政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同制購(gòu)買(mǎi)方式：發(fā)展背景、設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)與改進(jìn)策略

陳艷

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也稱(chēng)為公共服務(wù)外包，是政府為履行職責(zé)，依靠財(cái)政向各社會(huì)機(jī)構(gòu)（企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織等）支付費(fèi)用，雙方以契約方式確定服務(wù)的數(shù)量、種類(lèi)以及提供方式，通過(guò)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)及提供來(lái)滿(mǎn)足公眾多樣化的需求。[1]這種轉(zhuǎn)移生產(chǎn)和提供方式其實(shí)質(zhì)就是利用市場(chǎng)將競(jìng)爭(zhēng)以及私有化的力量納入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)方式下政府的壟斷，提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率。隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的技術(shù)逐步發(fā)展，合同制作為一種新的購(gòu)買(mǎi)方式逐漸引起理論界與實(shí)務(wù)部門(mén)的關(guān)注。

一、合同制購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的發(fā)展背景

20世紀(jì)70、80年代，西方國(guó)家政府部門(mén)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、效率低下等一系列治理困境，為克服困境一系列新公共管理理論諸如“重塑政府論”、“企業(yè)家型政府論”、“公共選擇理論”、“市場(chǎng)化政府論”等在政府部門(mén)興起，試圖將競(jìng)爭(zhēng)引入政府部門(mén)，用市場(chǎng)和社會(huì)力量對(duì)政府進(jìn)行改造，精簡(jiǎn)政府規(guī)模以提升政府服務(wù)辦事效率。西方一直秉持的福利國(guó)家政策，一方面給政府部門(mén)造成了難以持續(xù)的財(cái)政重負(fù)，致使提供的公共服務(wù)質(zhì)量與效率都難以滿(mǎn)足民眾的需要；另一方面由國(guó)家統(tǒng)一提供的同質(zhì)性的公共服務(wù)難以滿(mǎn)足公眾多樣化的需求。基于這些壓力，在政府眾多改革中最為明顯的就是對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的改造，并取得了一定的成績(jī)，緩和了政府與公眾間的矛盾。公共服務(wù)領(lǐng)域的這些改革其本質(zhì)是將公共服務(wù)由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c非政府力量共同參與互動(dòng)，利用非政府力量通過(guò)契約的方式提供公共服務(wù)。

我國(guó)政府于20世紀(jì)90年代中期將“合同制”引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)與私人部門(mén)簽訂商業(yè)化的合同，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。最早開(kāi)始這一實(shí)踐的有上海、浙江、廣東等地，在此之后各地紛紛開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)踐改革。十八屆三中全會(huì)明確提出將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制納入公共服務(wù)改革實(shí)踐中，通過(guò)合同、委托代理等方式購(gòu)買(mǎi)，利用市場(chǎng)的運(yùn)作提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求政府充分利用市場(chǎng)運(yùn)作及社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)支撐當(dāng)前政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的不足，提升政府服務(wù)的效能。目前“合同制”的購(gòu)買(mǎi)方式在私人市場(chǎng)上已經(jīng)運(yùn)作的較為成熟健全，對(duì)政府充分利用外部力量展開(kāi)公共服務(wù)改革具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值，取得了許多有益經(jīng)驗(yàn)。

二、合同制購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)

與已有的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式相比，合同制方式在制度設(shè)計(jì)層面具有多元參與、服務(wù)高效精細(xì)、公開(kāi)透明等優(yōu)勢(shì)。

（一）多元參與主體實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)

傳統(tǒng)的公共服務(wù)模式下，政府部門(mén)的壟斷導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分、公共服務(wù)的供給效率低、覆蓋面小。在合同制下，公共服務(wù)的供給主體既可以是企業(yè)、事業(yè)單位也可以是非營(yíng)利組織等，參與主體多元化能夠保證競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)，打破了過(guò)去只有政府一家提供公共服務(wù)的壟斷局面。合同制下，政府利用財(cái)政資金通過(guò)契約方式向這些主體購(gòu)買(mǎi)物美價(jià)廉的公共服務(wù)。

