清末民初公立高校校長任命機制研究

李海萍

摘 要：清末民初的公立高校政治特征鮮明，而這種特征又在任命方式、職務級別、職權范圍等方面成為左右公立高校校長任命機制的強勢力量。清末民初公立高校校長的任命機制表現(xiàn)為中央集權的傳統(tǒng)模式。這一階段法規(guī)政策逐步健全，但因時局動蕩乃執(zhí)行乏力。

關鍵詞：公立高校；校長任命；清末民初

中圖分類號：G40-09 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2017）03-0102-07

中國高校的歷史不長，但它的起點很高，始建于清末民初的一批高校，以公立①、私立、教會三足鼎立之格局，共同為中國的高等教育事業(yè)做出了歷史性貢獻。“至1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前，可以說，已經(jīng)辦成了不少與國外主流大學只有量的差別而沒有質(zhì)的差別的知名大學了?！?[1 ]在一個政治動蕩、國運乖蹇的時代，清末民初特別是民國初期的高校何以能在不甚理想的環(huán)境中克服重重困厄、取得如此成就？于今觀之，個中原因確乎不少，但尤為切要的一點，乃是高校校長任命的制度設計?！靶ｉL為一校之中樞，與學務之興廢、植材之良窳，胥有密切之關系?！?[2 ]而“在中國諸多的教育遺產(chǎn)中，以大學教育的遺產(chǎn)最具現(xiàn)代性” [1 ]。本文主要以清末民初②的公立高校為研究對象，對這一時期公立高校校長任命機制的發(fā)展脈絡進行探討，并對其進行評價和比較，以期為當代中國公立高校校長任命的制度設計提供借鑒。

一、清末民初公立高校校長任命機制發(fā)展脈絡

中國高校的出現(xiàn)是在外力下催生的，是晚清時期政府行為的產(chǎn)物，其辦學目的是為了“富國強兵”。強烈的政治性是清末民初公立高校的主要特征，而這種政治性特征又成為左右公立高校校長任命機制的強勢力量。

1. 任命方式

在清末，京師大學堂雖然“溯其源流，實自西洋移植而來”，但仍然是沿襲封建官僚體制、一派衙門作風，與政府機構高度同構，并明顯處于政府的控制之下。其中最明顯的表現(xiàn)就在于校長及其他重要職位的任命上（見表1）。

關于公立高校校長的任命方式，清末對此未有專門規(guī)定，僅在《總理各國事務衙門遵籌開辦京師大學堂折》中有如下表述：“伏祈皇上簡派大臣中之博通中外學術者一員，管理京師大學堂事務，即以節(jié)制各省所設之學堂。” [3 ]這表明管學大臣是由皇帝按照簡派程序任命，沿襲的仍舊是帝國中央集權體制。

在民初，以“教育為立國根本，關系重要” [4 ]，先后制定了《大學令》《修正大學令》《國立大學校條例》《大學組織法》《?？茖W校組織法》等一系列重要的教育政策與法規(guī)。其基本內(nèi)容已涉及公立高校的內(nèi)部管理、校長任命、校長兼職等各個方面，形成了比較成熟的公立高校校長任命機制政策體系（見表2）。

由表2可知，民初時期公立高校校長的任命方式主要有大總統(tǒng)任命、教育總長聘任和國民政府任命三種。除了以上任命方式外，在中國近代高等教育史上，還出現(xiàn)過公立高校校長任命權力機關職責不明的情況。如1920年1月，國立北洋大學校長馮熙運為時任直隸省長曹銳直接委派 [5 ]，而按律，當時應由大總統(tǒng)任命之；1925年國立東南大學因“易長風波”引發(fā)東大校董會與教育部的激烈斗爭，后由江蘇省長公署函請蔣竹莊代理校長 [6 ]，而按律，當時應由教育總長聘任之。當然，這在公立高校校長的任命中非常罕見。而各高校在反對地方勢力任命校長時，往往又會強調(diào)：“校長自應由正式政府主持教育之機關產(chǎn)生，若任何機關皆可以一紙命令任用校長，則學校前途將不堪設想?！?[7 ]

此外，為進一步規(guī)范專門學校校長任命程序，1915年8月4日，教育部通咨《各省專門學校校長由部加給委任狀》規(guī)定：“各省公立專門學校校長須由各該管長官按照部定資格開具詳細履歷，咨由本部加給委任狀，其免職亦應咨報本部以資考核?！?[8 ]1917年11月8日，教育部通咨《規(guī)定教育廳長遴選專門學校校長委任縣視學及勸學所呈報事項》規(guī)定：“省立專門學校校長向由省長委任，咨部加委應改由廳長遴選呈由省長委任后報部備查?！?[9 ]

