關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

劉培

【摘要】：法制化是中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)所迫切需要的。沒(méi)有法制約束的環(huán)保事業(yè)難以真正運(yùn)轉(zhuǎn)。借用環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》作結(jié)語(yǔ)：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，也是實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益突出，成為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民健康的重要問(wèn)題之一。加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，避免環(huán)境因素考慮不足而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，是加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

【關(guān)鍵詞】：規(guī)劃環(huán)評(píng)工作；問(wèn)題；應(yīng)對(duì)策略

1 、當(dāng)下規(guī)劃環(huán)評(píng)工作常見(jiàn)問(wèn)題

1.1 缺乏執(zhí)行主動(dòng)性

規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是展開(kāi)環(huán)境影響的綜合評(píng)估，在規(guī)劃方面應(yīng)用廣泛，在規(guī)劃宏觀決策中相關(guān)性環(huán)境做更多的規(guī)劃關(guān)注。國(guó)家有關(guān)工作條例中已經(jīng)明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的主體責(zé)任單位為國(guó)務(wù)院、市級(jí)以上政府與有關(guān)部門(mén)，但是環(huán)評(píng)工作的概念主要是通過(guò)環(huán)保部門(mén)發(fā)出。所以，在實(shí)際規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的執(zhí)行者上主要集中在環(huán)保部門(mén)，而其他有關(guān)部門(mén)則缺乏應(yīng)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展積極性與工作動(dòng)力。由于缺乏有關(guān)部門(mén)的執(zhí)行力度，在相關(guān)工作的執(zhí)行、監(jiān)督等工作上都缺乏嚴(yán)密有效的配合，有關(guān)條例、規(guī)定的執(zhí)行也缺乏力度，導(dǎo)致工作推進(jìn)缺乏有效性。

1.2 缺乏及早介入的及時(shí)有效性

在規(guī)劃環(huán)評(píng)工作上，無(wú)論是在法律層面還是相關(guān)規(guī)定上，都缺乏應(yīng)有的決策流程規(guī)范，在有關(guān)工作中肯定了全程互動(dòng)的工作原則性，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃環(huán)評(píng)要在規(guī)劃啟動(dòng)時(shí)期就介入其中，同時(shí)與規(guī)劃方案有關(guān)推進(jìn)工作做有效融合與輔助，但是實(shí)際情況中，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作往往滯后于規(guī)劃工作的開(kāi)展，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的達(dá)到規(guī)劃方案的指導(dǎo)完善性作用，沒(méi)有依照規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)果做對(duì)應(yīng)的規(guī)劃情況調(diào)整改善，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)法起到應(yīng)有的指導(dǎo)功效。在現(xiàn)實(shí)操作環(huán)節(jié)中，規(guī)劃環(huán)評(píng)一般在規(guī)劃已經(jīng)處于報(bào)批的時(shí)期才開(kāi)展環(huán)評(píng)工作執(zhí)行，或者應(yīng)付規(guī)劃流程來(lái)進(jìn)行形式化的規(guī)劃環(huán)評(píng)書(shū)面操作工作，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，處于形式化的附庸，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的功用。

1.3 科學(xué)體系支持不足

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，面對(duì)的規(guī)劃也多屬于中長(zhǎng)期性規(guī)劃，因此在時(shí)間與空間上的跨度較大，因此在規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展上也需要更為宏達(dá)的體系支持。該體系中需要涉及環(huán)評(píng)工作開(kāi)展的科學(xué)技術(shù)、方法、流程等各項(xiàng)細(xì)化內(nèi)容相匹配，有效的展現(xiàn)環(huán)評(píng)工作對(duì)環(huán)境影響所應(yīng)有的預(yù)測(cè)與估算功能。規(guī)劃環(huán)評(píng)工作具體類型的差異會(huì)促使其工作中所涉及與重視的環(huán)境要素也有較大差異，使用的環(huán)評(píng)工作方法也有不同。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作在一定程度上需要有對(duì)應(yīng)的技術(shù)、方法做有效支撐。在當(dāng)下的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作開(kāi)展中缺乏較為匹配的技術(shù)與方法，沒(méi)有依據(jù)實(shí)際情況達(dá)到具體問(wèn)題具體對(duì)待，因此引發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作缺乏達(dá)到準(zhǔn)確性效果，預(yù)測(cè)結(jié)果也并不符合實(shí)際情況，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)評(píng)結(jié)論的實(shí)際說(shuō)服能力不足。

