分，解決黨員監(jiān)督的擔(dān)憂，讓監(jiān)督成為有底氣的行為。為保障黨員監(jiān)督的客觀性，對(duì)于檢舉揭發(fā)內(nèi)容不實(shí)且存在主觀故意的監(jiān)督行為也要進(jìn)行組織處理，給予當(dāng)事人批評(píng)教育，而對(duì)于捏造事實(shí)、誣陷誹謗他人涉嫌違紀(jì)違法的，則要依規(guī)依法進(jìn)行處理，以此保護(hù)可能被誣陷或被損害名譽(yù)的黨員，這也是在黨內(nèi)形成一種積極的導(dǎo)向，鼓勵(lì)有事實(shí)依據(jù)的有效監(jiān)督，提高黨員民主監(jiān)督質(zhì)量。

黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮黨員的民主監(jiān)督作用，就必須切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，健全黨的代表大會(huì)制度，完善黨內(nèi)選舉制度規(guī)則，強(qiáng)化黨員的主體地位。我們也要看到，黨員民主監(jiān)督是黨員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，一方面我們要建立健全黨員權(quán)利保障制度，切實(shí)維護(hù)黨員權(quán)益，確保黨員監(jiān)督有底氣，有依據(jù)。另一方面，我們也要樹立黨員民主監(jiān)督是黨員義務(wù)的觀念，并付之行動(dòng)，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)不履行監(jiān)督義務(wù)的黨員進(jìn)行督促。當(dāng)前，一些黨內(nèi)制度中有要求黨員主動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督作用的條款，例如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，黨員“在錯(cuò)誤言行面前不抵制、不斗爭(zhēng)、明哲保身、當(dāng)老好人等政治不合格的堅(jiān)決不用”。這一規(guī)定既是對(duì)黨員不遵守政治紀(jì)律的界定，也反映了有些黨員漠視自己的政治責(zé)任和監(jiān)督義務(wù)，對(duì)錯(cuò)誤言行、不良現(xiàn)象不聞不問，置身事外。事實(shí)上，有的黨員明明知道甚至掌握了一些黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，但是出于各種原因不愿意向組織反映，還有的涉及到自身利益，故意向組織隱藏問題線索，完全沒有盡到黨員的監(jiān)督義務(wù)。我們的制度對(duì)于黨員不監(jiān)督還是缺乏剛性約束，黨內(nèi)有必要專門制定相關(guān)的制度或條文，對(duì)于不履行監(jiān)督義務(wù)的黨員進(jìn)行懲處，以起到威懾、警示或?qū)蜃饔谩?/p>

黨員民主監(jiān)督是黨風(fēng)廉政建設(shè)的依靠力量，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的切入點(diǎn)，各級(jí)黨組織和主要領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視黨員民主監(jiān)督，將其作為推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。為此，要建立健全體制機(jī)制，各級(jí)黨委和紀(jì)委在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任時(shí)，要把黨員民主監(jiān)督的保障落實(shí)情況作為自己的職責(zé)，上級(jí)組織要將黨員監(jiān)督的實(shí)施與單位和班子成員的考核掛鉤，推動(dòng)黨員民主監(jiān)督的落實(shí)。由于黨員監(jiān)督涉及到對(duì)黨組織的情況反映、批評(píng)和揭發(fā)檢舉，為確保黨員監(jiān)督不受同級(jí)黨組織的干擾，上級(jí)黨組織有必要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和下級(jí)黨組織履行黨員監(jiān)督權(quán)利保障職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)接受黨員在監(jiān)督過程中的情況反映，為黨員行使監(jiān)督權(quán)利提供保障?？偠灾?，制度是最管用、最有效的手段，只有不斷健全和完善黨員民主監(jiān)督的各項(xiàng)制度，黨員的監(jiān)督才會(huì)更加持久有力，黨內(nèi)的政治生活也將更加規(guī)范有序。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“建國(guó)以來中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的理論與實(shí)踐研究”（16XDJ029）的階段性成果。

作 者：中共重慶市委黨校黨建教研部副教授，博士

責(zé)任編輯：張 波