2. 職務級別

從管理上看，中國近代公立高校內(nèi)部人員有著嚴格的層級關系，校長也具有一定的行政級別，這從一些規(guī)定和校長任命狀中可以看出。

在清末，大學堂的各級職員如管學大臣、學務大臣、總辦、襄辦、提調(diào)、總監(jiān)督、監(jiān)督等名稱都與清代后期的各級官吏名稱一致，其他管理人員如文案官、會計官、雜務官、監(jiān)學官、檢察官、衛(wèi)生官和各類經(jīng)理官等顧名思義也可以看出這些管理人員的官吏身份。此外，《總理衙門籌議京師大學堂章程》和《欽定京師大學堂章程》都將大學堂管理人員的設置單列為“設官例”或者“設官”，表明當時大學堂管理人員的定位為官員。如蔡元培在回憶京師大學堂初辦時寫道：“監(jiān)督及教員都被稱為‘中堂或‘大人。” [10 ]

1898年7月3日，光緒帝正式下令批準設立京師大學堂，并委派吏部尚書、協(xié)辦大學士孫家鼐為管學大臣 [11 ]。1902年2月13日，因張百熙奏舉，上諭“前直隸冀州直隸州知州吳汝綸，著賞加五品卿銜，充大學堂總教習” [12 ]。1904年1月13日，因“管學大臣既管京城大學堂，又管外省各學堂事務”，張之洞奏請專設總理學務大臣，京師大學堂“設總監(jiān)督一員，請旨簡派三四品京堂充選，俾專管大學堂事務?！?[13 ]1904年頒布的《奏定學務綱要》對此進行了重申，并規(guī)定教習有任期：“學堂教習既列為職官，當有任期，或三年一任，或二年一任，或視該學堂畢業(yè)之期為一任。除不得力者隨時辭退，優(yōu)者任滿再留，中平者如期更換，未滿時不得自行告退，另就別差。學堂辦事人員亦同（有事故者不在此例）?！?[14 ]后來又規(guī)定各學堂校長、教員也以學堂畢業(yè)之期為一任，不得中途告退，亦不得另兼他差 [15 ]。上述情形表明，這是典型的官僚機構管理模式。

1905年12月12日，裕德、孫家鼐上奏建議：大學堂、高等學堂和中學堂校長、教習均應設立專官，以便學部節(jié)制，并對其具體等級進行規(guī)定（見表3）。同時，官銜還可作為一種獎勵方式，校長、教員“庶久于其職得有成績”，可稽至各省學政三品以上者，擬請加學部侍郎銜；四品以下者，擬請加學部左丞銜 [15 ]。1907年7月31日，學部更是奏請“將大學堂總監(jiān)督一員作為實缺，秩視左右丞，三年為一任”，以后“遇有正三品應升之缺，一律開列” [16 ]。為“與各部侍郎平等，以重學務并予其專折奏事權”，后又規(guī)定大學堂監(jiān)督由三品升為二品 [17 ]。同時，大學堂職員亦可調(diào)任地方學務官員。如《學部官報》第12期顯示：“原派譯學館監(jiān)督翰林院侍讀學士黃紹箕于本年四月簡放湖北提學使。” [18 ]

在民初，依據(jù)《普通教育暫行辦法通令》，學堂均改稱為學校；監(jiān)督、堂長一律通稱校長。根據(jù)當時的文官等級規(guī)定，公立高校校長的官等應在薦任官以上，一般為簡任官級別，偶爾也為薦任官或者特任官③。1934年4月28日，《大學組織法》修正后第九條統(tǒng)一規(guī)定：“國立、省立、市立大學校長簡任?！?/p>

