廣州“微改造”：從“革命”到改良

胡曉會(huì)

根據(jù)廣州城市更新局公布的《廣州市2017年城市更新項(xiàng)目和資金計(jì)劃》，今年計(jì)劃安排111個(gè)正式項(xiàng)目，其中老舊社區(qū)“微改造”項(xiàng)目93個(gè)，占比超過八成。

自2月中旬開始，廣州市荔灣、越秀、海珠、天河等多個(gè)中心城區(qū)的“微改造”試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)。

從“革命式”的大拆大建，到從微小處入手的改良，“微改造”正在改變著廣州的城市面貌。

但是，從城市規(guī)劃的角度看，‘微改造具有很強(qiáng)烈的‘臨時(shí)性色彩，它沒有解決土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題。廣州多個(gè)“微改造”項(xiàng)目落地、啟動(dòng)也引發(fā)了眾多的關(guān)注和爭議，如何實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民業(yè)主和社會(huì)多方共贏成為擺在城市建設(shè)者面前的一道難題。

“微改造”的前世今生

恩寧路，永慶大街。

2016年國慶節(jié)前夕，永慶坊以“修舊如舊”的姿態(tài)對(duì)外亮相。“微改造”后的老樓還保留著原有的磚墻、木門和窗格，除了粵劇藝術(shù)博物館、八和會(huì)館等廣州著名景點(diǎn)，還增加了李小龍故居、民國大宅等。這是廣州市多年以來第一個(gè)由大開發(fā)商注資打造的舊城“微改造”項(xiàng)目，萬科進(jìn)駐后獲得15年的運(yùn)營權(quán)，將其打造為“創(chuàng)客小鎮(zhèn)”，主打“眾創(chuàng)辦公、長租公寓和教育培訓(xùn)”。

如今，城市更新刮起的“微改造”之風(fēng)。一片灰頭土臉、破舊不堪的老街區(qū)，可能成為體驗(yàn)傳統(tǒng)文化的必到之處；一座曾經(jīng)破敗沒落的舊廠房，可能是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的溫床；而一個(gè)土得掉渣的城中村，可能搖身變成“文青”朝圣地……口耳相傳之間，“微改造”不斷續(xù)寫著一個(gè)又一個(gè)化腐朽為神奇的佳話。

去年，廣州城市更新首次提出“微改造”。廣州現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行院長江浩介紹，“微改造”這個(gè)概念，最初是由白云區(qū)舊廠房改造引發(fā)，后來為廣州市城市更新局所引用，并由原有的“舊廠房”改造延伸到舊廠、舊村和舊城改造。

白云區(qū)基于自身實(shí)際，從改造效果是否有利于城市、市場和業(yè)權(quán)人的“三有利”角度出發(fā)，開展了“微改造”探索。由街道摸查了300多個(gè)集體工業(yè)小區(qū)，并啟動(dòng)了第一批8個(gè)項(xiàng)目的微改造探索。原則上把握“三變?nèi)蛔儭焙汀叭?。“三變”指產(chǎn)業(yè)功能、城市環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益得到改變，“三不變”指土地性質(zhì)、權(quán)屬單位、物業(yè)經(jīng)濟(jì)功能不改變，“三化”指實(shí)現(xiàn)改造主體企業(yè)化、物業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、物業(yè)管理專業(yè)化。

2015年成立“城市更新局”，針對(duì)“三舊”改造過程中出現(xiàn)的問題，探索“微改造”模式，強(qiáng)調(diào)多元主體參與，創(chuàng)新改造方式，有效提高改造綜合效益。有業(yè)內(nèi)人士分析指出，關(guān)注“微改造”，重點(diǎn)在于激發(fā)市場的力量并與城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、培育，人居改善，文化軟實(shí)力等方面掛鉤，從促進(jìn)“城市增長”真正轉(zhuǎn)變到促進(jìn)“城市成長”。

“微改造”之三重“門”

從大拆大建，到“微改造”，舊改項(xiàng)目落地面臨諸多痛點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)問題可謂首當(dāng)其沖。

位于永慶大街的永慶坊，不足1萬平方米，涉及頗多危舊房，采取的是“政府主導(dǎo)，企業(yè)承辦，居民參與”三方共贏的模式。改造之后，原來的民居功能轉(zhuǎn)換為商業(yè)功能。但萬科取得恩寧路其中部分公房15年的使用權(quán)，居民自有物業(yè)可以選擇將物業(yè)出租給企業(yè)運(yùn)營，或者自行出租。盡管改造完成的永慶坊已正式對(duì)外開放，但永慶坊內(nèi)還有居民在居住，甚至還有晾曬的衣物，生活氣息仍然保留著，涉及改造糾紛的仍然余波蕩漾。

從改造模式上看，永慶坊改造與上海新天地、成都“寬窄巷”、東莞下壩坊改造有著很大不同。上海新天地的舊城改造案例中，由市政動(dòng)遷全部居民，通過招標(biāo)引入開發(fā)商進(jìn)行改造；著名的成都“寬窄巷子”則是由政府投入，并成立國資公司運(yùn)營，但原居民同樣也是全部遷出；而上海的田子坊、東莞的下壩坊，最先依靠藝術(shù)家的文創(chuàng)力量，然后得到原住民的支持，繼而政府搭建平臺(tái)推動(dòng)舊城、舊村改造。

成都寬窄巷子景

“微改造”模式之所以備受青睞，關(guān)鍵核心就是“三不變”之一的“權(quán)屬單位”不改變，尊重原有居民產(chǎn)權(quán)。有業(yè)內(nèi)人士指出，企業(yè)與居民業(yè)主僅僅依靠市場規(guī)則進(jìn)行談判，以解決產(chǎn)權(quán)問題是非常困難的，必須要有政府的主導(dǎo)力量介入，配合相關(guān)政策的支持和疏導(dǎo)。

“從城市規(guī)劃的角度看，‘微改造具有很強(qiáng)烈的‘臨時(shí)性色彩”，江浩在談到當(dāng)前“微改造”面臨的困境時(shí)指出，由于土地出讓性質(zhì)沒有改變，只對(duì)建筑物用途進(jìn)行改變，沒辦法符合現(xiàn)行的法定規(guī)劃，政府也沒有相關(guān)的規(guī)劃管理依據(jù)做出規(guī)劃許可，不少項(xiàng)目不得不“無證駕駛”。

對(duì)于參與“微改造”投資和開發(fā)的企業(yè)來說，現(xiàn)實(shí)存在的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜和不穩(wěn)定，以及“辦證難”問題，為項(xiàng)目后續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營和持續(xù)投入帶來巨大障礙。與此同時(shí)，“開發(fā)商也必須了解，‘微改造屬于‘微利”，江浩進(jìn)一步解釋，‘微改造成本并不低，但收益來源于改造后產(chǎn)業(yè)升級(jí)所帶來的租金收益，也就是地均產(chǎn)出值的上升。

過去的三十多年，中國迅速的城市化進(jìn)程為可持續(xù)發(fā)展提供了巨大機(jī)遇，也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，“城市雙修”星星之火開始在全國燎原起來，進(jìn)入公眾視野?！拔⒏脑臁笔且粋€(gè)社會(huì)治理和城市治理的過程，中山大學(xué)城市化研究院院長李郇教授認(rèn)為，與大拆大建相比，“微改造并不能立即見效，需要一點(diǎn)時(shí)間和過程”。而且，“微改造”面臨各方爭議是非常正常的，他提出建議，“政府和企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，從簡單的房地產(chǎn)開發(fā)模式，轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)為主體、內(nèi)涵的、以人為本的發(fā)展模式?！?