1.4 規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃無(wú)法有效融合

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作最終是服務(wù)與規(guī)劃，同時(shí)也是源于規(guī)劃，該工作的開(kāi)展制度主要運(yùn)用第三方評(píng)價(jià)模式處理，因此評(píng)價(jià)對(duì)象具有一定的穩(wěn)定特點(diǎn)。但是在實(shí)際的規(guī)劃環(huán)評(píng)中，評(píng)價(jià)對(duì)象處于一定的變化波動(dòng)中，規(guī)劃對(duì)應(yīng)的編制單位與評(píng)價(jià)單位無(wú)法有效的合作，實(shí)際規(guī)劃工作的變動(dòng)調(diào)整無(wú)法有效的反饋到規(guī)劃環(huán)評(píng)有關(guān)部門(mén)，而規(guī)劃環(huán)評(píng)所得出的結(jié)果也無(wú)法有效的發(fā)揮指導(dǎo)作用運(yùn)用到規(guī)劃工作中，因此導(dǎo)致兩項(xiàng)工作產(chǎn)生較大的割裂，無(wú)法有效融合，進(jìn)而無(wú)法發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)際價(jià)值，其工作的開(kāi)展質(zhì)量也相對(duì)較低。同時(shí)由于評(píng)價(jià)對(duì)象處于變化中，導(dǎo)致環(huán)評(píng)規(guī)劃的工作量顯著提升，呈現(xiàn)出多倍增長(zhǎng)的趨勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)評(píng)工作質(zhì)量嚴(yán)重性下滑。

1.5 規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)與監(jiān)管困難

對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)所得出的結(jié)果，相關(guān)部門(mén)可以進(jìn)行對(duì)應(yīng)接受運(yùn)用，也可以采用不接納的狀態(tài)，但是對(duì)于不接納情況需要提出對(duì)應(yīng)的合理意見(jiàn)與原因。但是在規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)果執(zhí)行工作上，缺乏應(yīng)有的落實(shí)監(jiān)督與驗(yàn)收等嚴(yán)格流程，因此對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)執(zhí)行制度缺乏應(yīng)有的確立，環(huán)評(píng)落實(shí)情況的跟蹤性監(jiān)督也存在一定難度。對(duì)于執(zhí)行情況與監(jiān)督狀況都缺乏應(yīng)有的透明化與開(kāi)放性，因此導(dǎo)致應(yīng)有的社會(huì)監(jiān)督力度較為不足。

1.6、缺乏有效指導(dǎo)的環(huán)評(píng)收費(fèi)與高質(zhì)量的環(huán)評(píng)效果

對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)編制單位缺乏應(yīng)有的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因此導(dǎo)致缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的單位涉足到環(huán)評(píng)工作中，導(dǎo)致環(huán)評(píng)工作質(zhì)量無(wú)法保證，在一定程度上會(huì)干擾規(guī)劃環(huán)評(píng)有關(guān)的審查與規(guī)劃報(bào)批等工作推進(jìn)，而環(huán)保部門(mén)缺乏對(duì)相關(guān)環(huán)評(píng)單位的考核與懲處。同時(shí)在環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)上沒(méi)有科學(xué)有效的指導(dǎo)，通常會(huì)產(chǎn)生兩種問(wèn)題：第一種是政府撥款預(yù)算缺乏應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出在執(zhí)行上存在難度；第二種是環(huán)評(píng)單位收費(fèi)過(guò)于高昂，相關(guān)單位缺乏應(yīng)有的支付承受力，因此造成相關(guān)工作不良問(wèn)題。

2 、解決規(guī)劃環(huán)評(píng)工作現(xiàn)存問(wèn)題的策略

2.1及時(shí)總結(jié)規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

作為新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)事業(yè)，缺乏經(jīng)驗(yàn)是必然的，也會(huì)因此要接受一些教訓(xùn)。如果沒(méi)有失敗，成功的經(jīng)驗(yàn)就難以獲得。所以，在工作的過(guò)程中對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并吸取失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是使規(guī)劃環(huán)評(píng)工作持續(xù)健康發(fā)展的重要方法。在不同規(guī)劃方案、包括“零方案”的環(huán)境可行性論證比選中，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃涉及區(qū)域及實(shí)施規(guī)劃方案影響區(qū)域的環(huán)境功能與相關(guān)環(huán)保要求，緊密結(jié)合規(guī)劃的任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)明確的環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理進(jìn)行不同的規(guī)劃方案、特別是“零方案”的環(huán)境可行性論證。