3. 職權范圍

至于清末民初公立高校校長的職權范圍，則明確為“總轄”、“掌握”或者“綜理”高校一切事務，其權限有一個逐步擴大的過程。

在清末，對于公立高校校長的職權范圍已有提及。如《總理各國事務衙門遵籌開辦京師大學堂折》提出：“簡派大臣中之博通中外學術者一員，管理京師大學堂事務，即以節(jié)制各省所設之學堂，其在堂辦事各員，統(tǒng)由該大臣慎選奏派?！?[3 ]《京師大學堂規(guī)條》規(guī)定：“凡提調(diào)、分教習各員分內(nèi)之事，不得推諉；分外之事不得侵越。當由管學大臣總教習定其權限，以期責有攸歸，如有貽誤，一人承擔?！?[19 ]《欽定京師大學堂章程》規(guī)定：“自總辦以下，皆受考成于管學大臣；除管學大臣外，皆須常川駐堂?！薄蹲喽ù髮W堂章程》規(guī)定：“凡本科（指分科大學）中應興應革之事，得以博采本科人員意見，陳明總監(jiān)督辦理。”凡涉高等教育之事，與議各員意見如有與總監(jiān)督不同者，“可抒其所見，徑達于學務大臣”。

在民初，對公立高校校長職責權限的規(guī)定日益細致周全（見表4）。

二、清末民初公立高校校長任命機制評價

中國近代高校萌芽于19世紀末的晚清時期，系自上而下生成，它的出現(xiàn)源于上層建筑的需要。清末民初公立高校校長的任命機制更多受政府和社會的制約，正如時人評之：“教育之不能直進，皆政治問題使然。” [20 ]

1. 中央集權的傳統(tǒng)模式

表1、表2所列關于公立高校內(nèi)部管理之種種規(guī)定，體現(xiàn)出中國近代高校一開始就具有的科層制特征和集權管理傳統(tǒng)：政府全權決定公立高校的人員聘任，學校內(nèi)部管理之權牢牢掌握在政府手中。與德日兩國高校校長經(jīng)過高校本身之選擇再提交政府任命不同，清末民初公立高校本身并無過問校長人選之人事決定權 [21 ]。清末大學堂內(nèi)部滲透著濃郁的封建官僚氣息，這種將大學堂各員及其教習納入政府官員管理序列的做法，使我們可以依稀看到當代中國公立高校的影子?？梢哉f，清末的高等教育“還基本屬于政府的附屬機構或技術人員的養(yǎng)成所，大學自治的理念和實踐尚未發(fā)育” [22 ]。

清末皇權至高無上。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”公立高校也概莫能外。京師大學堂一直處于晚清政府的嚴格控制和直接管理之下。如開辦大學堂時，《上諭》派孫家鼐管理大學堂事務，“辦事各員由該大臣慎選奏派，至總教習總司功課，尤須選擇學賅中外之士，奏請簡派。其分教習各員，亦一體精選，中西并用” [11 ]。后孫家鼐因病予假，又是《上諭》以吏部右侍郎許景澄暫管大學堂事務[23 ]?？梢?，京師大學堂管學大臣的更替之權始終掌握在皇權手中，即使是管學大臣，其職權也受到嚴格限制，辦事各員和總分教習的人選最終均須奏請批準。此外，大學堂設立機關處所或分科大學、派遣學員 [24 ]或大學堂辦事人員出洋考察 [25 ]等事宜，皆須欽定。

中央集權的另一特征就是官僚體系的發(fā)達，對隸屬各員多方節(jié)制與考核。如《奏定學務綱要》明確規(guī)定：“學堂教員宜列作職官，以便節(jié)制，并定年限。外國學堂教習，皆系職官。日本即稱為教授、訓導，亦稱教官。此后京外各學堂教習，均應列作職官，名為教員，受本學堂監(jiān)督、堂長統(tǒng)轄節(jié)制，以時考核其功過而進退之?！辈娬{(diào)，“不得援從前書院山長之例，以賓師自居，致多窒礙” [14 ]。這里強調(diào)外國學堂教習也系職官，不知是眼界所限只識東瀛不識歐美，還是私心所限而選擇性地與國際接軌，才反復強調(diào)學堂的官僚機構性質(zhì)。此外，居然還主張摒棄書院的賓師之風，這更是對高校內(nèi)部邏輯的完全誤判了。

在民國初期，高校自治與政治控制的矛盾日益突出，政治不斷侵犯學術自由，其自治空間不斷受到擠壓。北伐成功以后，南京國民黨政府不斷加強對高校的控制，高校自治和學術自由受到較大限制和嚴重挑戰(zhàn)。如20世紀20年代的廣東（中山）大學和東南大學易長風潮就是黨化教育干預高校校長任命的典型案例 [26 ]。1929年，《大學組織法》《專科學校組織法》頒布，以校務會議、院務會議、系務會議取代了評議會和教授會，且由校務會議取代評議會成為高校最高權力機構。這是有意強化以校長為首的行政權力，在事實上取消了教授治校制度，表面上來看組織層次清晰，實質(zhì)上更有利于政府加強對高校的控制。