（二）公共服務(wù)更加高效精細(xì)

合同制購(gòu)買(mǎi)極具優(yōu)勢(shì)，其首先將政府從繁雜的公共服務(wù)生產(chǎn)職能中“解放出來(lái)”，減少政府直接的生產(chǎn)操作，政府可以將精力與時(shí)間轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)合理分配等其他環(huán)節(jié)。其次，由于這些多元化的承接主體更具靈活性，具備資源和行業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以更好地把握公眾需求，根據(jù)不同公共服務(wù)需求者的狀況制定出合適的公共服務(wù)策略，極大緩解公共服務(wù)的需求困境，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)高效、精細(xì)化供給。

（三）公共服務(wù)的透明度大幅度提升

政府部門(mén)以往承擔(dān)全部的生產(chǎn)、提供的活動(dòng)，使得公共服務(wù)成為了一個(gè)“黑箱”，公眾并不十分清楚每年有什么服務(wù)項(xiàng)目，每項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)如何。但是合同制購(gòu)買(mǎi)的整個(gè)環(huán)節(jié)是相對(duì)透明的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)首先要向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)的招標(biāo)，同時(shí)對(duì)服務(wù)的要求標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面加以詳細(xì)說(shuō)明，這就在一定程度上提升公眾對(duì)于公共服務(wù)的了解。同時(shí)，相對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，中標(biāo)的組織更加貼近社會(huì)公眾，公眾可以更加近距離地了解公共服務(wù)的各項(xiàng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加大監(jiān)督力度。

三、合同制購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的制度風(fēng)險(xiǎn)

雖然合同制購(gòu)買(mǎi)方式具有優(yōu)勢(shì)，然而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，仍然可能面臨政府監(jiān)管、購(gòu)買(mǎi)失衡、公共性缺失等問(wèn)題，在合同制購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注。

（一）第三方監(jiān)督乏力

在公共服務(wù)供給合同中，政府部門(mén)承接組織都是參與公共服務(wù)過(guò)程的平等主體，政府負(fù)責(zé)采購(gòu)公共服務(wù)，承接組織負(fù)責(zé)生產(chǎn)并按時(shí)交付合乎標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。在整個(gè)過(guò)程中雙方各司其職，但是卻缺乏了監(jiān)督方，尤其是在最后環(huán)節(jié)，承接組織生產(chǎn)出的公共服務(wù)是否合乎預(yù)先制定的標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn)的。監(jiān)督的缺乏給政府相關(guān)部門(mén)及承接組織營(yíng)造了一個(gè)有利于“違規(guī)”的環(huán)境。就政府部門(mén)而言，在整個(gè)公共服務(wù)過(guò)程中，政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判者，這種不合理的設(shè)置就會(huì)給政府的一些部門(mén)造成尋租與腐敗的機(jī)會(huì)。[2]同時(shí)由于缺乏專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，承接公共服務(wù)的組織為了自身的利益就有可能對(duì)承接的公共服務(wù)進(jìn)行偷工減料的生產(chǎn)加工或是選擇性的提供，從而影響了公共服務(wù)的水平。監(jiān)督的缺乏對(duì)合同制購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形成了一個(gè)巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患，如果不妥善處理將會(huì)影響到整個(gè)公共服務(wù)供給的后續(xù)健康發(fā)展。