2.2 變換工作思路由于規(guī)劃具有復(fù)雜性

所以決定了與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)必須是靈活的，重視規(guī)劃環(huán)評(píng)編制與規(guī)劃編制之間的關(guān)系，制定出科學(xué)合理的規(guī)劃環(huán)評(píng)要求。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象為軟性、宏觀的規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合規(guī)劃的編制程序，加強(qiáng)對(duì)管理程序的控制，選擇適合的技術(shù)方法。該工作思路就是過(guò)程控制法，過(guò)程合理性是該方法的核心。

2.3 提高公眾參與的質(zhì)量目前規(guī)劃

環(huán)評(píng)對(duì)于大多數(shù)國(guó)民而言是陌生的。對(duì)于大多數(shù)人而言，最熟悉和了解的是“環(huán)?！边@一名詞。規(guī)劃環(huán)評(píng)就是和環(huán)保相關(guān)的一類產(chǎn)業(yè)。國(guó)民心中對(duì)環(huán)保的認(rèn)同感很高，認(rèn)為是公益的項(xiàng)目，是表示支持的。但自身參與度不高，認(rèn)為與自己很遙遠(yuǎn)。對(duì)此，有關(guān)部門(mén)要加大宣傳、普及規(guī)劃環(huán)評(píng)知識(shí)，使公眾認(rèn)識(shí)到各類規(guī)劃與自身的相關(guān)性，讓公眾能主動(dòng)參與對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督。這樣，不僅有助于提高群眾對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的認(rèn)同感，也有助于培養(yǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)方面的人才。此外，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是宏觀決策層次上的評(píng)價(jià)，不同于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，所以對(duì)參加規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾素質(zhì)具有一定要求，不能和項(xiàng)目環(huán)評(píng)一樣在大街上隨機(jī)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)，這種參與應(yīng)以專家、單位和社會(huì)團(tuán)隊(duì)為主，參與形式應(yīng)以聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)為主，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷為輔。

2.4 政府加大規(guī)劃環(huán)評(píng)支持力度

規(guī)劃環(huán)評(píng)不應(yīng)該是私人運(yùn)作的，需要政府的大力支持。首先，需要政府號(hào)召市民了解、支持規(guī)劃環(huán)評(píng)。其次，需要政府與相關(guān)部門(mén)單位共同合作，建立、健全規(guī)劃環(huán)評(píng)的審核程序，探索人大、政協(xié)和政府環(huán)保部門(mén)聯(lián)合推動(dòng)劃環(huán)評(píng)工作的機(jī)制；建立健全“規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)”、“規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)”和“政府主導(dǎo)與公眾參與”三個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果的落實(shí)，形成全社會(huì)共同參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的良性互動(dòng)局面。再者，需要政府適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)政放權(quán)，給予環(huán)評(píng)工作一定的自由發(fā)展空間，并協(xié)助規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)制定環(huán)境規(guī)劃評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。并且，尤其需要政府提高對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入。

2.5 加大對(duì)違法行為的懲處力度

《環(huán)評(píng)法》第31條規(guī)定，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完工而沒(méi)有辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的單位，環(huán)保部門(mén)只能要求其限期補(bǔ)辦手續(xù)；當(dāng)建設(shè)單位逾期不補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)，環(huán)保部門(mén)可以對(duì)其罰款，但最高不能超過(guò)20萬(wàn)元；對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。該規(guī)定責(zé)任主體不明確，適用范圍狹窄、責(zé)任偏輕?！兑?guī)劃環(huán)評(píng)條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的建設(shè)單位直接進(jìn)行罰款，并增加罰款額度；造成環(huán)境損害的要承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任；對(duì)單位負(fù)責(zé)人予以行政處分或行政處罰，直至追究刑事責(zé)任。對(duì)于提供虛假環(huán)評(píng)報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)追究環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及評(píng)價(jià)專家的法律責(zé)任。

結(jié)束語(yǔ)

規(guī)劃環(huán)評(píng)符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，因此要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。規(guī)劃環(huán)評(píng)的缺失隱含巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作進(jìn)展緩慢，制度中存在許多問(wèn)題。為此政府部門(mén)必須依法開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作；改革完善現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)體制；加快立法，嚴(yán)肅執(zhí)法；建立社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度；加大對(duì)違法行為的懲處力度。

【參考文獻(xiàn)】：

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