2. 法規(guī)政策的逐步健全

清末民初，政府通過立法加強了對高等教育的政治干預，也出臺了一系列涉及公立高校校長任命方式、職務級別和職權范圍的政策法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，除了清末的《壬寅·癸卯學制》等系列教育法規(guī)以外，1912—1927年共出臺教育法規(guī)約340件，1927—1937年共出臺教育法規(guī)約510件。其中，涉及高等教育的教育法規(guī)約70件，而10件更是直接與校長任命有關，且不斷分門別類，對不同高校類型和不同管理層級都有專門規(guī)定。

校長一職，“不獨學識與經(jīng)驗并重，且須專司其事，實力進行，不得稍涉浮濫，致有貽誤” [2 ]。為保證公立高校校長專心辦學，民國初期還專門針對高校校長兼職作了諸多特別規(guī)定。1912年7月，《教育部總長照會》要求任職高校校長者必須辭去其他行政職務，專辦校務，即“于學校職務與官署職務之中，何去何從，擇任其一” [27 ]。1915年12月，《大總統(tǒng)關于官吏不得兼充學校校長及限制兼任教員辦法批令》批準教育部原呈：國立、公立各學校校長、教員“有以行政、司法各官兼充者……應由該部查明更換，毋稍遷就”；“惟參政院參政為咨詢機關，雖系簡任人員，與行政性質(zhì)究有區(qū)別，即聽其兼任” [28 ]。該“批令”實際上規(guī)定了官吏（除參政院參政外）不能兼任公立高校校長。1917年2月6日，教育部訓令《各學校校長不得兼充他項職務》強調(diào)：“各學校校長均不得兼充他項職務，其現(xiàn)任校長兼有他職者，應即將兼職一律辭去或酌量停免。” [29 ]同年5月17日，教育部《咨各省區(qū)各學校校長不得兼充他項職務文》重申，校長“自非專注精神于一校之內(nèi)，安望教育能有進步”；要求“務使為校長者，心無旁騖，責有專歸，視校務為唯一天職” [27 ]。第六次全國教育會聯(lián)合會大會也于1920年呈文，指出：“竟有視校長為無足輕重者，或以現(xiàn)任行政人員備數(shù)，或以候補官僚充當”校長，“以致敷衍塞責、校務廢弛”；并建議教育部“通令各省區(qū)，此后任用校長，應注重相當資格，不得以官吏兼充，以杜流弊而期教育發(fā)展” [2 ]。類似的規(guī)定也在1929年的《大學組織法》中得以體現(xiàn)，規(guī)定國立省立市立大學校長、獨立學院院長“除國民政府特準外，均不得兼任其他官職”。其第九條在1934年4月修正時進一步規(guī)定：“國立、省立、市立大學校長簡任，除擔任本校教課外，不得兼任他職?！?

3. 動蕩年代的執(zhí)行乏力

近代中國，無論是清末還是民初，都沒有真正實現(xiàn)國家的統(tǒng)一。20世紀20年代前后的中國，教育宗旨與政策“數(shù)度更改，多未能貫徹，這是政府部門表現(xiàn)最弱” [30 ]的一個時期。如1917年5月17日，教育部在時隔三個月后再次發(fā)布《咨各省區(qū)各學校校長不得兼充他項職務文》指出：“本部于本年二月頒布五十九號訓令，曾以各校校長不得兼充他項職務，剴切示知在案。現(xiàn)查各地方學校校長，仍間有權攝他差與遙領兼席者，其曠廢職務，顧此失彼之弊，勢必不免，實為教育前途一大障礙?！?[27 ]再如前文所述之國立北洋大學校長馮熙運由直隸省長曹銳直接委派，因北洋大學校長歷來由教育部委任，由省長委派尚無先例，故引起大多數(shù)師生不滿，但即使馮經(jīng)常與學生處于對立狀態(tài)，多次引起風波，其最終也長達四年之久，遲至1924年馮才因不允學生出校參加抗日運動掀起的“驅(qū)馮風潮”辭職 [5 ]。民國初期公立高校校長任命之亂象，由此可見一斑。