（二）購(gòu)買(mǎi)后期競(jìng)爭(zhēng)的不平衡影響購(gòu)買(mǎi)環(huán)境

傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式下，政府強(qiáng)有力的壟斷使得市場(chǎng)和社會(huì)力量難以進(jìn)入，當(dāng)然也就無(wú)所謂競(jìng)爭(zhēng)的充分性了。改革者期望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入來(lái)改善這種局面，但是僅僅有競(jìng)爭(zhēng)是不夠的，如果競(jìng)爭(zhēng)不夠充分勢(shì)必會(huì)造成新的壟斷。這種壟斷往往是公共服務(wù)后期“供應(yīng)商”的壟斷。[3]目前我國(guó)能夠承接公共服務(wù)的社會(huì)力量的類(lèi)型與數(shù)量并不多，政府并沒(méi)有太多可選擇的余地，政府長(zhǎng)期與同一個(gè)承接者的合作就使得這些承接者具有了同政府談判的能力。這種壟斷能力迫使政府在后期公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中只得在幾個(gè)大型的承接組織上進(jìn)行選擇，影響公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的公平性。

（三）合同制中政府角色轉(zhuǎn)化造成了政府責(zé)任缺位

傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)與提供都由政府來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)，政府部門(mén)既承擔(dān)著生產(chǎn)者的職責(zé)又承擔(dān)著提供者的職責(zé)，這種大包大攬?jiān)斐闪苏块T(mén)公共服務(wù)效率的低下。新公共管理改革之后，政府的角色發(fā)生了巨大變化，如今又越來(lái)越多的學(xué)者倡導(dǎo)要求政府成為“精明的買(mǎi)家”的理念深刻的體現(xiàn)了這一變化的實(shí)質(zhì)。[4]政府部門(mén)的角色已經(jīng)從生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)椴少?gòu)者與監(jiān)督者。由于政府通過(guò)合同購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形成角色的變化，使得一些政府部門(mén)或是官員認(rèn)為其本身承擔(dān)的職責(zé)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到承接組織身上，自己的職責(zé)只是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并履行合約按時(shí)付款。合同制中政府部門(mén)責(zé)任性的缺位，影響合同制購(gòu)買(mǎi)方式的可持續(xù)發(fā)展。

（四）合同購(gòu)買(mǎi)雙方職權(quán)劃分需要進(jìn)一步規(guī)范

合同制要求政府縱向的管理與橫向的管理相結(jié)合，將公共服務(wù)的管理權(quán)限進(jìn)行分散重新分配，以打破政府對(duì)公共服務(wù)壟斷局面。管理權(quán)限的分散的主要表現(xiàn)是政府部門(mén)與承接組織間不再是簡(jiǎn)單的控制與被控制的關(guān)系，而是一種平等的合作伙伴關(guān)系，在政府部門(mén)將公共服務(wù)項(xiàng)目交由承接的同時(shí)賦予了其相應(yīng)的自由裁量權(quán)。然而我國(guó)政府內(nèi)部并沒(méi)有公共服務(wù)的管理權(quán)限分散的規(guī)定，更沒(méi)有對(duì)于政府賦權(quán)方式的相關(guān)規(guī)定，權(quán)限分配與管理規(guī)章的缺失使得合同制購(gòu)買(mǎi)方式難以走上程序化、規(guī)范化的道路，容易造成合同管理的失范。

四、優(yōu)化策略

隨著我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域改革的持續(xù)深入，政府部門(mén)“精明買(mǎi)家”角色不斷加強(qiáng)，公共服務(wù)的正產(chǎn)職責(zé)將更多的落到社會(huì)力量身上。將公共服務(wù)置于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中通過(guò)合同方式購(gòu)買(mǎi)將成為最通用的手段之一，合同制的完善無(wú)疑將對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域改革影響深遠(yuǎn)。

（一）健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)合同制中政府部門(mén)以及承接組織的約束與監(jiān)督

合同制購(gòu)買(mǎi)中監(jiān)督機(jī)制的完善與否不但對(duì)購(gòu)買(mǎi)合同能否夠順利完成造成影響，同時(shí)也關(guān)系到合同制改革公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式的成敗。[5]雖然公共服務(wù)的承接者大多是具備公共性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，但是這些社會(huì)組織在開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中同樣面臨巨大的生存壓力，存在人財(cái)物匱乏的情況，監(jiān)督的缺失與不到位很容易出現(xiàn)各種違規(guī)操作。因此，首先要健全監(jiān)督，加強(qiáng)公眾對(duì)于公共服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督，營(yíng)造一個(gè)良好的監(jiān)督環(huán)境。作為公共服務(wù)最終受益者的公眾，他們能夠很好地體驗(yàn)到公共服務(wù)是否是高質(zhì)量的、能否滿(mǎn)足自身需要，公共服務(wù)的質(zhì)量可以形成一個(gè)普遍性的監(jiān)督。同時(shí)，他們也更加貼近承接組織，由社會(huì)公眾擔(dān)負(fù)起對(duì)承接組織的日常持續(xù)性監(jiān)督，將會(huì)緩和合同制中監(jiān)督缺乏的困境。在公眾監(jiān)督的同時(shí)也要建立起獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)于公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)提供專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性的監(jiān)督。其次，要加強(qiáng)法律法規(guī)的制定，將公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái)，確定相關(guān)程序步驟。法律的完善不但保障了合同制下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合法性而且使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作有了可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，變得有法可依有規(guī)可循。

（二）明確合同中雙方的權(quán)責(zé)界限，加強(qiáng)政府自身的責(zé)任感

政府部門(mén)不能僅僅作為購(gòu)買(mǎi)者的角色存在，合同中轉(zhuǎn)移的僅僅是公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)，在政府部門(mén)與社會(huì)承接組織合作的過(guò)程中要明確政府與承接組織各自的權(quán)力與責(zé)任。公共服務(wù)外包只是政府改革公共服務(wù)效率的一種手段或是方式，將公共服務(wù)外包并不意味著政府對(duì)外包的公共服務(wù)不再負(fù)擔(dān)任何責(zé)任。[6]相反，政府部門(mén)更要明確誰(shuí)來(lái)管、如何管、管理的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容。承接的社會(huì)組織則要明確所需交付的公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是什么、如何在盈利的同時(shí)保證公共服務(wù)質(zhì)量與效率等問(wèn)題。只有政府明確規(guī)則，承接組織依規(guī)而行才能保障合同制購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（三）充分培育社會(huì)組織，增加其多樣性與數(shù)量，減少壟斷

目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的并不平衡，在多樣化與數(shù)量不足的同時(shí)各自實(shí)力也是懸殊巨大。承接組織的數(shù)量少、力量薄弱，使得政府可選項(xiàng)大大減少，只能長(zhǎng)時(shí)間的去購(gòu)買(mǎi)一家或幾家的服務(wù)，長(zhǎng)此以往同樣會(huì)滋生壟斷。為了克服市場(chǎng)化操作帶來(lái)的壟斷影響，政府需要充分培育社會(huì)組織，增加其數(shù)量與質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)參與主體的活力。

（四）健全合同制中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定價(jià)方式

公共服務(wù)的定價(jià)方面，在財(cái)政預(yù)算的原則范圍內(nèi)增加公眾與社會(huì)組織對(duì)于公共服務(wù)價(jià)格制定的互動(dòng)。購(gòu)買(mǎi)價(jià)格除了包含公共服務(wù)本身的成本以及管理費(fèi)用之外還要給以社會(huì)組織適當(dāng)?shù)挠臻g。有了盈利空間，社會(huì)組織才能不斷發(fā)展壯大，提供更好的服務(wù)，否則社會(huì)組織本身也是很難生存下去了，更不必談公共服務(wù)的提高與改善。

課題項(xiàng)目：重慶市2016年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“群團(tuán)組織引導(dǎo)服務(wù)社會(huì)組織研究”（2016WT08）研究成果之一。

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作 者：西南政法大學(xué)公共管理專(zhuān)業(yè)2016級(jí)碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波