最嚴重的時候，北京大學甚至宣稱“與北京政府劃斷直接關系，而別組董事會以經(jīng)營之”。在“董事會未成立之前，擬請教務長、總務長與各組主任會設委員會，用合議制執(zhí)行校長職務，并請委員會公推主席一人代表全權” [31 ]。1923年北京大學學生在“挽蔡驅(qū)彭”時發(fā)表宣言：拒絕承認彭允彝任教育總長，決定“不承認任何人為北大校長”；如政府另委校長，“則唯有以極激烈之手段對付，誓以三千學生之熱血，滌此大學歷史之腥膻” [32 ]?？梢娖鋾r高校之獨立性與北洋政府之缺乏權威。

三、結(jié) 語

曾有這樣一種觀點，中國思想界最繁花似錦和人才輩出的階段是在春秋戰(zhàn)國與民國初期，其背景都是中央政權軟弱、政府日趨式微，這一結(jié)論讓人哭笑不得，如此未免太過得不償失。從世界高等教育發(fā)展史來看，學術與政治其實完全可以共生共榮，西方發(fā)達國家的學術中心就不斷隨其政治中心的異動而發(fā)生遷移——由英法而德而美。但我們也必須清醒地認識到，高?！耙殉蔀榻?jīng)濟發(fā)展和國家生存絕對不可缺少的事物” [33 ]，高校的發(fā)展已不僅僅是高校自身的事務。“高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來都不是絕對的?！?[34 ]“高等教育的歷史，很多是由內(nèi)部邏輯和外部壓力的對抗譜寫的。” [35 ]校長職位“主管全校一切事宜，關系何等重要” [27 ]。因此，在各種力量的多重交織和反復博弈之下，單純學術治校的理念未免有些天真，但相關部門應多留一些余地，讓高校發(fā)展的內(nèi)部邏輯得以舒展，讓高校校長配得上那份應有的尊榮。

注 釋：

① 1912年11月6日公布的《解釋學校公立私立之性質(zhì)》規(guī)定：“公立學校以公法人所立為準。就全國言，則省立、縣立、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立各校，凡由地方機關主管者均為公立學校；其有法定團體經(jīng)法律規(guī)定為公法人者，所立學校亦為公立學校。就京師一方面言，則凡該學務局所立及各旗由主管旗務機關所立舊稱官立者均為公立學校，其私人或私法人團體所立無論經(jīng)費出自私人財產(chǎn)或團體財產(chǎn)或其他寄附金及經(jīng)公款補助均為私立學校。”而1918年《教育部公布全國大學概況》中有關于“國立大學概說”的論述：“國立大學在北京者，名北京大學……在直隸天津者，名北洋大學……在山西太原者，名山西大學……北洋、山西兩大學原系省立，自民國七年度起，經(jīng)費由國庫支給，乃改為國立?！睋?jù)此，筆者以為，“國立高?！眱H指辦學經(jīng)費由國庫支付的公立高校，“公立高?！眲t包括國立、省立、市立高校。

② 因為戰(zhàn)亂時期的教育只是教育史中的非常態(tài)部分，本文以1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)為界，將研究的視野主要放在清末民初，這對我們將更具借鑒意義。

③ 1912年10月16日，北洋政府公布《中央行政官官等法》。該法將行政官分特任官、簡任官、薦任官和委任官4級。特任官由大總統(tǒng)以特令任命，簡任官由大總統(tǒng)直接選任，薦任官由各主管長官推薦呈請大總統(tǒng)任命，委任官由主管長官直接任命。

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[23]北京大學校史研究室.北京大學史料（第一卷）：1898-1911[G].北京：北京大學出版社，1993：60.

[24]大學堂謹擬譯書局章程（1902年）、大學堂謹擬編書處章程（1902年）、學務大臣奏請建設分科大學片（1905年12月5日）、張百熙等奏請京師大學堂派學生出洋折（1903年12月31日）[G]//朱 有.中國近代學制史料（第二輯上冊）.上海：華東師范大學出版社，1987：860，861，850，920.

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A Study of the Appointment Mechanism of Public University President

in the Late Qing Dynasty and Early Republic

LI Haiping

（School of Education，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan，Hunan 411201，China）

Abstract：Distinct political nature was the main feature of public universities in the late Qing Dynasty and early Republic. This feature had become a powerful force in the appointment mechanism of public university president in terms of appointment，job level，terms of reference and so on. During this period，the mechanism showed up the traditional centralized model，and gradually improved policies and regulations，but the implementation of it in turbulent times was faint.

Key words：public university；the appointment of president；the late Qing Dynasty and early Republic